经济薄弱村“弱”在哪？怎么强？——对山东省淄博市周村区的调查

葛继亮 董纪民 张 君 曹秀虹

为探索经济薄弱村发展壮大村集体经济的有效路径，笔者先后深入山东省淄博市周村区城北路街道、南郊镇、王村镇的16个村庄，对村集体经济发展状况进行调研。通过实地走访、座谈交流、数据对比等方式，重点分析了村集体经济现状及影响村集体经济发展的制约因素，探讨经济薄弱村发展壮大村集体经济的有效路径。

一、周村区村级集体经济发展的基本情况

一是从收入总量来看，村级集体经济收入逐年增加，但各村之间发展不平衡问题依然突出。据统计：2018—2020年，全区村级集体经济总收入分别为27951.74万元、28951.39万元、31451.82万元，三年增长了12.52%，总体发展趋势向好。但从各村具体情况看，全区2019年收入低于10万元的共21个村，收入总额134.19万元，平均收入6.39万元；2020年收入低于10万元的共9个村，收入总额59.04万元，平均收入6.56万元，增幅只有2.66%。全区2019年收入高于100万元的共34个村，收入总额8023.74万元，平均收入235.99万元；2020年收入高于100万元的共31个村，收入总额8477.27万元，平均收入273.46万元，增幅15.88%。经济强村集体增收幅度明显强于经济薄弱村，呈现出“强者恒强”的趋势。

二是从收入构成来看，补助收入占比较高，村级集体经济自身造血功能依然不足。2018—2020年，在村级集体经济总收入构成中，经营性收入总量分别为8406.29万元、7922.83万元、7281.9万元，三年下降了13.38%，呈逐年下降趋势；而补助收入分别为3957.1万元、5496.52万元、7597.60万元，三年增长了92%（分别占当年各村经济总收入的14.1%、19%、24.2%），已成为部分经济薄弱村的重要经济保障。经营收入逐年下降、补助收入逐年上涨，一定程度上反映了村集体经营发展路径窄，对财政补助依赖性强。

三是从收入路径来看，发包收入依然是村集体经济自主收入的主要来源。调研中发现，三年来全区各村发包收入分别为5887.96万元、8374.99万元、8748.11万元，分别占当年全区各村经济总收入的21.1%、28.9%、27.8%。以2020年为例，发包总收入为8748.11万元，其中：土地发包收入3000.54万元，集体果园、鱼塘等资源发包收入518.51万元，其他集体资源发包收入5229.06万元。土地等集体资源发包依然是村集体经济收入的重要来源，集体经济发展资源依赖性明显。

四是从支出方向来看，经营性支出占比偏低，事务性支出成为村集体支出的主要方向。主要体现在“三增一减”，即三年内村集体总支出增加24.75%，管理费用支出增加10.89%，其他支出增加83.83%，而经营性支出却减少52.14%。分析原因，主要是近几年村级投入到基础设施、民生事业、环境整治的资金逐年增多。而经营性支出减少，也侧面反映出各村在发展增收项目、开拓经营收入方面存在不足，自主发展能力仍需提高。

二、存在问题原因分析

一是头雁作用弱，发展意识不强。存在“等、靠、要”思想。部分村干部张口要资金、伸手要条件，但扶持资源真正落实后，又缺乏发展思路、经营能力，不是“今天学赵庄、明天学李村”，照搬照抄别村方式，就是将建成项目一租了之，难以找到真正适合本村的发展路径和产业模式。存在“老好人”思想。个别村干部怕得罪人，对村民私自占有集体闲置资产、资源等现象视而不见、听而不闻，致使村集体经济受损。存在“怕麻烦”思想。有的村干部不敢主动干事，怕干得多出错多，在发展集体经济上空有好想法却不敢付诸实施，存在“不求有功、但求无过”的思想。还有一些村“两委”班子中，35岁以下年轻干部较少，大专以上学历人员较少，不能适应发展壮大集体经济的需要。

二是“造血”功能不足，集体积累少。一方面，村级集体经济收入渠道单一，来源窄，除依靠发包集体土地、出租资产外，基本没有经营性收入，村级运转经费主要靠上级财政补贴支撑，甚至部分经济薄弱村连维持运转都有困难，自身“造血”功能严重不足。另一方面，个别村干部缺乏长久经营、细水长流意识，存在短期行为，如不管集体资产的日常积累和保值增值，将村集体当年可分配收益全部用于福利支出，没有为村集体经济长期持续稳定发展创造条件。

三是刚性支出大，集体负担偏重。一方面，在统筹城乡发展、加快推进美丽乡村建设的新形势下，村级投入压力越来越大。由于公共财政投入大多是“以奖代补”，这就意味着村里干事越多、贴钱也越多。像是道路维护、绿化养护、垃圾清运、路灯照明等方面，村里都需要长期投入后续资金进行保障。另一方面，个别村因历史原因造成福利支出过高，甚至出现村与村之间相互攀比的现象，增加了集体负担。

四是发展路径窄，制约因素较多。首先，资产盘活难。农村最多的是土地资源，但是土地资源利用往往受地域位置的制约，区域位置好、基础条件优的地块，比较容易流转出租，且价格较高；地理位置偏僻、基础条件较差的地块，盘活利用难度大，价格提升空间小。其次，能人培育难。随着城镇化进程的加快，农村有能力、善经营的人员大多外出经商务工，而留在村庄的人员大多是一些年老体弱、缺少技能的弱势群体。这就造成了外出人才不愿返乡、内部人才难以培养的困境。第三，产业开发难。发展现代设施农业、休闲观光农业受到了设施用地等政策制约，仅靠传统种养产业增收难度大。

五是管理不透明，村级资产流失。有的村集体资产、资源对外租赁和发包时不按制度办事，让个别人以过低价格获得使用权。有的村为了缓解一时的资金缺口，将土地发包期限延长并一次性收取租金。如，2019年全区集中开展村集体合同规范清理行动，清理出问题合同1762份，挽回村集体收入损失1768.8万元。

三、对策建议

一是要加强村级党组织建设，选好配强集体发展带头人。要坚持以村党支部建设为重点，把那些思想解放、开拓进取、清正廉洁、能带领群众致富的“能人”选进村“两委”班子，选好配强“领头雁”。

二是要合理利用现有资源，因地制宜加快村集体发展。发展村集体经济，要找准自身的优势，把握好切入点。对于北郊镇、经济开发区以及位于城郊接合部的村，基础条件好、区位优势明显，可以通过兴办工业园区、发展二、三产业，壮大集体经济。对于王村镇、南郊镇部分村紧靠309国道、102省道等主干道，可以通过建设交易市场、商铺店面、物流园区等来增加集体收入。对于纯农业村，要充分发挥生态优势，大力调整产业结构，通过发展农、林、牧、副特色产业来壮大集体经济。有条件的村还可以综合开发“四荒”资源，采取多种投资形式来发展集体经济。总之，各村应该因地制宜选择发展模式，绝不能搞“一刀切”“一哄而上”“盲目跟风”。

三是要争取上级支持，借助政策加快发展。要善于研究上级政策，最大力度争取上级支持。如目前的美丽乡村建设、数字农业农村建设、现代农业园区建设、优质高效农业和品牌农业建设等，是政策支持的重点方向，都可以强化争取，加以利用。

四是要加大扶持力度。一方面要加大保障力度。要用好扶持村级集体经济发展试点政策，加大村级组织运转保障力度，确保村级组织办公经费平均每村每年不低于5万元。另一方面要加大帮扶力度。依托第一书记、结对帮扶、包村干部等队伍，帮助村集体厘清发展思路、编制发展规划、争取项目资金。

五是要健全完善管理制度。首先，要建立资产保值增值制度。村集体经济组织要严格落实资产清查制度，每年对资产资源进行一次清查核实，确保集体资产安全。其次，要完善监管制度。要结合村级审计建立村级工作督查制度，针对村级财务管理中的薄弱环节，制定相应的措施，加强审计监督，防止集体资产流失。最后，要完善考核考评机制，加强村干部任期经济目标管理考核的比重，倒逼村级党组织积极探索发展新路子。