当前农民合作社存在问题及对策

王明芬 徐东升

自2007年颁布《农民专业合作社法》以来，四川省西昌市农民专业合作社发展迅速，截至2020年12月31日，全市共有1 050家农民专业合作社，为西昌市农民就近务工提供就业岗位、增加农民收入、维护农村社会稳定做出了一定贡献。根据中央、省、州有关文件精神，2020年西昌对全市农民专业合作社进行清理，共清理出无实质生产经营的挂牌社和套取财政补助的“空壳社”400家，并发现了一些不容忽视的问题，希望引起各级部门高度重视。

一、存在问题和原因

（一）建社目的不纯

部分农民专业合作社组建目的不纯，有的是为了享受国家各种税费减免政策；有的是为申领国家补助资金，如兴胜乡花庄村养猪协会就是典型的为申领国家补助资金而组建的合作社。2008年成立的花庄村养猪协会，当年申请国家补助资金50万元，资金到账后合作社既没有将资金用于修建猪舍、购建生产设备等固定资产投资，也没有购买种猪、能繁母猪、仔猪等生物资产用于合作社发展，而是被法人据为己有，成了名副其实的“空壳社”。又如西昌红佑果蔬种植专业合作社，建社后申报国家扶持资金没有成功，现已成为没有实质经营的“僵尸社”。再如兴胜乡玉米制种协会是一家玉米制种企业，它是为了享受农民专业合作社每月10万元免税政策和水电优惠政策而成立的“挂靠社”。

（二）管理不规范

一是部分农民专业合作社机构不健全，章程制定流于形式，仅套用示范章程模式而没有制定适合自身的章程，操作性不强，导致管理随意性和经营混乱。如兴胜乡冬阳草莓专业合作社虽有章程，但章程只是参照四川省农民专业合作社示范章程范本修改了办公场所等部分，其余全部照搬。二是财务管理不规范，没有建立健全各项财务制度；会计核算不准确，不能保证社员的合法利益。如西昌市健康养殖服务专业合作社、西昌硕丰果蔬专业合作社、西昌凤凰葡园种植养殖专业合作社、西昌市科葡兴水果种植专业合作社等，既没有建账核算，也没有财务管理制度。三是市场监管部门没有对经营场所、合作社成员等资料进行现场审核，造成许多合作社注册后没有经营，成为“空壳社”，如西昌市三友种植农民专业合作社、西昌市聚合果蔬产销专业合作联社、西昌市群乐农产品专业合作社等，没有生产经营成为“空壳社”。四是政府管理机构不健全，没有一个完整的管理机构对合作社进行全面规范管理。多部门管理合作社如供销社、市场监管局、农业农村局等，各部门之间缺乏沟通，数据不能共享，形成“九龙治水”。

（三）重数量轻质量

近年来，农民专业合作社蓬勃发展，但注册的多，经营的少。管理部门只注重发展数量，疏于规范管理。工商管理部门在注册登记时没有严格审查，只要资料齐全就注册登记，注册后也没有相关部门跟踪合作社运行情况。

（四）国家扶持资金审计缺位滋生腐败

自2007年《农民专业合作社法》颁布以来，西昌市没有对农民专业合作社国家扶持资金进行过审计。合作社扶持资金基本上属注册人所有。财政扶持的目的是引导、发展和壮大农民专业合作社，但因农民专业合作社基本多由1人负责，其负责人或法人在自身发展的同时，也在不同程度向上级部门争取财政补助资金。为扶持合作社发展，上级部门通过设定发展目标、补助环节、补助方式进行立项，采取项目包装等方式，帮助其获得财政补助资金。合作社在得到财政补助资金后，就由合作社负责人自行安排使用，并没有按照争取项目时的发展目标或发展要求投入项目。加之其他合作社成员没有参与利益分配，相关部门对补助项目的实施过程和实施效果难以监管，极易导致套取、骗取补助资金滋生腐败，财政补助资金变相成为私人资金。

（五）部分合作社注册资金不实造成印花税征缴难

由于部分农民专业合作社注册资金不实造成税务部门印花税征收困难。如西昌阳光农业专业合作社联合社、西昌市惠康种植养殖专业合作社等十多家合作社存在注册资金不实等问题。

二、建议和对策

（一）建立清查注销制度

要建立一年一次的清查注销制度。加强对全省农民合作社日常监管，每年一季度在全省组织开展一次农民合作社清理整顿行动，要求县级农民合作社综合指导部门会同工商和市场监管、税务、供销社等，严格按照《农民专业合作社法》对辖区内所有注册的合作社开展全面调查摸底，做到逐个排查，不漏一社。在全面普查基础上，重点对被列入经营异常名录的合作社、无社员实际参与的“空壳社”、没有实质性生产经营活动的“挂牌社”、注册后未开展经营活动的“僵尸社”等进行清查。对清查发现的“空壳社”“挂牌社”“僵尸社”及其他不符合《农民专业合作社法》相关要求的合作社，经县级农民合作社联席会议成员单位综合认定后予以清理注销，对有意愿保留的合作社劝其转注家庭农场。

（二）建立财务报表报送制度和年度报告制度

建立财务报表报送制度和年度报告制度。科目余额表、收支明细表按月报送农村经营管理部门，年终报送资产负债表、收益分配表、成员变动表及成员交易二次分配表，严格执行财务报表报送制度，对不按规定报送财务报表的不予政策扶持，凡是申请县级、市级、省级示范社的不予推荐，连续两年不报送财务报表的社建议注销。

（三）培育一批示范社

鼓励和引导农民合作社进行联合或合并重组，扩大经营服务规模，培育发展一批起点高、规模大、竞争力和带动力强的合作社。一是同业联合。依托区域特色优势产业，鼓励和引导同行业、同类型农民合作社在劳动、技术、产品、资本等方面开展联合，增强发展实力，扩大产业影响力，提高带动社员增收能力，发展形成一批规模大、效益好、品牌响、在行业领域有较大影响力的合作社联合组织，提升合作社产品市场竞争力。二是同域联合。积极探索发展同地区不同行业的农民专业合作社联合社，通过合作社联合，解决一些合作社共同需要，单个合作社无法办理或办起来不合算的事情，进一步提高产业组织化水平。积极鼓励同地区不同行业的合作社为开展某项服务活动组建联合社，更好实现大规模购销，节约交易成本和费用，争得交易价格上的优惠，争取对外谈判的主动。三是同链联合。大力推广“龙头企业+合作社+农户”经营模式，鼓励合作社与龙头企业采取长期订单、农业生产托管、保底收益、信贷担保、风险补偿等多种方式，建立农业产业化联合体，建设现代产业体系，提高产业竞争力和抗风险能力。例如做大做强西昌葡萄产业，将全市葡萄种植户联合起来成立西昌市葡萄专业合作社，统一种植技术标准，统一施用有机肥和葡萄专用肥，做到低农药残留、统一包装销售，延伸产业链，把物流、包装相关产品生产融入合作社。农药、肥料等相关农用物资由合作社统一购买后按成本价分销给种植户，降低生产成本，提高农民收入。

（四）规范管理

积极引导农民合作社在设立登记、建章立制、股权量化、利益分配、信息公开、民主管理等方面开展规范化建设，提升管理水平。一是完善运行机制。积极引导合作社做到财务、管理、经营、项目“四公开”。严格执行合作社财务会计相关制度，定期公开财务报表，接受成员监督。二是强化生产服务。引导农民合作社建设生产基地、申报产品品牌，建立健全农产品质量追溯、检测监督等制度，强化农产品生产、加工、冷链物流等配套设施建设，开展实体化和一体化经营。三是增强营销能力。鼓励和支持农民合作社精准选择目标市场，以销定产、以产促销。加快构建少环节、低成本、畅通高效、自主品牌的农产品现代营销网络，提高农产品流通效率。四是强化利益联接。鼓励和引导农户用实物、土地经营权、种植技术等可用货币估价并可依法转让的非货币财产，出资入股合作社。

（五）加强合作社扶持资金审计

县（市）农经部门每年组织一次农民专业合作社扶持资金审计，对上年合作社申报的补助资金、扶持资金要进行一次全面审计，对审计结果进行公布。对套取财政资金的合作社进行通报并收回补助资金，三年内不得申报县、州、省、国家级示范社及财政扶持资金。

（六）加强合作社管理体系建设

加强农民专业合作社管理体系建设，建立从中央到地方农民专业合作社管理机构，尤其是加强乡镇农民专业合作社管理机构建设。一是恢复乡镇农经站，乡镇农经站下设农民专业合作社管理办公室，指导本乡镇农民专业合作社成立、财务管理、制度建设、各级示范社申报、财政扶持资金申报及合作社运行监测、财政扶持资金专项审计、合作社经济审计等日常管理工作。二是覆盖村、组设管理员，利用村级建制规划调整契机，在村、组各设一名农民专业合作社管理员，专门负责农民专业合作社日常管理工作。