农村集体经济组织发展历程回顾

张英洪 王丽红 刘 伟

通常意义上所说的农村集体经济组织，是指产生于上世纪50年代农业合作化运动、建立在农村集体土地所有制基础上具有中国特色的乡村社区型综合性经济组织。它发端于我国农业合作化运动时期，孕育于互助组、形成于初级社、定型于高级社、强化于人民公社时期。1978年改革以来，农村集体经济组织发生了许多重大变化，主要分为人民公社解体初期的农村集体经济组织、农村集体产权制度改革与新型集体经济组织发展等阶段。本文梳理分析了上世纪50年代以来我国农村集体经济组织从孕育、形成到定型以及改革以来的发展历程，揭示了农村集体经济组织不同阶段的特征与发展逻辑。

一、农村集体经济组织的产生

农村集体经济组织是中国共产党领导广大农民进行社会主义革命与社会主义建设的产物，是党组织农民的历史性结晶。从1950年冬季开始，经过三年暴风骤雨般的土改运动，到1952年底，共没收征收约7亿亩的土地，并将其分给了约3亿无地和少地的农民。土地改革完成以后，一家一户分散的小农，迫切需要组织起来发展农业生产。于是，将亿万农民组织起来走社会主义道路，就成为党的重大关切。继土地改革运动后，党大力开展农业合作化运动。农村集体经济组织就是在农业合作化运动中孕育、产生和形成的。具体来说，农村集体经济组织的诞生主要走了三大步，第一步积极发展互助组，第二步大力发展初级社，第三步快速发展高级社。从1951年到1956年，在短短几年之内，农业合作化运动跨越了三大步，从而形成和建立了我国历史上从未有过的具有独特性质的农村集体经济组织。

第一步积极发展互助组，孕育了农村集体经济组织的萌芽。1951年9月，中国共产党召开第一次农业互助合作会议，作出了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出引导农民走自助合作道路。截至1952年底，全国参加互助组的农户达到4536.4万户，占农户总数的近40%；到1955年参加互助组的农户达到6038.9万户，占农户总数的50.7%。互助组是在农村生产资料私有制基础上产生和发展起来的，农民以自愿互利为原则，实行劳动和生产资料之间的互换，不涉及农户土地及其他生产资料所有权的变更，是具有集体性质的劳动组织和劳动形式。互助组是初级农业合作社（简称初级社）产生的重要基础。

第二步大力发展初级社，初级农业生产合作社标志着农村集体经济组织的正式诞生。1953年2月，中央正式通过《关于农业生产互助合作的决议》。这个决议要求条件比较成熟的地区重点发展以土地入股为特点的农业生产合作社。这是在土地私有基础上的农业生产合作社，后来被称为初级社。

据《农业生产合作社示范章程草案》的明文规定，农业生产合作社已被明确定义为集体经济组织，初级和高级只是农业生产合作社发展的两个阶段。所以笔者认为初级农业生产合作社的建立就已经标志着农村集体经济组织的正式诞生。初级农业生产合作社以土地入股为特点，其性质，一方面是在私有财产基础上，农民有土地私有权和其他生产资料的私有权，农民按入股的土地分配一定的收获量，并按入股的工具及牲畜取得合理的报酬；另一方面是在共同劳动的基础上，又有部分社会主义因素，如实行计工取酬、按劳分红，并有某些公共的财产等。1953年全国初级社发展到15053个，最多时的1956年1月达到139.4万个，参加农户10668万户，占全国农户总数的90%。

第三步快速发展高级社，高级农业生产合作社标志着农村集体经济组织的完成定型。1955年10月，中共七届六中全会（扩大）根据毛泽东《关于农业合作化问题》的报告，讨论通过了《关于农业合作化问题的决议》，并要求有条件的地方有重点地试办高级社，推动农业合作化运动急速发展。高级社实行主要生产资料完全集体所有、社员的土地必须转为合作社集体所有、取消土地报酬（土地分红）。到1956年底，加入农业生产合作社的社员总户数已达全国农户总数的96.3%，其中初级社户数占8.5%，高级社户数占87.8%。仅在一年之内，我国就基本完成了高级形式的农业合作化。农业合作化运动的完成，标志着我国基本完成了对个体农业的社会主义改造，实现了中国农村土地的公有化即土地的集体所有制，在广大农村普遍建立了集体经济组织和集体所有制经济。

二、农村人民公社时期

1958年开始的农村人民公社化运动，直接起因于大搞农田水利建设的需要，从而推动高级农业生产合作社由小社并成大社。1958年8月，中央政治局扩大会议作出《关于在农村建立人民公社的决议》，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为大规模、政社合一的人民公社。从1958年8月到1958年10月底，全国74万个农业生产合作社合并成26000多个人民公社，入社农户占农户总数的99%以上。

“政社合一”是人民公社的体制安排。人民公社既是一级政权机构，又是一个经济组织，将政权机构与经济组织合二为一。到撤社建乡前的1982年，全国共有人民公社 56331个、大队75万个、生产队589万个。

我国农村人民公社一般实行三级管理、三级所有制。公社内部实行统一领导、分级管理，生产队是生产大队这一级经济组织的组成部分。“三级所有”是指农村生产资料分别属于人民公社、生产大队、生产队三级组织所有。“队为基础”是指生产队作为人民公社的基本核算单位。至此，我国农村三级集体经济组织体系开始形成。

三、人民公社解体初期的农村集体经济组织

农村人民公社自1958年正式建立到1984年基本结束，在我国存在了26年。1978年党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放的新时期。为解决人民公社的体制弊端，各地开始探索政社分开、撤社建乡改革。到1984年底，全国共建乡84340个，建制镇7280多个，新建村民委员会82.2万个。

在撤社建乡中如何处理和发展农村集体经济组织，1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出，政社分设后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式；一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，可以以村（大队或联队）为范围设置；也可以以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。在实践中，各地具体做法不同，致使集体经济组织的形态、集体所有权的主体存在很大的差异。

由于认识不清等原因，一些地方在机构改革中撤销了农村集体经济组织。1998年我国开始以撤乡并镇和精简机构为重点的乡镇机构改革，不少地方撤销了乡镇集体经济组织，由乡镇政府来直接管理全乡镇农民集体所有的资产和事务。例如北京市在乡镇政府内设置集体资产管理委员会。

据统计，2019年我国共有乡镇总数36082个；村集体经济组织413370个，占总村数的70.8%；村委会代行村集体经济组织职能的村共有170203个，占29.2%；村民小组集体经济组织数为759321个，占全国村民小组总数的15.7%。

四、农村集体产权制度改革与新型集体经济组织发展

随着改革的不断深入，特别是随着工业化、城镇化进程的不断加快，我国特大城市郊区和东部沿海经济发达地区开始率先探索以社区股份合作制为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革。自上世纪80年代中后期以来，我国农村集体产权制改革主要分为两个方面推进，一方面是地方层面的率先改革探索，另一方面是国家层面的统一规范指导。

一方面，在地方层面率先改革探索。20世纪80年代末90年代初，广东省广州市天河区沙河镇扬箕村、登峰村，上海市普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等地，在全国率先实行了村级集体经济股份合作制改革，将集体资产以股权形式量化到人，按股权进行收益分配，建立完善的现代企业治理结构。1992年，广东省佛山市南海区掀起了农民变股东、办工厂的新浪潮，南海地区村民将土地交给村集体成立的经济合作社或经济合作联社，利用区位优势将土地集中对外出租获取租金。1991年1月22日，中共北京市委、市政府印发《关于加强乡村合作社建设，巩固发展农村集体经济的决定》，提出村级集体经济组织为村合作社，乡镇集体经济组织为乡镇合作经济联合社，简称“乡（镇）联社”。当时北京市有293个乡镇经济联合社（同时保留农工商联合总公司的牌子），村经济合作社4159个（同时保留农工商联合公司的牌子），村合作社内部以原生产队为基础组建分社（农工商分公司）3080个。1993年北京市丰台区南苑乡果园村、东罗园村和右安门村启动了社区股份合作制改革试点，积极探索走“撤村不撤社、资产变股权、农民当股东”的农村集体产权改革之路。到2019年底，北京市完成3952个农村集体经济组织产权制度改革任务，其中乡镇级27个，村级3925个；全市335.7万农民当上新型农村集体经济组织的股东，全年股金分红57.8亿元。

另一方面，在国家层面统一规范指导。2007年10月9日，农业部印发《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，强调改革要以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容。2014年11月22日，农业部、中农办、国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，重点围绕保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，在赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等方面开展试点。2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，强调“以推进集体经营性资产改革为重点任务”，提出“有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织”。2017年3月通过的《民法总则》，首次将农村集体经济组织确定为“特别法人”。2018年十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目。2018年中央组织部、财政部、农业农村部联合印发《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》，计划到2022年在全国范围内扶持约10万个行政村发展壮大集体经济。2020年5月通过的《民法典》第96条进一步明确农村集体经济组织为“特别法人”，第99条规定农村集体经济组织依法取得法人资格。2020年11月4日，农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》，对农村集体经济组织名称、集体经济组织职能、成员及成员权利、资产经营和财务管理、变更及注销等相关事宜作了明确规定。

2015年至2019年，全国组织开展了四批农村集体产权制度改革试点，共有15个省、89个地市、442个县整建制开展试点，覆盖全国73%左右的县级单位。通过农村集体产权制度改革，2019年全国共确认集体经济组织成员6.06亿人，其中镇级成员592.8万人，村级集体经济组织成员5.64亿人，组级集体经济组织成员3677.3万人。2019年全国共有46.5万个完成农村集体产权制度改革的单位取得登记证书，占完成农村集体产权制度改革单位的78.1%，其中，在农业农村部门登记赋码单位共有45.2万个，包括镇级集体经济组织有257个，村集体经济组织共有33.6万个，组级集体经济组织有11.6万个；在市场监督管理部门登记的单位数有12668个，包括乡镇级集体经济组织126个，村集体经济组织10029个，组级集体经济组织2513个。中央明确要求到2021年底基本完成农村集体产权制度改革试点任务。从各地改革试点来看，大规模清产核资工作基本结束，已进入建立集体经济组织、深化股份合作制改革的攻坚期。