科研项目预算绩效管理之思考

刘 菁

预算管理是指利用预算对组织内部的资源进行分配、考核和控制，从而有效管理组织活动，完成组织职能。绩效管理是“目标—效果导向”管理，是以绩效目标的建立、执行、评价、反馈为基本环节的管理制度。而绩效预算是从绩效管理的角度出发，打造一种“产出式”的预算管理方式。科研项目是指开展科学技术研究的一系列独特、复杂并相互关联的活动，这些活动有着明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。在科研项目中实施绩效预算管理，能够将预算与项目绩效考核紧密结合起来，切实做到追踪项目的实施进度，优化资金投入的产出数量和质量。科研项目预算绩效管理贯穿科研项目的整个管理过程，包括预算编制、执行、监控以及应用。

随着科学事业不断发展，项目支出预算绩效管理改革工作稳步推进，并逐步走向常态化。但是，科研项目种类繁多，科研单位管理水平参差不齐，而国家对科研项目预算绩效管理的要求也在不断提高。因此，如何进一步提高科研项目预算绩效管理水平，提高科研项目经费使用效益，是国家全面实施预算绩效管理的重要一环。

一、我国科研项目预算绩效管理现状

党的十九大报告中明确提出，要全面建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出：“以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以评价结果应用为保障。力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”可见，党和国家把预算绩效管理提到了前所未有的高度。

科研项目预算管理方式在我国起步较晚，随着预算管理制度逐步实施，科研项目预算绩效管理体制也在逐渐完善。从2002年开始，我国逐渐对科研项目绩效预算管理方式做出制度上的安排，确定了当前科研项目绩效管理的基本思路。2010年，财政部研究并制定了中央级项目支出定额标准体系建设总体方案，并推出了预算支出绩效评价试点；2011年相继印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》和《中央部门财政支出绩效评价工作规程（试行）》；2012年印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》；2013年印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》。2014年，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中明确提出“全面推进预算绩效管理工作，健全预算绩效管理机制，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金”等要求。2015年，财政部相继印发了《预算绩效管理工作考核办法》和《中央部门预算绩效目标管理办法》等；2019年印发的《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》明确了预算执行单位应开展预算绩效日常监控；2020年修订印发了《项目支出绩效评价管理办法》，在健全激励约束机制、绩效评价具体方式，以及从近几年试点成果中总结提炼出的行之有效的方法等方面进行了制度化规定。至此，我国已逐步建立起项目承担单位开展自评、中央主管部门组织实施评价和财政部进行重点审评相结合的项目预算绩效评价模式。

二、科研项目预算管理存在的问题

（一）科研项目预算绩效管理理念不足

目前，科研项目预算绩效管理仍处于起步阶段。一方面科研单位对预算绩效管理的重要性缺乏认识，仍存在“重投入、轻绩效”的思想，对全过程预算绩效管理机制认识不足，仅把科研项目绩效管理工作当作例行任务。另一方面，科研单位缺乏符合预算绩效管理的顶层设计和科学统筹。科研人员绩效管理积极性和主动性不强，预算绩效目标编报水平不高，绩效管理人员专业能力不足，等等。这些都不利于科研资源的优化配置，影响了单位科研能力提升和科研事业的发展。

（二）科研项目预算绩效管理制度不健全

我国绩效管理的制度体系已完成顶层设计，但各部门、地方政府等制定的具体操作办法还比较少，特别是针对科研项目预算绩效管理的办法更少，同时，已有的操作办法也存在操作性不强的问题，因而对于科研项目预算支出绩效管理的支撑作用不够强大。因此，具体到科研单位内部，很难建立起全面的预算绩效管理制度。

（三）科研项目预算绩效管理评价体系有待完善

一是绩效评价主体单一，主要是由财政部门和预算主管部门进行评价，各个科研单位开展自评。评价主体单一容易带有主观意识色彩而影响评价结果，降低绩效评价的权威性。

二是绩效评价指标设置欠科学性、合理性。由于不同项目的分类绩效评价指标体系不够完善，缺乏统一的衡量标准，科研人员在编制绩效评价指标时仍存在一些问题。如绩效目标设置过于框架化，操作性和考核性不强；指标设置未能细致参考相关行业标准等，导致科学性不足；产出指标、效益指标和满意度指标设置不够全面；定量指标和定性指标分配不合理；指标值设置主观性过强导致合理性不足；重视单个项目的绩效评价而忽略单位整体的项目绩效评价，可能会造成项目绩效评价结果出现偏差，等等。由于科研单位普遍未设置单独的绩效管理部门，各单位财务部门进行预算编制时仅对科研人员填报的绩效指标进行简单审核汇总，而对其填报内容的科学性和合理性把握不足，致使绩效目标和资金投入匹配不合理，绩效评价报告质量不高，难以达到预算绩效管理目标。

三是绩效监控和自评考核机制尚未健全，绩效管理缺乏跟踪问效。绩效管理是对科研产出进行约束和考核，绩效监控和评价管理旨在发现并及时纠正与目标偏离较大的问题，考核评价项目管理成果与项目资金安排挂钩，以充分发挥考核奖励机制的功效。但是，目前科研单位对项目绩效管理重视程度不够，科研项目日常管理工作中仍存在重申报、轻使用、少监督的问题，未建立起单位内部的项目绩效监控和评价机制，绩效管理工作趋于形式化。因此，容易导致绩效管理与项目建设“两张皮”，难以达到绩效管理的目的。

（四）科研项目预算绩效管理信息化系统不完善

科研项目预算绩效管理涉及项目预算编制、执行、监控和评价跟踪问效等各个环节，加上科研项目类别较多，重大科研项目的资金规模也较大，所以管理工作较为繁杂。目前，大部分科研单位未建立起自己的项目预算绩效管理信息系统，基本上是使用中央部门预算系统进行绩效管理。所以在编制年度预算绩效指标、开展绩效监控和绩效自评等工作时，主要依靠科研人员和财务人员进行手工分类编制、审核和汇总，这便大大降低了工作效率，也严重影响了项目绩效管理工作质量。

三、解决措施和建议

（一）建立完善的科研项目预算绩效管理制度体系

制度建设是推进科研项目预算绩效管理工作的重要保障。应在现有制度基础上进一步建立完善科研项目预算绩效管理制度体系，制定相关的实施细则，进一步明确各类科研项目绩效评价体系和考核机制，让科研单位开展工作有据可依。同时，科研单位要从单位实际出发，建立起自身适用的项目预算绩效管理制度体系，将绩效管理贯穿项目日常管理的始终，在实际工作中不断总结和改进，使科研单位项目预算绩效管理制度化、规范化。

（二）重视人才队伍建设

一方面，科研单位应加强绩效管理组织领导，强化顶层设计，设立专门的绩效管理部门，强化主体责任，并将单位预算绩效评价结果作为领导干部选拔任用的重要参考依据，强化结果应用。另一方面，科研单位应加强绩效管理专业人才队伍建设，充分发挥社会行业专家、中介咨询机构专业力量，建立单位项目预算绩效管理工作小组。同时，要重视培训工作，全面提高单位绩效管理人员业务能力和综合素质。

（三）建立健全科研项目绩效考评机制

首先，要按照科学性和可行性的原则设置绩效目标。不断完善绩效评价指标体系，注意共性指标和个性指标、定量指标和定性指标的结合，不能只设置产出指标而忽视效益指标和满意度指标等。科研单位在编制预算时要科学合理设置绩效指标，充分明确主体责任。同时，财政部门、预算部门要把好审核关，并对一些重大项目引入科学民主的评审手段，邀请专家或委托中介机构等参与审核，把绩效目标作为预算资金安排、预算项目实施和预算项目管理的重要依据。

其次，要建立绩效管理运行监控机制。在项目执行时，要进行动态实时绩效监控，发现问题及时纠正，从而保证绩效目标的实现。项目主管部门要联合单位绩效管理小组，对项目执行过程中绩效完成情况进行抽查，跟进项目的实施进度，考核项目资金的执行情况。同时，加强资金统筹安排，重视盘活项目存量资金，关注并强化过程管理。

再次，要建立绩效自评、重点评价相结合的评价机制。要求各相关部门先自评，将绩效自评结果作为完善下一年绩效目标的依据，然后围绕财务管理工作的重点项目进行评价，全面评估项目实施情况。

最后，要对事后绩效评价不断优化。应改变绩效评价主体单一化的现状，实现评价主体多元化。要合理运用绩效评价结果，将结果纳入到问责体系中，与预算安排挂钩，形成绩效评价结果与预算问责一体的绩效问责机制，强化绩效评价结果运用，真正实现绩效管理全过程监控。

（四）提高项目预算绩效管理重视程度

随着预算项目支出绩效管理工作持续开展，大部分科研单位对预算绩效管理的认识普遍提高。财政部门要继续加强领导，并借助各种宣传媒体培训宣讲制度规章等，对绩效管理理念加大宣传力度，在社会范围内营造良好的舆论氛围，提高科研单位对预算项目支出绩效管理工作的认知。

（五）公开绩效评价结果

完善绩效评价报告制度，对非涉密科研项目绩效评价结果应通过一定方式向社会公众公布，使绩效管理公开化、透明化，特别是一些具有重大社会意义的科研项目绩效情况，应重点向社会公开，通过借助社会专业力量加强监督约束。

（六）建立高效率的绩效管理工作平台

要根据科研项目预算绩效管理工作实际需要，不断优化创新，充分利用信息化手段，加强对评价数据的分析和应用，探索建立高效率的绩效管理系统，逐步实现绩效目标、执行情况、评价结果等数据信息化管理。建议科研单位在财政部门统一建立预算管理平台的基础上，根据实际情况建立一套符合本单位实际的项目预算绩效管理信息系统，让绩效管理贯穿预算编制、执行、监督、评价、公开等项目管理全过程。同时，与财政部门统一的预算管理系统对接，从根本上提高科研项目绩效管理工作效率和质量。