农地信托中土地证券化融资模式借鉴与创新

苗绘 王金营

【关键词】 农地信托; 土地证券化; 国际借鉴; 模式创新

【中图分类号】 F833  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）23-0064-08

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，党的十九届五中全会再次提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”。农村土地问题一直以来都是我国“三农”问题的核心，加快农村土地流转不仅是推进我国土地改革、提高土地规模效益的重要途径，而且是推进我国农业现代化和农村经济发展的关键。近年来，我国农村土地信托流转的规模和范围不断扩大，在试点地区取得了良好的成效，但目前农地信托流转还处于初级阶段，面临融资瓶颈，存在农地流转面积小、规模化效益低等问题。许多发达国家土地流转信托模式已趋于成熟，并运用土地证券化途径很好地纾解土地经营项目的融资难题，为我国提供了良好的借鉴。在此背景下，本文以土地流转信托为研究对象，借鉴美国、日本土地证券化融资的做法和经验，提出我国新型农地集合信托土地证券化融资模式及配套措施，旨在将社会资本引入农业投资项目，以盘活土地资产，激活新型农业经营主体发展动能，为现代农业发展提供强大的资金动力。这对推进我国“三农”发展、实施乡村振兴战略具有重要的现实意义。

一、文献回顾

近年来，关于借鉴国际经验发展我国土地信托的研究不断深入。如岑剑[ 1 ]在考察美国土地信托制度经验的基础上，提出对我国土地信托流转中主体培育、制度建设、政府职能选择的思考。宋华、周培[ 2 ]提出借鉴国外经验，加大土地信托中政府支持力度、法律法规建设，构建适合中国的土地信托机制。姚升[ 3 ]提出应借鉴国际土地信托模式，完善我國土地信托立法、构建土地价值评估体系、加大金融支持等。李景初[ 4 ]提出应借鉴美国土地信托机制的经验，构建中国的土地信托机制与模式。李蕊[ 5 ]提出我国农地信托在主体资格、信托登记和监管体制等诸多领域需借鉴国际经验构建制度加以完善。土地保护信托的研究方面，有学者认为土地信托投资可能会增加对土地保护的慈善捐赠[ 6 ]，还有学者针对美国密歇根州北部土地信托保护阐述了看法[ 7 ]。

土地证券化方面的研究，学者也进行了不断探索，多数学者认为土地证券化是土地权益的证明。阳国亮等[ 8 ]认为，土地证券化不仅能降低农民的融资成本，而且可以节约土地流转交易费用。黄少安、赵建[ 9 ]认为，土地资本化可以增加农民收入、保障农民的土地财产权益。关于土地证券化的条件，一些学者认为农村信用社作为土地证券化发起人较为可行。关于土地证券化模式，张瑞刚[ 10 ]认为土地证券化主要包括农村土地项目融资证券化和土地抵押债权证券化两类。从实践来看，湖南、江浙等地的农村土地信托，重庆地区的“地票”，长三角地区农村土地经营权入股都是农村土地证券化的初级模式[ 11 ]。翟帅等[ 12 ]研究了浙江农户参与土地证券化的意愿，也有学者研究了温江地区农村集体土地资本化存在的问题，并提出了相应的对策[ 13 ]。有学者从土地银行设计的角度，探索了土地资本化制度的构建[ 14 ]，还有学者考察了在土地资本化视角下，中国经济的动态效率问题[ 15 ]。

综上所述，众多学者从政府扶持、完善法律、明确受托人资质等制度安排方面借鉴国际经验提出发展我国土地信托的思考。关于土地证券化的研究虽然有，但主要局限于其内涵和作用、操作流程、市场运行条件、模式等，而将土地信托和土地证券化结合起来的研究还不到位，借鉴发达国家土地证券化融资做法推进我国土地信托发展的研究有待进一步深入。本文以农地信托为研究对象，以土地证券化为切入点，借鉴美国、日本土地信托中土地证券化融资做法和经验，提出适合中国国情的新型农地集合信托土地证券化融资模式和配套措施，创新提出受托人培育和土地证券化融资路径，旨在将社会资本引入农业生产投资，促进现代农业发展。

二、我国农地信托模式的实践及困境

（一）我国试点地区农地信托模式实践

目前我国农村土地信托在试点地区开展，代表地区有浙江绍兴、湖南益阳和安徽宿州等。这些地区农地信托流转的典型做法分别被称为“绍兴模式”“草尾模式”“宿州模式”。纵观土地流转信托在我国的发展，先后经历了乡镇自发流转、政府带头流转、信托公司规模化介入流转三个阶段，土地流转信托的范围不断扩大。

第一个阶段以2001年的“绍兴模式”为代表。浙江绍兴作为一座历史文化名城，2001年拥有79.2万人的固定人口，土地资源较为紧缺，人均只有0.58亩田地，但由于农地劳动力向第二、第三产业的转移，农地抛荒现象日益严重。政府在当地紧张的人地关系背景下，决定实施农村土地信托流转战略，并在此战略实施的最初半年内流转了15.8万亩的土地，流转土地面积达到土地总面积的36%，土地利用率达到50%，每亩农地收入可提高2倍至10倍。“绍兴模式”的成功为我国土地流转信托的发展奠定了基础。

浙江绍兴土地信托模式的特色做法是建立了县、镇、乡三级土地流转信托服务中心。该中心为农民登记土地信息、发布土地流转需求，帮助农民物色有实力的农业大户等土地经营者。双方签订土地信托合同，建立合法的信托关系进行土地信托流转。农地信托服务中心这个中介机构解决了农户与土地经营者双方信息不对称问题，农民将土地经营权委托给有实力的农业经营主体代为经营土地，实现了农民土地收益最大化。

第二个阶段以2010年的“草尾模式”为代表。在湖南益阳地区，2010年“沅江市草尾农村土地托管投资有限公司”由沅江市政府在草尾镇独资注册成立。农民把土地经营权委托给国有独资信托公司代为进行土地统一管理和经营。信托公司采用集中招标方式，将土地交给当地农业大户或农业企业进行经营，获得土地收益后再返还给农户，从而提高土地经营效率，增加了农户的土地收益。至2012年底，益阳全市信托流转土地27.1万亩，惠及165个村5.7万农户[ 16 ]。

湖南益阳草尾模式土地信托的特色做法是由当地政府出资建立了国有信托公司。政府建立的信托公司作为土地信托的受托人，在农业承包大户（农业经营公司）与农民之间扮演中间人的角色，接受农民信托的土地，转交给农业经营主体进行专业化土地经营管理。政府以其良好的信誉和强大的保障促进了土地流转信托的运行，一方面降低了农业经营主体经营不善、不能支付土地租金的经营风险，另一方面减少了农户提前收回土地的违约风险，使草尾镇的农业经济和人地关系得到了发展和改善。

第三个阶段以2013年的“宿州模式”为代表。2013年10月，中信信托公司在安徽宿州实施农村土地信托流转战略，推出“中信—农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。此信托计划实施时间长达12年，土地经营稳定性强。信托计划中A类信托单位发行5 400万份，流转土地规模为5 400亩[ 17 ]。项目计划除了租金之外，土地增值收益的70%由农民获得。

安徽宿州模式的特色做法是由商业信托公司为主导，建立农村土地经营权集合信托计划，信托计划中既有土地信托又有资金信托。政府代理农户作为委托人，将土地信托给商业信托公司，受托人再把土地集中流转给新型农业经营主体。土地信托计划实现农民土地经营权流转，而资金计划筹集资金用于租金支付和农业基础设施建设等项目，由此带来经济效益。

随后，在北京密云、山东青州、湖北龙岗、江苏无锡、河南济源、黑龙江兰西、贵州开阳等多地开展了土地流转信托，范围不断扩大，成效显著。

（二）我国农地信托模式发展困境

1.农业经营主体融资渠道缺失，信托土地经营项目遭遇资金瓶颈

目前信托机构在土地信托中仅仅起到中介作用，为土地流转双方搭建了桥梁，在一定程度上解决了双方信息不对称问题，但尚未充分发挥信托机构的信托贷款、信托投资、产业基金投资等多渠道支持农业经营主体融资功能，以及在农业企业生产、加工、销售等环节的信托服务等综合功能，对激活新型农业经营主体、激发农户土地流转意愿的作用還不够突出。由此看出，我国尚处于土地流转信托模式初级阶段[ 17 ]。

土地流转信托模式中，农户将土地委托给信托机构后，信托机构再以租赁、招标等多种方式将土地交给新型农业经营主体去经营。而新型农业经营主体面临农业机械设备投入、农业科技研发、农业工人招募等诸多问题，同时要进行大规模农业生产、农产品仓储、销售、物流等经营管理，需要巨额资金投入，往往遭遇资金不足的瓶颈。如安徽宿州土地信托流转后，由农业投资公司安徽帝元公司进行土地项目经营。该公司原计划开展现代种植、养殖、农业设施、生物质能源、农业科研等多个经营项目，前期已经投入资金近1亿元，但是由于土地性质难题银行贷款难以下拨，资金缺口巨大，最终只能开展现代种植项目。

2.农地信托流转面积小，规模化效益不高

与不断增长的农村耕地流转规模及其占耕地总面积比例相比，目前我国信托流转的农地面积及占比较小，土地规模化经营效益不明显。2012至2018年《中国农村经营管理统计年报》和《2019年中国农村政策与改革统计年报》数据显示，2012—2019年中国农村家庭承包耕地流转面积分别为2.78亿亩、3.41亿亩、4.03亿亩、4.47亿亩、4.70亿亩、5.12亿亩、5.39亿亩、5.55亿亩，呈不断扩大趋势;中国农村家庭承包耕地流转面积占家庭承包耕地面积比例分别为21.21%、25.70%、30.40%、33.30%、34.46%、36.97%、33.83%、35.90%，总体呈增长趋势。相对中国农村家庭承包耕地流转面积，土地流转信托仅在浙江绍兴、湖南益阳、福建沙县、安徽宿州、江苏无锡等试点地区开展，农村土地信托流转面积及占比很低。

根据《2019年中国农村政策与改革统计年报》数据，截至2019年底，全国家庭承包耕地流转总面积为5.55亿亩，其中以出租（转包）、转让、互换、入股、其他形式流转的耕地面积分别为4.46亿亩、0.17亿亩、0.28亿亩、0.33亿亩、0.31亿亩，占比分别为80.36%、3.06%、5.04%、5.95%、5.59%。其中，其他形式（包含土地信托等）流转耕地面积占比为5.59%。说明土地信托方式流转的耕地面积较小，占比不到5.59%，土地规模效益尚不明显。

3.受托人资质受限，开展土地信托的信托机构数量有限

我国是金融业分业经营的国家，法律规定银行业、保险业等其他金融机构不得开展信托业务，只允许信托机构开展信托业务。因此开展土地信托的受托人资质受到严格限制，能为农户提供土地信托业务的金融机构非常少。截至2019年12月底，我国农村人口达10.04亿人，农户达2.78亿户，家庭承包耕地高达15.46亿亩[ 18 ]，潜在的耕地流转需求巨大。而我国仅有68家信托机构，受托人数量严重不足，难以满足农村土地信托流转需求，土地信托的市场供求失衡。

4.收益低导致受托人土地信托产品供给不足

一方面，受到土地流转后的农业经营项目风险大、收益低的影响，信托机构开展土地信托业务动力不足，且土地信托属于新型的土地流转模式，成熟的盈利模式尚未形成，信托机构开发土地信托产品的内在驱动力不够;另一方面，受我国金融市场发达程度的制约，信托机构开展土地信托业务种类单一，供给土地信托产品非常有限。土地流转信托对交易双方的经济、金融、法律知识有一定要求，需要专业人员引导。另外，我国信托机构没有土地的所有权，难以办理土地审批手续、有效权证，也制约了多样化的土地信托业务的开展。

三、国外土地信托中土地证券化融资模式借鉴

（一）美国土地开发融资信托模式做法

美国土地开发融资信托是以帮助开发者筹集资金开发土地为目的而设立的信托模式。在美国土地开发融资信托中，参与主体包括开发者（委托人）、专业的信托机构（受托人）和投资者。美国土地开发融资信托模式流程：首先，由土地开发者（委托人）购买一块生地从而获得土地所有权，再将土地（信托财产）信托给专业信托机构（受托人），双方签订信托契约。其次，信托机构发行土地信托受益凭证并提供给委托人，该凭证代表对信托土地的受益权。土地开发者（委托人）可以将土地信托受益凭证出售给金融市场上的投资者，从而获得巨额资金来开发土地。市场上投资者凭借土地信托受益凭证拥有了信托土地的受益权，成为受益人。土地信托受益凭证可以流通，具有较强的变现性，投资者之间可以自由转让这些土地信托受益凭证。再次，土地开发者利用这笔资金对生地进行改良，并将改良后的土地出租给由该开发者组成的公司（土地开发公司）进行经营管理，使土地增值获得收益。最后，由受托人收取土地租金，其中一部分支付土地信托受益凭证持有者的固定报酬，剩余部分用于收回土地信托受益凭证[ 17 ]。具体如图1所示。

一方面，信托机构应扩大资金支持功能，为新型农业经营主体提供多渠道、全方位的资金支持和信托服务。信托机构可以通过发放信托贷款，开展信托投资、产业基金投资、信托基金投资，提供信托项目融资、收购兼并融资，运用投贷组合、债股转换组合、结构性融资等多元化方式，提供各种投融资服务。鼓励信托机构开展土地信托金融产品创新，满足土地经营过程中多样化的资金需求，促进农村土地信托的推广，并向农业龙头企业等新型农业经营主体提供资金支持，为研发农业科技、发展绿色经济的农村重点企业服务。另一方面，培育金融市场特别是农村金融市场，推进土地证券化发展。美国资本市场比较发达，直接融资能够高效进行，这为美国土地信托机构发行土地受益凭证筹集社会资本、满足土地信托流转资金需求提供了良好的金融市场环境。目前我国农村金融市场发育尚不够成熟，今后应加快金融市场建设，引导信托机构在金融市场发行可转让的土地收益凭证，通过对土地收益凭证收益性、流动性的合理设计，提高其对社会投资者的吸引力。并大力培育二级金融市场，加速土地收益凭证流通转让，不断提高融资效率。通过土地证券化实现社会资本流向农村特别是土地流转市场。

（三）加大对信托机构、新型农业经营主体政策扶持，扩大农地信托规模

目前我国农地集合信托发展处于初级阶段，需要加大对信托机构、新型农业经营主体的政策支持力度，扩大农地信托的规模和范围。一是政府对开展土地信托的信托机构、新型农业经营主体加大财政补贴，提升其土地流转信托的积极性。政府可从财政收入中下拨专款用于农地信托补贴，根据不同地区的情况，有差异地对农业产业进行各项补贴，如贷款补贴、农业保险补贴、粮食最低收购价政策等。二是政府对开展土地信托的信托机构、新型农业经营主体加大税收优惠政策力度[ 21 ]。由于天气、自然灾害等不确定因素存在，农业项目风险高、收益低，种粮大户不敢轻易流转土地进行大规模生产。为了加速土地流转，政府可对种粮大户加大税收减免等优惠举措，以达到增加新型农业经营主体数量的目的。三是降低大规模农业生产的各项费用。如降低用于种植、养殖等项目的水电费价格，降低用于农业生产的机械用电价格等。通过以上优惠政策，提升信托机构开展土地信托业务积极性，促进土地信托规模增长。

（四）拓宽受托人资质，扩大受托人范围

我国金融法规明确规定，金融业应分业经营，因此信托业务只能由信托机构开展，银行、证券、保险机构不能从事信托业务[ 22 ]，土地信托的受托人范围限于专业的信托机构。目前我国信托机构数量有限，全国只有68家，未来5—10年，当金融市场发育成熟、农村金融机构具备土地信托业务运营和风险防控能力时，可修订《商业银行法》，将农村信用社、村镇银行、农村商业银行等农村金融机构培育成为土地信托的受托人。同时借鉴国外商业银行设立信托业务部的做法，在农村金融机构设立土地信托业务部，开展农村土地信托业务，充分发挥农村金融机构服务“三农”的職能和作用。

（五）完善盈利模式，提升信托机构开展土地信托动力

农业经营项目收益低、风险高，这是信托机构开展土地信托业务动力不足的重要原因。应通过减少中间环节、规范土地信托业务和加大土地信托业务集成性等多种措施来增加土地信托业务收益，完善信托机构盈利模式。如在江苏无锡，北京国际信托有限公司直接将土地信托给水蜜桃种植合作社，减少了服务商等中间环节。信托机构应加大土地信托集成性，即扩大土地信托的农户数量和土地面积，以多个村庄集体信托方式实现土地适度规模经营，从而降低土地经营成本、增加收益。在完善信托机构盈利模式基础上，不断增加土地信托收益来源（如土地信托手续费、信托贷款利差、信托服务手续费等）。同时积极引导商业信托机构拓展农村土地信托业务，扩大土地信托产品供给，发挥商业信托机构在土地信托中的重要职能，并规范其土地信托业务开展。商业信托机构在土地信托事前应进行基本信息登记，包括委托人对土地处置的意愿、要求和土地价值的评估等;事中应对土地信托各方主体进行协调，保障其权益，办理信托合同;事后须对土地经营状况进行监督和跟踪分析，协调纠纷。

（六）完善农地集合信托风险防范体系

农村土地信托过程存在一定风险，为了更好地保护信托各方利益，必须建立严格的土地信托风险控制和防范体系。一是建立农村土地信托基金来防范风险。农村土地信托基金由政府成立，该风险基金可以从受益人的收入中提取，也可以从政府对农业建设的拨款中抽取。该风险基金可以交给专业的基金公司进行管理。为确保安全，基金公司应将其投资于风险小、收益稳定的国债和银行大额存单等渠道。二是信托机构与保险机构合作，健全土地信托配套农业保险体系，充分运用农业保险保障农产品收益。政府对农业保险提供政策性补贴，较大规模的种养项目要求强制参保，并加大对保险机构的财政补贴，完善农业生产保费补贴政策。政策性农业保险机构应该依据土地经营权信托流转的需求，不断增加农业保险产品的供给，扩大农业保险的覆盖面;服务对象应该以新型农业经营主体为重点，险种责任上应以单一责任为主，以自然灾害和意外事故为基本险责任，包括暴雨、暴风、冰雹、火灾等。同时保险机构应根据物价上涨情况，逐步提高赔付标准。通过政策优惠等方式鼓励商业性保险公司不断创新农业保险产品，针对农业项目的差异化需求不断开发种类丰富的农业保险产品，降低土地经营的风险，提高土地信托受益人的收益。

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