1+X证书质量保障体系的要点审视与框架设计

□岑华锋 石伟平

2019年初，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》），职业教育发展进入了新时代。《方案》为我国职业教育未来5-10年的发展提出了具体目标与内容，其中明确提出“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度（以下简称1+X 证书制度）试点工作”。1+X 证书制度是职业教育作为类型教育的制度创新[1]，是促进技术技能人才评价模式改革、提高人才培养质量的重要举措，是推进职业教育治理体系和治理能力现代化的重要探索，因此保障1+X 证书在实施过程中的质量意义重大。

一、1+X 证书质量保障的现实挑战

1+X 证书制度是我国职业教育现代化建设的一项重要尝试，但目前还处于试点起步阶段，职业院校和职业培训评价组织等参与主体对于如何开展证书培训和考核还处于摸索创新环节，1+X 证书制度实施过程中还存在诸多质量挑战。

（一）参与主体存在利益分歧

参与主体利益诉求的一致性是组织或系统高质量运行的必要前提条件。1+X 证书制度是调动社会力量参与职业教育办学的一种制度创新，培训评价组织作为证书及标准的建设主体，能否与院校这个实施主体保持协同一致的价值取向，决定了1+X证书制度的实施质量。然而，培训评价组织与院校之间存在潜在的利益诉求冲突，这既有双方组织的天然属性因素，也有政策上引导不及时的因素。我国教育是政府主导投资的准公共产品，具有天然的公益属性，教育部办公厅发布的《关于落实在院校实施的职业技能等级证书考核成本上限设置方案及相关说明的通知》（教职成厅函 〔2020〕11 号，以下简称《上限公告》）就明确提出“在院校实施的职业技能等级证书考核要坚持公益性和成本补偿原则”，因此在专项资金支持不明朗的情况下，院校在实施1+X 证书制度过程中切实希望降低考核培训成本。然而，在教育部发布的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《试点方案》）中又明确提出“以社会化机制招募教育培训评价组织”，融合了市场化运行机制，这决定了培训评价组织参与1+X 证书制度项目具有盈利性目的，追求高收益和高利润，这与院校的公益性预期存在一定的利益冲突。这种利益冲突在实践过程中的具体表征就是考核费用标准的博弈。《上限公告》在坚持公益性的同时还强调成本补偿原则，考核成本根据四种不同的考试类型，规定上限从200 元/人次-700 元/人次不等，各地根据实际情况协商确定考核成本。虽然《上限公告》在考核费用标准的制定上起到了指导性作用，但是在双方实际协商和操作过程中，依旧存在对构成价格成本的要素意见不统一、双方分担比例划分不统一、对双方提供的成本依据不认可、评价组织拒不接受专家的地方物价建议等问题[2]，而这些问题归根溯源就是双方利益尚未得到统一协调。

（二）顶层制度保障不健全

制度建设是提高教育教学质量的保证，1+X 证书制度实施需要完善的制度体系进行支撑。但是目前无论是国家宏观层面还是院校微观层面，1+X 证书制度的实施还未形成一个完善的制度体系。首先，国家顶层制度设计还不够完善。以职业教育“学分银行”制度为例，作为实施1+X 证书制度最重要的支撑性制度，教育部委托国家开放大学开发的职业教育国家学分银行信息平台已于2020年初上线试运行，虽然已经初步具备了1+X 证书成果认证、积累和转换的管理功能，但是目前还依旧存在缺少协调机制、成果转化为学分标准不统一[3]、中高职衔接考试中学业参考标准缺乏[4]、院校内部学分制与国家学分银行功能对接不充分等问题，平台还处于改进阶段，功能发挥还不够充分，难以有效保障1+X 证书实施质量。其次，1+X 证书质量监督与管理制度尚未落实。《试点方案》规定行政部门对职业技能等级证书进行“双随机、一公开”的抽查和监督，对培训评价组织行为和院校培训质量进行监测和评估。但是“双随机、一公开”的抽查和监督机制属于末端监督执法，缺乏对培训过程的质量纠偏，只能依据结果对培训评价组织进行考核，无法保证学生在培训过程中的权利和权益。另外，教育行政部门还未出台具体的质量监督与评估的标准和方式，使各地政府对于培训评价组织实施过程的监督与管理缺乏充分的合法性依据，容易造成不同地区、不同类型证书培训质量良莠不齐。

（三）质量评估指标价值偏离

评估指标是把抽象、原则的评估目标具体化的过程，指标体系建立必须要与活动目标保持一致。1+X 证书制度实施目的是提高学生的职业能力，因此其评价指标的设立也应围绕学生职业能力的获取。但是在1+X 证书制度实施过程中，很多院校和培训评价组织却以证书通过率作为证书质量的主要衡量指标，把证书考核的高通过率作为对外重点宣传内容，而不是以满足学生职业发展需要作为证书质量评价依据，评估指标不仅过于简化，甚至偏离1+X 证书制度设计初衷。首先，通过率并非科学的质量评估指标，它只能体现证书考试的难易程度[5]，而不能体现证书的质量情况。因此从某种角度来说，通过率越低反而更能证明职业技能等级证书含金量更高。其次，以通过率为主要衡量指标，容易造成评估指标的价值异化。一是院校和培训评价组织盲目追求通过率，单纯依靠指标增量来解决质量问题，特别是1+X 证书制度还处于试点起步阶段，追求通过率指标更加容易实现，也更能直接展示成绩，但最终可能导致证书含金量不高、社会认可度低的局面；二是容易造成1+X 证书制度的结构性困境，因为职业技能等级证书的开发方、考核方和颁证方皆为培训评价组织，如果院校以通过率为证书质量核心评估指标的话，培训评价组织就成为了隐性的“裁判员”，特别是在第三方监督机制还不完善的情况下，它身兼“运动员”和“裁判员”双重身份，通过调整考核难度提高通过率，容易造成职业技能等级证书高质量的假象。

（四）外部质量保障缺位

培训评价组织负责证书开发和实施的质量，那由谁来保障培训评价组织的品质呢？《试点方案》提出培训评价组织的行为除了受学校监督外，还要受到社会、学生和家长等的监督评价，教育部、发改委和财政部联合发布的《关于推进1+X 证书制度试点工作的指导意见》（教职成厅函〔2019〕19 号）更是明确了培训评价组织要接受省级有关部门及其委托的第三方开展的评价，以此建立健全1+X 证书制度的监督评价机制。外部质量保障一直是教育改革的重要一环，更是质量保障体系的关键组成部分。1+X 证书制度的实施，除了院校和培训评价组织要积极开展自我绩效评估以外，还需要外部质量保障作为关键补充和有力支撑。但是，1+X 证书制度实施以来，外部质量保障一直处于缺位状态，没有形成内外协同的质量保障体系。一是缺乏权威、专业的第三方评估机构。我国职业教育的外部质量保障以教育行政部门为绝对力量，第三方评估机构由于发展政策欠优、发展环境欠佳等原因发展异常缓慢[6]。另外政府对第三方评估机构的资质认定机制也未建立，市场不规范现象丛生，其评价结果的真实性和可靠性饱受质疑[7]，因此难以选择具有权威性、专业性的第三方评估机构对1+X 证书质量进行独立、公正的评价。二是封闭的评估生态环境造成外部力量参与不足。当前，对于职业技能等级证书的质量评估还处于政府和院校主导阶段，社会、雇主、家长、行业协会等外部力量难以渗入，特别是雇主和家长作为重要利益相关者在院校对证书的选择、淘汰等环节的话语权不足，严重减弱了证书真实、客观的社会声誉评价。

二、1+X 证书质量保障的要点审视

（一）“三位一体”质量保障框架：多元协同共治的现实要求

美国教育家伯顿·克拉克的“三角协调模式”理论强调高等教育是国家权力、市场力量和学术权威三者之间的协调[8]，在1+X 证书制度实施过程中具体体现为政府部门、培训评价组织和职业院校三者之间的协调，形成“三位一体”的质量保障框架。首先，要形成包容、协商原则。要充分保护1+X 证书制度中各主体的利益，理解和包容不同的价值追求，建立利益协调机制，对于冲突和矛盾坚持通过民主协商的形式解决，以此提高各主体的参与主动性和积极性。其次，建立多元主体参与的质量保障组织。成立以政府、院校和培训评价组织为主的1+X 证书质量保障组织，形成责任共担机制，共同实施1+X证书制度的内部质量监控，负责证书的质量标准制定、质量生成监督和质量评价分析等工作。第三，要建立资源的整合机制。要在教育行政部门的协调指导下，职业院校和培训评价组织要形成资源整合机制，使原来各自分散的资源能够跨越组织界限，得到充分调动和整合，更高效地支持1+X 证书的培训。

（二）预前性保障制度：权力与职责的规范性明确

制度化是治理现代化的显著特征，用制度对权力运行加强制约和监督，可以有效推动系统稳定的发展。纵观西方发达国家及地区职业教育发展历程可以发现，制度设计一直是各项教育政策质量保证的必要前提，比如德国在国家层面上的《联邦职业教育法》（BBiG）和《手工业条例》（HwO）中对职业教育与培训质量保障都有着详细的规定。1+X 证书制度作为一个试点项目，现阶段要着手做好制度预前工作，从国家宏观层面到职业院校微观层面，构建一系列的机制、法规、制度和程序，将1+X 证书质量保障加以制度化，进而规范化、系统化，使各参与主体权责分明，充分发挥各主体的正向功能，提高参与度和自主性。特别对职业院校和培训评价组织而言，对师资培养、奖励、考证费用、成果认定与转化、实训场地建设等具体环节，要秉承于法周延、于事简便的原则进行制度建设，制度突出针对性、指导性和可操作性，使1+X 证书制度的运行过程更加具有规范性和保障性。

（三）工作指向的评估指标体系：职业教育类型属性的逻辑回应

把学生引向工作体系是职业教育的重要功能[9]，也是作为类型教育的应有逻辑，1+X 证书制度正是基于此目的诞生的。因此，职业技能等级证书质量评估指标体系，首先要以工作世界为指向。1+X 证书制度以服务市场需求、提高学生职业能力为目标，其证书内容要充分融入行业企业的新技术、新工艺、新标准，因此评估指标体系的建立要以职场适应性、人岗匹配度和技能前瞻性为基本标准，以社会和企业的认可度作为职业技能等级证书含金量最重要的价值判断依据。其次，评估指标体系建设要坚持全过程取向。1+X 证书质量评估指标设立要彻底摒弃“唯通过率”这一简单粗暴的衡量指标，而是要覆盖从培训评价组织筛选到雇主跟踪反馈的全过程，确保职业技能等级证书质量评估的完整性和科学性。第三，定量与定性评估相结合，底线要求和弹性发展的评估原则共存。定量评估指标凸显托底功能，保障职业技能等级证书的质量底线，同时可以对同一证书在不同院校、不同地区实施情况进行有效的横向比较。同时，1+X 证书质量评估还要依靠专家进行定性评估，对证书培训实施整体过程进行调查、分析和解释，更加关注教育本质，体现了评估的弹性和张力。

（四）独立客观的外部质量保障：质量保障体系的有效补位

1+X 证书质量评估要实现真实性和完整性，必须以开放的姿态拥抱外部质量保障，打造内外协同、互为补充的质量保障生态环境。首先，培养专业的第三方评估机构。教育行政部门要以1+X 证书制度为契机，培育具有独立法人地位的职业教育第三方评估机构，使其与院校和培训评价组织形成相互监督和制约的三角关系。行政部门要营造良好的第三方评估机构发展环境，建立完善资质认定机制，规范评价标准及行为，保证其以专业性的评估技术与方法对X 证书的质量作出客观、公正的评价。其次，要加强利益相关者对X 证书的质量评估。家长、雇主和行业是1+X 证书的重要利益相关者，要通过座谈会、问卷等形式使他们广泛参与证书质量评估活动，充分发挥社会公众对1+X 证书制度建设的监督作用，促进实施过程的信息公开透明。

三、1+X 证书质量保障体系的运行框架设计

有学者按照教育教学活动流程和不同阶段的质量生成特点，把教育质量细分为设计阶段的质量、实施过程的质量和结果产出的质量[10]。顾名思义，设计阶段的质量是指人才培养方案制定阶段的质量，实施过程的质量是指教学活动开展过程中的质量，结果产出的质量是指教学活动成果的质量。这种“计划-过程-结果”质量分析与控制框架按照教育活动常规开展程序对教育质量进行类型划分，符合一般认知规律，能够清晰呈现质量保障的进程和结构，对于构建1+X 证书质量保障体系具有一定启示作用。不过，1+X 证书制度有其自身特殊性，比如职业技能等级证书的培训与学历证书教育是一个耦合过程，但又不能止步于学校教学活动，深入延续到工作场所才符合1+X 证书制度建设的初衷。因此，结合1+X 证书质量保障要点，1+X 证书质量保障体系应由质量准备系统、过程质控系统、考核与反馈系统和质量持续跟踪系统四部分构成，如图1所示。四个系统形成了1+X 证书质量持续改进的双环路。质量准备系统是顶层设计，它决定了1+X 证书发展的方向和规则，如多元主体合作机制、技能等级证书的准入-退出机制。过程质控系统控制在课堂培训、技能实操等教学环节的过程质量，保障学生在培训过程中能够充分掌握证书技能。考核与反馈系统和质量持续跟踪系统均为证书质量改进系统，考核与反馈系统针对培训期间的阶段性质量成果，而质量持续跟踪系统针对学生在工作场所技能表现，两大质量改进系统为1+X 证书质量保障体系的改进提供依据。

图1 1+X 证书质量保障体系框架图

（一）质量准备系统

被誉为当代质量领袖的克劳士比（Philip B.Crosby）指出：“质量就是预防。”他认为在质量管理中，第一位的就是预防，而不是事后检验，因此完善的事前准备就是最好的质量保障。1+X 证书的质量准备系统主要包括组织建设、制度建设和评估指标设立。

首先，建立价值驱动的三级质量保障组织体系。运行良好的组织架构体系是1+X 证书质量保障的首要条件，它要以普遍接受的价值观为前提，保证各参与主体利益一致，并且共同明确1+X 证书的目标和内容，在质量保障过程中能够实现有意义的对话沟通。1+X 证书质量保障组织体系包括统筹机构、监督机构和执行机构三个层级。统筹机构由职业院校、政府和培训评价组织三主体构成，是组织价值观制定者和制度设计者，主要负责制定1+X 证书发展规划、督促和检查质量监督机构的工作实施情况、组织1+X 证书培训质量标准的修订和更新等工作。监督机构是一个具有督导功能的组织机构，协调对接统筹机构和执行机构，其主要任务是对1+X 证书实施过程和培训结果进行质量监控，促进各实施环节高质有效。执行机构是指在二级院系层面的质量保障机构，定期开展绩效评估，对1+X 证书具体实施过程中存在的问题进行收集、说明、反馈和修正，确保质量保障的实效性。

其次，以制度规范质量保障过程。明晰质量评价标准、规范质量评价程序和完善评价方式方法是质量保障的重要基础[11]。而评价标准、评价程序和评价方法都需要制度来规范和指导。1+X 证书培训的实施需要配套一系列的规章制度来明确各实施环节的质量标准，比如多元主体合作细则、培训质量抽查制度、教师参与1+X 证书培训激励制度、证书考核管理制度、职业院校关于培训评价组织选择与退出制度等。在制度化的进程中使1+X 证书培训逐渐标准化、流程化和透明化，提高1+X 证书治理现代化水平。

（二）过程质控系统

只有保证过程质量，才能保证结果质量[12]。因此必须对1+X 证书的培训过程和教学活动进行质量监控，及时发现质量偏差并进行调整，保证培训过程和教学活动符合既定规范要求和目标。过程质控系统主要包括内部监督、学生评价和第三方评价。

首先，加强内部监督。职业院校内部组织开展培训质量检查，包括常规性检查和督导检查。常规性检查要求教学管理部门在证书培训期间组织定期集中性检查，包括培训文件抽查、证书题库检查、随机听课、专业教师听课等。督导检查主要依靠目前职业院校已有的教学督导队伍，对1+X 证书培训的教学效果进行随机性抽查，并在每学期形成1+X 证书培训质量督导评估报告。

其次，重视学生评教活动。学生作为1+X 证书的直接利益相关者，必须成为质量保障体系的关键一环。学生评价主要针对1+X 证书培训满意度，采取目前在职业院校已经常态化的“学评教”模式和线下座谈会抽查形式。结合定量和定性评价结果，形成1+X 证书培训质量满意度报告，并给参与座谈会的学生积极反馈处理意见。

再次，积极引入第三方评价。职业院校通过引进官方认可授权的第三方评价机构或者自组织证书所处行业的第三方专家对培训过程的质量进行评价。第三方评价机构通过专业的质量评价方式与工具，对职业技能等级证书培训内容和培训形式是否能够满足职场适应性、知识前沿性和可持续发展性进行专业审视，并提出改进意见。

（三）考核与反馈系统

考核与反馈是1+X 证书培训质量保障的重要环节，通过考核与反馈才能实现持续性的诊断与改进，进而不断提升1+X 证书的培训质量。1+X 证书质量考核与反馈系统主要包括考核路径建设、信息收集与反馈和培训质量的改进。

首先，严格把关职业导向的考核路径。1+X 证书的考核是由培训评价组织主持开展的，但在实际操作过程中需要与职业院校和行业企业开展紧密合作。培训评价组织、职业院校和行业企业三方需要严控考核过程，除了保证考核的真实性和透明性之外，还要重点关注证书考核方式是否为岗位沉浸式的、考核内容是否面向真实岗位的典型工作任务、考核难度是否符合既定考核标准等内容。

其次，加强培训信息的收集与反馈。质量保障体系的核心内容之一是信息反馈[13]。要充分利用现代化的信息技术手段，搭建1+X 证书培训信息平台，实现学生“培训前、培训时、培训后”全过程数据、督导专员的过程性信息数据和各利益相关者的质量建议与意见等信息的采集，并利用大数据处理技术进行加工分析。结合考核成效和信息平台分析数据，政府或试点牵头院校要每年发布1+X 证书培训质量年度报告。

再次，落实培训质量改进措施。在培训信息收集和分析的基础上，1+X 证书参与主体要联合制定具有针对性的改进策略和实施方案，不断提升职业技能等级证书的培训质量，并且对于改进方案的实施过程进行监督和再评估，确保改进措施落实的及时性和有效性。

（四）质量持续跟踪系统

考核与反馈系统主要是针对1+X 证书培训阶段的质量保障，但对于紧贴行业人才需求规格的1+X 证书而言，持续跟踪收集和反馈证书持有者在劳动力市场的技能表现更具发展意义。因此1+X证书质量保障必须建立质量持续跟踪系统，加强证书培训与真实岗位技能需求的吻合度。

首先，针对证书持有者建立信息跟踪调查机制。职业院校每年定期通过邮箱问卷、微信群、座谈会等多种形式，加强与证书持有者的沟通与联系，收集关于1+X 证书对其职业发展的影响、技能提升效果等信息以及证书持有者技能发展需求，并及时回复处理意见和发布1+X 证书最新发展动态，在提高证书持有者参与感的同时，也能提供最新证书培训信息来满足他们技能提升进修需求。

其次，开展雇主满意度调查。1+X 证书持有者步入工作岗位的前三年，职业院校通过调查问卷等形式收集雇主对于1+X 证书持有者工作技能满意度的反馈信息，准确掌握证书持有者的就业质量。

再次，建立证书调整机制。随着科技发展和产业升级，职业技能等级标准必须不断更新，职业技能等级证书也必须不断调整，培训评价组织必然会不断更替[14]。职业院校要建立周期性的证书调整机制，基于证书持有者调查和雇主调查结果，取消整体满意度较低的证书，引进符合最新行业能力标准的证书。