后疫情时代中国公共管理的本土化之路：一个比较优势的视角

李水金

摘 要：长期以来公共管理学遵循西方的传统，但在后疫情时代公共管理暴露出的逆全球化危机、价值危机、身份危机、能力危机及技术危机使得公共管理的知识体系与价值体系需要被重新认识。中国公共管理在面对疫情时展现出了价值优势、制度优势、能力优势、文化优势以及治理优势，这表明中国公共管理必须在比较优势的基础上走符合中国国情的本土化之路。具体而言，借鉴人类一切文明成果时，都需要将其放在批判的文火上烘烤，要在历史传承中寻求中国公共管理的理论支撑和文化基因，要从中国革命与改革的真实图景中构建中国公共管理的理论图景，要在人类命运共同体的视角下积极构建全球治理的公共管理话语体系，要在比较优势中寻求重建公共管理的价值体系，并以新技术革命为契机推进公共管理的超越式发展。

关键词：后疫情时代;公共管理;比较优势

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）06-0003-11

长期以来，公共管理遵循西方特别是美国公共管理学的传统，逐渐形成了以个人自由与民主为价值导向、以市场化与公私合营为信念、以多元参与和分权治理为手段的知识体系。但在后疫情时代，西方公共管理学面对疫情而暴露出的危机使得公共管理的知识体系与价值体系需要被重新认识，而中国公共管理在疫情防控中表现出的比较优势表明本土化是中国公共管理学的必经之路。特别是在“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”背景下，中国公共管理必将出现百年未有之变局下的重大转型，并将为全球治理提供中国之治下的中国智慧、中国经验和中国方案。

一、后疫情时代西方主导的公共管理知识体系陷入危机与挑战

人类历史总是与危机相伴，公共管理学科也不例外。1929-1933年的大萧条导致了“守夜人政府”的衰落，促使凯恩斯政府干预主义的兴起，后者认为“政府机能必须扩大”[1]（p.292）;1973-1975年的经济危机使人们认识到，“政府不是问题的解决手段，政府就是问题本身”，最终使西方国家掀起了一场声势浩大的政府重塑运动——新公共管理运动，其核心观点是打破“官僚制的伊甸园”[2]（p.36）、构建“企业化政府”[3]（p.14）。而后疫情时代的危机与前面的危机不同，此次危机是在逆全球化、贸易冲突、单边主义盛行、国际机制遭到破坏以及全球新冠疫情流行等多重压力下出现的，其面临的挑战前所未有，世界银行甚至将这场危机定性为1870年以来世界最严重的衰退，同时也使以西方为主导的公共管理知识体系陷入深沉的危机。

（一）公共管理面临的逆全球化危机

当前世界面临的全球性公共问题需要各国加强合作与团结，形成人类命运共同体。但一些西方国家在“优先”政策下推行的贸易制裁、技术封锁、“甩锅退群”等行为打开了逆全球化之门，给公共管理带来危机和挑战。一是公共管理面临全球治理“空心化”的危机。逆全球化背景下，一些国家连续退出联合国教科文组织、联合国人权理事会、世界卫生组织等国际组织，这引发一系列连锁反应，使得全球治理的权力与资源因“退群”而处于重新调整与配置的变局之中，一些全球性公共问题的治理也因此处于“权力空心化”的危机之中。二是公共管理面临全球治理的“碎片化”危机。后疫情时代，一些西方国家推行的“贸易战”“科技战”“退群”等使全球各国进入了深度不信任和矛盾加剧时期，全球合作治理的困境使公共管理面临“碎片化”危机。三是公共管理面临逆全球化背景下的“泛政治化”危机。后疫情时代，一些政客用甩锅、污名、栽赃、虚假舆论等人为推动和肢解全球化，将疫情、经济、文化、意识形态等问题与政治挂钩，出现“疫情防控泛政治化”“经济问题泛政治化”“价值观念泛政治化”以及“安全泛政治化”等现象，削弱了公共管理解决全球公共问题的合作基础。四是公共管理面临“脱钩”的风险。尽管全球经济已深深融为一体，但逆全球化背景下的民粹主义、单边主义、民族主义等使得合作治理变得异常脆弱，各行各业处于“脱钩”与“重新调整”的风险之中，公共管理也不例外。

（二）公共管理面临的价值危机

在后疫情时代，逆全球化以及疫情“泛政治化”使人们看到了公共管理价值的大撕裂与大崩塌，公共管理不断处于价值的迷失之中。一是后疫情时代全球化价值体系崩塌之后的价值真空危机。逆全球化背景下，原先全球化过程中的共识、共建、共治、共享等全球价值体系在单边主义、民粹主义、“小圈子”主义等冲击下遭到人为破坏，而产业、市场、经济联系等在贸易冲突下又遭到人为割裂，这使得全球原有价值体系处于崩塌状况，而新的价值体系又没有建立起来，其结果是“人类面临着价值真空，而这种真空状态则使人类文明危机四伏”[4]。二是自由、民主、公正、生命等传统价值的大撕裂。后疫情时代，自由、民主与生命价值哪个更优先呢？疫情防控中快速反应的集权与放任自流的分权哪个更重要呢？经济利益与健康安全如何选择呢？在疫情防控中，隔离与戴口罩是为了更好地控制疫情、保护生命，但如果为了民主及自由而放弃隔离、放弃戴口罩，甚至为了经济利益而置他人的健康安全于不顾，这是公平与正义的吗？为了保护一国科技的领先地位而限制甚至打压别国的科技发展，这是公正的市场行为吗？传统价值的大撕裂使公共管理面临重建价值体系的严峻挑战。三是后疫情时代公共管理的信任危机与道德危机。逆全球化背景下的民粹主义、单边主义、“甩锅退群”以及虚假舆论等不断冲击公共管理的诚信价值和道德价值，特别是将疫情“泛政治化倾向”的谎言、甩锅、索赔、攻击等，更使公共管理不断处于信任危机与道德危机之中。此外，公共管理的价值危机还源于“技术理性方案的失灵”[5]，这是因为技术不能解决价值问题，更不能祛除价值问题，“现代科学的发展越是迅速，科技发明的成果越是伟大，它所面临的价值问题就越是重大和尖锐”[6]（p.69）。

（三）公共管理面临的身份危机

自创立之日起，公共管理学作为一门建立在“政治-行政二分法”基础上的独立学科，其身份地位便一直备受质疑。文森特·奥斯特罗姆认为传统公共行政“包含着很坏的药”[7]（p.14）。沃尔多则怀疑构建一门行政科学的可能性，“公共行政学家有着一种含混的、经常令人不爽的、双重的二等公民的地位：他是在学术界讲求实践的人，又是公共行政实践中的空谈者”[8]。尽管学者们在批评公共管理身份危机的同时也试图建构公共管理的新身份，但这种新身份仍处于不断的转换过程中，其所导致的结果是公共管理学“丧失了自己的帝国，未能找到新的角色”[9]（p.19）。美国公共行政学会甚至这样感叹，“今天的危机超过了历史上所有公共行政的危机”[10]。公共管理的身份危机在百年难遇的后疫情时代更突显出来。一是公共管理的“泛政治化”倾向冲击“政治—行政二分法”的基础。虽然威尔逊、古德诺等人将“政治—行政二分法”视为公共管理学的根基，但行政的中立性在后疫情时代受到冲击，行政的“泛政治化”倾向使得行政问题越来越与政治问题挂钩，从而削弱了公共管理学科的独立性，使得公共管理的知识边界、学科边界、身份边界变得模糊不清。二是逆全球化造成了公共管理的“身份分裂”。从全球层面来看，逆全球化背景下各国公共管理在面對全球公共问题时各自为政甚至相互冲突，造成公共管理身份的大分裂，难以形成治理合力。三是公共管理公共性的丧失。公共管理的本质属性是公共性，公共性成为公共管理合法性的价值基础。后疫情时代，一些国家由政府主导的贸易战、科技战、脱钩、退群等使得公共管理成为保护私利的狭隘工具，丧失了自己独特的属性。公共性的丧失成为公共管理危机的根源所在，正如学者们指出的，“在学科建构方面对公共性的忽视是最为根本的问题，是所有危机和问题的症结表现、原因所在和求解关键”[11]。

（四）公共管理面临的治理能力危机

后疫情时代，突发公共卫生事件考验着每一个国家的治理能力，公共管理面临的治理能力危机主要表现在两个方面。一是能力失灵。当新冠疫情流行时，一些发达国家拥有世界一流的流行病专家、全球最先进的医疗系统、最为庞大的医疗研发能力以及强大的经济实力和富有经验的行政团队，却在疫情防控方面失守，而中国等国却在实践中较好地控制了疫情的发展。这些表明，突发公共卫生事件的防控与政治体制、意识形态无关，也与是否集权、分权无关，而与整个国家政府的治理能力有关。正如福山指出的，“决定应对疫情表现的关键性决定因素并不是政治体制的类型，而是一个政府的能力，以及更为重要的是，对政府的信任”[12]。一些自稱民主体制的国家由于权力分散、社会分裂、民众分化，其政府难以迅速组织社会资源形成治理合力，最终导致治理能力失灵。二是国家治理失败。长期以来，公共管理主要以西方的知识体系和价值观为主导，西方高调宣扬并视为“法宝”的所谓“西方文明优越论”流行了数十年，但在疫情防控中，这些观念却因治理效能低下而饱受质疑。由于政府或因权力过度分散而“不作为”，或因权力制衡而“难作为”，或因利益集团干预而“乱作为”，再加上民众“过度自由”造成的不配合、不支持、不服从，其最终结果是这些国家“白白浪费了中国等东亚国家率先抗疫而争取来的数周宝贵时机，渐次成为全球新冠疫情的重灾区”[13]。这种现象就是“国家治理失败”，即“软弱无能的国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源”[14]。

（五）公共管理面临的新技术革命危机

进入21世纪以来，人类出现了以颠覆性数字技术、物联网、人工智能等为特征的新技术革命。新技术革命将对人类社会产生深远的影响，它是“以往工业革命发生速度的10倍，规模的300倍，影响的3000倍”[15]。技术是一把双刃剑，给人类带来机遇的同时也带来一系列危机。特别是在后疫情时代，新技术带来的危机与压力更突显出来。一是公共管理面临“技术封锁”的危机。逆全球化背景下的贸易战、科技战等使得技术封锁成为常态，公共管理本应成为技术进步的推动者，而在逆全球化时代却因人为的分割走向了反面。二是公共管理面临“技术无人区”的挑战。在逆全球化背景下，技术、产业、经济的人为割裂使得政府面临着无穷无尽的“技术无人区”，“无人区意味着人迹罕至、意味着全新的领域、意味着复杂环境的挑战、意味着随时的失败风险、意味着和最强对手竞赛、意味着更需要谨小慎微”[16]。这些都使政府面临巨大的治理风险。三是公共管理面临新技术本身带来的伦理危机与挑战。一方面，新技术革命加剧了数字鸿沟与社会不平等。“任何人只要掌握了知识就拥有了权力，拥有根访问权限的组织几乎无所不能”[17]（p.76），但那些无法上网或网络技术条件有限的地区、组织和个人可能面临着数字排斥、数字赤字、数字鸿沟和信息孤岛问题，因而新技术革命加剧了社会不平等。另一方面，公共管理还面临着新兴技术给人类带来的安全、隐私和伦理冲击。新技术革命在给人类带来便利、机会与收入增长的同时也带来了网络违法、网络犯罪、黑客攻击、隐私侵犯等一系列挑战，一些学者甚至担心高级智能机器人的发展将可能对人类自身造成严重威胁，正因如此，“确保科技服务于我们而不是奴役我们是每个人义不容辞的责任”[17]（p.106）。

二、后疫情时代中国公共管理的比较优势

公共管理面临的危机表明，在后疫情时代，学界需要重新认识公共管理的知识体系和时代使命，而中国在疫情防控中的成功显示了中国公共管理具有显著的比较优势。

（一）中国公共管理的价值优势

长期以来，西方公共管理所宣传的自由、民主、公平等价值一直占据主导地位。但在危及人类生命与生存的疫情面前，生命重要还是自由重要？民主造成的分裂重要还是集中力量团结“抗疫”重要？在贸易冲突中，是市场公平竞争重要还是人为经济“脱钩”和技术封锁重要？西方公共管理遵循的自由、民主、公平等价值在全球流行的疫情面前受到严重冲击，而中国在疫情防控中始终将人的生命价值放在第一位，始终坚持以人民为中心的价值导向，最终有效控制了疫情，挽救了生命。这表明中国公共管理具有独特的价值优势。一是始终坚持生命至上。在疫情防控中，中国政府始终坚持生命至上，所有工作都围绕着人民群众的生命安全和身体健康来进行。正如习近平指出，“各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”[18]。正因把人民的生命健康安全放在第一位，中国最终取得了抗击疫情的阶段性胜利，有效保护了人民的生命健康安全，甚至被国外媒体称为“可能是世界上第一个控制住‘德尔塔病毒的国家”。二是始终坚持以人民为中心。坚持以人民为中心不仅是中国共产党执政的价值基础，也是中国公共管理的价值优势所在。中国政府在疫情防控过程中，就始终贯彻了以人民为中心的价值理念。习近平指出：“战胜这次疫情，给我们力量和信心的是中国人民。……人民才是真正的英雄。”[19]正是坚持以人民为中心，善于问政于民、问需于民、问计于民，扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题以及最困难最忧虑最急迫的实际问题，才实现了千千万万中国人民对政府政策的自觉遵守与积极配合，从而推动了中国经济社会的健康运行和发展。三是始终坚持满足人民对美好生活的向往。中国所有改革的主要目标，都是为了“更好地满足人民对美好生活的向往”，公共管理也不例外。公共管理追求的美好生活，从物质方面来说即是人民“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好”[20]（p.4），从精神方面来说即是“更好满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，更好推动人的全面发展、社会全面进步”[21]（p.450）。

（二）中国公共管理的制度优势