新中国成立初期请示报告制度的构建及启示

郭 蕊,王玉平

(河北师范大学 马克思主义学院,河北 石家庄 050024)

请示报告制度,是党的重要政治规矩与组织纪律。中国共产党自建党伊始就非常强调党内重要情况的请示与报告。1928年11月毛泽东同志写的《井冈山的斗争》就是给党中央的报告,全面报告了当时根据地的实际情况,成为执行请示报告的典范。1948年9月党中央政治局通过《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》,正式确立了包括综合报告和其他各项工作报告在内的一整套完备的请示报告制度。有效加强党的纪律建设,成为党内军内令行禁止、集中统一的制度保障,为夺取战略大决战的胜利提供了制度保证,为建立新中国奠定了制度基础,其影响深远。

迄今,学术界有关请示报告制度的研究颇多,主要聚焦于请示报告制度建立的宏观背景和过程,或者从理论层面阐释其概念、特征、功能和意义,且其研究内容几乎大都集中在西柏坡时期和当代中国,而对于新中国成立初期请示报告制度的建设研究较少,对其具体构建过程语焉不详,许多问题有待厘清①郭蕊《重要的工作方法:西柏坡时期的请示报告制度及当代启示》,《中共石家庄市委党校学报》,2018第9期;陈松友,卢亮亮《请示报告制度:党中央权威和集中统一领导的例证》,《马克思主义与现实》,2019第3期;唐诗宇《新时代加强党内请示报告制度的逻辑、障碍及路径》,《大连干部学刊》,2019第4期。。本文主要依据文献和报刊等史料,借助制度经济学的分析方法,着重从史实层面梳理新中国成立初期我国建立请示报告制度的背景、过程及其效果,并反思对新时代制度建设的现实启示。

一、无视请示报告制度的现实困局:违反集中统一领导现象迭出

新中国成立之初,百废待兴,百事待举,为了平稳顺利地推进新中国建设,各方面的建设都必须要在中国共产党的集中统一领导下,统一全党意志、统一全国政令而逐步进行,并且要做到令行禁止,这就需要有健全的制度作保障。然而,新中国成立初期,囿于从西柏坡时期传承下来的请示报告制度本身不够健全,且没有随着由战争转入和平、由革命转入建设这一客观形势的变化进行相应调整和完善,尤其是许多干部未充分重视请示报告等原因,致使不少单位、部门在执行请示报告制度的过程中存在诸多违反集中统一领导的问题,直接影响到工作的推进和事业的发展。

(一)政令不够畅通

新中国成立初期,在推行请示报告制度的过程中,由于有制度服务需求的对象由单一扩展为多元,逐渐向各领域推行的党内请示报告制度不能完全满足各领域的需求,出现了失衡状态,导致许多地方存在着政令不畅等问题。其突出表现为对请示报告的内容规定不清,未指定专门机关负责主办,以至于发生事故后才忙于补救。这种“马后炮”式的请示报告,往往使上级部门错失了提出措施来预防事故发生的良机。例如,天津市地方国营罐头食品工厂“在改制产品,大批购买原料时,厂务会议竟不向上级领导机关请示,直到葡萄已开始腐烂,才向上级报告”[1],造成购买的四万多斤葡萄腐烂变质,共损失一千五百余万元。同期,也由于请示报告流程不严谨,发生了一些执笔人不经请示而擅自添加文字的无组织无纪律现象,有时候造成请示报告的歧义甚至改变了原意。无疑,这种轻率的请示报告,必然会阻碍下情上达,使党对下级情况的了解大打折扣,无法及时准确地制定政策或发布命令来指导下级工作。当时有人评价说,在请示、报告制度方面,主要缺点不是没有请示报告,而是没有很好的执行[2]。一些领导机关批复请示报告的流程不明、秩序涣散,工作衔接不到位,处理请示报告态度散漫,如天津市劳动局“就有关安全生产问题,写了两个规定,向市人民委员会请示,但历时九个月”[3]还没有批下来。这就造成了在党政合一的政治形势下不甚健全的请示报告制度阻滞了政令畅通,上令下行,上情下达,结果使得党的集中统一领导原则贯彻执行不到位。

(二)官僚主义现象突现

新中国成立初期在一些党员干部中官僚主义作风严重,常常无视党的请示报告制度。由于当时体制不健全,机构臃肿,制度单薄,部分党员在执行请示报告制度的过程中,挖空心思钻制度漏洞的空子,通过各种途径和方式实现其保全自身利益最大化的目的,他们除了物质利益的获得,更多的还在于谋求精神层面的“获得感”,不过,这种价值取向的目标和要求往往是不合理的。例如辽宁省粮食厅处理“新民县关于就地储存粮食的请示报告,上批下转经过七个部门二十三个环节积压了二十一天,最后因失掉时效,厅长只好决定不发”[4]。显然,这些领导干部缺乏正确的绩效观,只注重工作的数量和表面成绩,抓不住工作中的重要环节和本质问题,不注重工作的质量和实际效果,“陷入文牍主义和事务主义的泥坑”。这种官僚主义在降低政府效能的同时也削弱了政府的有效领导力。官僚主义也表现在一些干部有严重的骄傲自满情绪。“他们常常夸大个人的作用,喜欢个人决定问题,因而只要他的意见自以为是对的,就可以不遵守党的请示报告制度,在遇到重大的政策性问题时”[5]既不交党委会或常委会集体讨论,也不进行或不及时进行请示报告,常常“先斩后奏”甚至“斩而不奏”。无疑,这些突现的官僚主义现象都严重违反了党的集中统一领导原则。

(三)主观主义和分散主义现象严重

革命战争时期,囿于各解放区长期被国民党或者日伪分割开来,“允许各地方党的和军事的领导机关保持着很大的自治权”,独立自主地解决本地区的问题,但“也产生了某些无纪律状态和无政府状态”,容易导致主观主义和分散主义的错误[6]557。新中国成立初期,在推行请示报告制度的过程中,这种现象表现得越发严重。除了由于革命时期的历史遗留原因外,放在制度结构的框架中,则是因为西柏坡时期制定的请示报告制度不能充分地切合当前实际,所以限制了制度的执行力、减弱了制度的约束力,促生了人们的机会主义倾向,产生了非合作性行为。“主观主义是造成我们工作中的一切缺点和错误的主要根源”[7]79,表现为部分领导干部不及时向上级党委请示汇报工作,忽略下级的请示报告,不注意调査情况,处理问题制定政策不从客观实际出发仅仅凭感想和印象,导致他们所想的和做的,经常和实际情况相背离。诚然,他们在制度的执行过程中寻求对自己最“便利”的方式,降低制度对其自身的约束力,但“破坏”一种正确的制度必然受到惩罚。如福安地委曾指出有些地委、县委领导不重视请示报告制度,“存在着主观主义错误”,造成他们忙的工作“不一定都是群众迫切需要的事情,而群众迫切要办的事,有的领导上并未抓紧解决,形成‘领导生产与生产脱节’的现象”[8]。这不仅影响了正常工作的进行,也妨害了政令统一的实施,更减弱了集中统一领导的效果。在这个时期,有的干部习惯了自行其是自成系统,不接受上级的领导和监督,“不尊重中央和上级的决定”[9]142,常常事前不请示或事后不报告就擅自决定一些重大问题,这是分散主义的表现。很明显,他们在执行制度过程中,由于机会主义倾向作祟,在政治上自由行动,体现出越来越多的非合作性行为,导致这些“坏”行为极大地降低了制度的效力,违背党的政策和纪律,危害党的统一。无疑,不完善的请示报告制度所促生的这两大主义必然妨碍集中统一领导原则的施行,严重影响新中国的建设事业。

(四)经济建设难以顺利进行

新中国成立初期,国民经济的全面恢复是建设新中国的重头戏。许多地方领导本想加快经济建设,为国家增加财富,但是事实上他们既缺乏深入的调查研究,又不认真履行请示报告制度,往往适得其反,影响对物资的正确、及时的处理,造成了国家资源的浪费,延缓了新中国经济建设的速度。没有正确的制度做保障自然难以保证经济的高效运行。如1952年东北人民政府财政部物资局在拨付物资时,没有向上级请示报告,就将成本高于市价的物资,机械地按照市价八折作价,损失了八亿八千一百余万元。同期,政府部门也存在批复请示报告拖延的现象,如辽宁省牛庄粮库发现小麦生了虫子,向粮食厅请示解决办法,“连续写了三次报告,打了两次长途电话,并两次派人直接来催,但一直拖了四个月”,到最后虫子吃掉价值五千九百多元的粮食,“请示挽救这些粮食的公文还在厅里转来转去,还在被研究考虑中”[4]。牛庄粮库事件绝不是一个偶然事件,该问题背后折射的是政府部门无组织无纪律,违背党和国家的请示报告制度,脱离党的集中统一领导。同时,不健全不完善的制度也必然难以为经济发展提供服务,更无法取得良好的经济效益,最终必将造成国家经济资源的巨大浪费。这类事件各地多有发生,不仅仅是在经济领域,还出现在其他各领域中,严重阻碍了党和国家各项建设事业的顺利发展。可见,新中国成立初期因与党的集中统一领导相背离,所造成的国家资源的极大浪费是多么触目惊心。要在一片废墟之上建设新中国,必须统一步调、令行禁止,这就需要立好规矩,建章立制,完善好请示报告制度当为其中重要一环。当然,“制度犹如堡垒,需要很好地设计他们,并适时地对他们进行养护”[10]9。

二、加强请示报告制度的建设路径:多层面、多领域协同发力

针对当时政令不畅、指挥乏力、一盘散沙的状况,中国共产党抓住请示报告制度这一重要规章,查源头、补短板、修复薄弱环节,并汲取西柏坡时期请示报告制度建设的经验和教训,根据新中国建设的实践需求,与时俱进地在党政军和群众团体中全方位建设与完善请示报告制度。同时还注重通过提高各级干部的思想觉悟和政治素养,主动自觉地落实好、执行好这一制度。

(一)细化制度规范,完善制度建设

中国共产党在西柏坡时期请示报告制度建设的基础上,注重“从国家制度和党的制度上做出适当的规定”[11]215,继续细化制度规范,完善具体规定。努力在制度完善和创新的过程中,通过明晰规则来防止制度弱化、制度疲软的现象,从而在治理实践中达到提高制度效力的目的。1951年党中央颁布《中共中央关于纠正电报、报告、指示、决定等文字缺点的指示》规定请示报告细则,将制度规范化。明确要求请示作为请求性公文,不仅要写明具体要求和意见等情况,还要写明希望所呈请的机关或负责人批复的具体问题及时间。报告作为陈述性公文一般不需批示,即使在综合报告里涉及需要请示的问题,也必须严格区分请示和报告的性质,将问题另外写成请示上报。这样规定除了可以避免请示的问题掺杂在陈述性公文里,无法引起领导重视从而耽误正常工作的情况,还能够让上级依据公文性质,及时准确地指导工作。同时,规定请示报告一定要“简明扼要、条理清楚、便于阅读”[12]91,这不仅可以避免领导同志认为电文难看,甚至不看的现象,还便于领导同志迅速了解情况,妥善制定政策。另外,邓小平指出,“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题,必须及时向上级请求指示。”[9]144再次强调必须正确履行请示报告制度,进一步纠正党内主观主义、分散主义等错误;只有按照明确具体的规定,有系统地反映情况,才能便于上级党委领导工作。中共中央纪律检查委员会也要求上级纪律检查委员会收到下级的工作报告或请示后,应仔细研究,发现问题,提出解决办法,及时指导下级工作,以此避免或减少下级的错误。可见,明晰规则的实质就是提高制度效力,加强党的集中统一领导。

(二)将制度规范系统化,自上而下地全方位建设请示报告制度

针对党内请示报告制度不能完全满足各领域需求的问题,党中央通过规章形式强制性推动请示报告制度的调整与完善,并且,“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险”[13]290,在政府系统建立请示报告制度成为重要的一环。1953年党中央颁布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》要求政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,均需定期地和及时地向中央报告或请示。若“应向中央请示报告的事项而竟未向中央提出,则最后经手的政府负责同志应负主要的责任”[13]293。同时,特别要求中央政府中负责政法、财经、文教等五个领域的领导人,要在各自的分工范围内,明确规定出需向中央、政府系统请示报告的具体事项,以及划分出需要责成各部门和自行处理的具体问题。通过明确规定政府系统请示报告制度,破除了制度供需不均衡状态,并以集权与放权相结合的方式来增强集中统一领导的科学性。同时,政府尤其重视在经济领域推行请示报告制度。如陕北半老区黄龙分区明确规定各县“认真执行请示报告制度,规定乡三天向区报告一次,区五天向县报告一次,县七天向分区报告一次,以便保证正确执行土地改革政策,统一工作步调,并交流经验,反映问题”[14]。通过各级领导干部严格执行请示报告制度,可最大限度地避免某些干部因存在主观主义、分散主义而不认真履行请示报告制度,造成国家巨大经济损失的情形。具体到国营商业中,中央商业部要求“各地国营商业还必须依靠各地党委领导,经常向当地党政领导机关请示报告工作情况,以便党委进一步加强对国营商业的领导,正确贯彻党的商业政策”[15]。随着请示报告制度制定的具体化、科学化、适度化,逐渐呈现出制度的高效性,这就势必会取代之前低效率的制度而最终助力经济增长。

军队和群众团体等也建立了请示报告制度。党中央要求部队严格执行请示报告制度,从而彻底纠正军队中“一切无纪律无政府倾向和带政策性或较为重大问题不请示不报告的恶劣作风”[16],如各军区厘定“带全军性的制度条例”,要向中央军委请示报告,“必须经过中央军委统一颁发”[17]。同时,一些非重大问题也要请示报告,如后勤部“对于人员马匹,要精确统计,按月向上级报告”[18]。从而有利于加强党的领导和军队建设,也是在当时制度不均衡的情况下,对西柏坡时期请示报告制度的继承和创新。毕竟只有创新制度才能寻求新的制度均衡态势,得到一个高效适用的制度。同期,建立请示报告制度由党政军延伸到群众团体。如中央妇委要求各级妇委“确立请示报告制度,每年至少应向党委作四五次综合报告,报告务必及时,内容力求简而精”[19]413。随着请示报告制度在群众团体的建立,进一步加强了党对各领域的集中统一领导。同时,党作为当时制度运行的最大“供给者”,也促进了制度规模效益的实现,随着全国各领域请示报告制度的建立和完善,为新中国各项事业的顺利推进、为经济社会有序发展提供了制度保障。

(三)加强各级干部的纪律意识,提高制度执行力

制度固然重要,但执行制度的还在人,制定制度的也是人,在我国的制度建设与执行上,不仅“要有伟大的党”还“要有许多最好的干部”[20]277。因此,中国共产党从意识形态着手,加强干部思想教育工作,努力提高干部的思想觉悟,增强纪律意识,以这种非正式制度的形式来协助请示报告制度的健全与执行。党的领导干部要提高觉悟“经常注意在思想上防止骄傲自满情绪,在组织上克服无政府无纪律状态”[21]322,在工作中反对官僚主义,认真执行请示报告制度,一切超越规定以外的重要政策问题,皆不许先斩后奏。以意识形态这样具有极强渗透力的非正式制度与请示报告制度相结合,才可以系统地提高干部、培养干部的纪律意识,提升请示报告制度的执行力。在推行请示报告制度的过程中,中国共产党应该着重提高干部理论水平和思想觉悟,使领导干部自觉按照“宁肯少些,但要好些”的纪律原则,来调整机构、精简人员配备,减少请示报告制度的请示批复环节,来“克服事务主义与文牍主义”。同时,由于意识形态有助于制度执行者自觉地执行制度,因此,对于党和政府来说,要培训干部提高觉悟,防止出现工作中的骄傲自满情绪,使其自觉坚持集体领导的方法,广泛地运用集体经验、集体智慧,经过集体讨论来决定政策方针问题,以克服某些干部常常“先斩后奏”甚至“斩而不奏”的领导习气。“请示报告制度就是这种集体领导和统一领导的体现。按照我们党的民主集中制的原则,下级党委必须向上级党委经常地进行请示报告,在重大政策方针问题上更应事前请示,事后报告。”[5]可以说,执行请示报告制度是克服领导干部骄傲自满的利器。只有提高了党员干部的思想觉悟,增强纪律意识,才能更好地推进请示报告制度的执行,维护党的集中统一领导。

三、实施效果:为巩固党的领导和推进新中国建设提供了制度保障

经过数年努力,中国共产党在各领域全方位推进请示报告制度建设,大力培养建立和执行制度的领导干部,至此,请示报告制度不仅在全国范围内得以建立和健全,而且从制度上保障了党和国家领导的集中统一,为顺利提高新中国治理水平提供了制度保障。实践证明,只有发挥中国共产党自身的强大影响力才能推进制度完善与发展,也只有在中国共产党的集中统一领导下,才能科学设计制度,实现制度效力最大化。

(一)全国基本上建立和健全了请示报告制度,新中国建设步入有序化轨道

在原有党内请示报告制度基础上变革成更新、更完善的制度。具体表现为,各项制度的表述更为科学严谨。在党中央纠正了请示报告文字缺点以来,“纠正文字缺点的问题,已引起党内的广泛的注意,收到了相当大的效果”[22]70。以华东局为代表的一些党委通过检查发现的许多实例,纠正了若干同志一贯在文字工作上粗枝大叶、漫不经心的官僚主义的态度。通过这次活动,党为各领域请示报告制定了规范。各级政府在国家力量主导下如火如荼地建立了政府系统的请示报告制度。西南局依据中央1953年颁布的决定,联系当地的实际情况,制定了《西南局对加强政府工作的领导及政府系统的请示报告制度问题的规定》,详细规定了西南局所辖单位请示报告制度的内容、流程以及方式等,并突出了地区政府的特点“凡属重大问题及政策性的指示须先经中央局审查批准。重要者西南局报请中央批示”[23]151。西南局的做法获得中央表扬,中央要求各地结合自身实际,仿照西南局的做法继续推进政府系统的请示报告制度。政府系统对请示报告制度的制定,为坚持党的集中统一领导起了模范带头作用。同期总参谋部和总政治部通过缩减报告次数、延长报告时间,由过去规定的省军区以上三个月一次的报告制度,改为年终一次的总结报告,创新了部队的请示报告制度。显然,这就是以一种效益更高的制度代替另一种制度的制度变迁过程,并且这一过程也体现了我国制度化建设与时俱进的特点。此外,群众团体在推行请示报告制度时,始终将坚持党的领导放在首位,如有不同意见,应一面执行,一面向上级党委请示,以此切实推行请示报告制度,克服盲目积极、官僚主义、分散主义的不良倾向。这也凸显了制度变迁的本质就是在国家的干预下,通过推行请示报告制度,最终要实现从制度上加强集中统一领导的目标。至此,全国基本上建立和健全了请示报告制度。

(二)强规范、重执行,确保中国共产党的集中统一领导

新中国成立初期中国共产党在全面推行请示报告制度的过程中,首先确定了党对政府的绝对领导权。如加强文化部“党组的领导,使党组真正成为贯彻执行中央关于文化方面的方针、政策的领导核心”[7]85。这样做有利于党有组织地、统一地领导其所在部门的工作。党中央进一步通过推行请示报告制度加强了对重点领域的领导。如“要求各级党委加强对各级政府文化部门的领导,同时各级文化行政部门的党组必须主动向当地党委请示报告,严格服从当地的党委的领导”[7]86。 若实际工作中遇到上级机关与当地党委指示发生矛盾时,必须执行当地党委的指示,但应同时报告上级机关。在请示报告制度执行过程中,只有从党员干部的观念着手,强化制度执行的意识,促使个人观念转化为行动准则,提升制度约束力,才能使制度执行更具理性、高效。越来越多的社会团体懂得只有依靠党才能做好工作,例如全国妇联要求各级妇联要积极主动,接受同级党委和政府的领导,经常向党委和政府报告妇女工作情况和问题。正是因为严格执行请示报告制度,克服了分散主义错误,加强了严肃执行制度、坚决服从党的领导的意识,才有效地克服和抑制了各种机会主义行为倾向。同时,由于观念意识形成后的不易剥落性和转变的滞后性,加强了制度的执行力,会从制度上保障党的集中统一领导,使全国真正形成一盘棋。这也为党后续加强集中统一领导提供了重要经验和历史依据。

(三)为顺利恢复国民经济和胜利完成社会主义改造保驾护航

有效的制度及其运行机制会创造多方协作的政治环境,为经济增长创造有利条件。党和政府在恢复国民经济过程中,要求各地交通部门加强向当地党委、政府请示报告,这就保证了能够紧密依靠当地党委和政府的领导来顺利改进交通工作,适应国民经济日益增长的需要,为国家工业化服务。坚持执行请示报告制度就是坚持党和政府的领导,这便是合作社领导能够最终完成合作社基本任务的法宝,也是平原省通过制度监管查出过去没有上账的粮食一千二百五十三万多斤,改变“过去账目与库存粮食数字不符的混乱现象”[24],保住国家财力的关键,这都为顺利完成社会主义改造奠定了基础。同时,中国共产党在经济领域推行请示报告制度的实践中,还获得了治国理政的经验。政治与经济向来联系深远,经济增长为良好的政治助力,稳定的政治环境为经济增速提供基础。如华北人民政府通过坚持请示报告制度,加强调查研究工作,克服了工作中的官僚主义作风,正确地执行了各项经济政策,提高了工作效能,使政府工作逐步走向正规化,为新解放的大城市的经济工作做了准备。新中国成立初期请示报告制度在经济领域内的不断健全和有效执行,清晰地勾勒了坚持与维护中国共产党集中统一领导的图景,深刻地说明了党的领导对顺利恢复国民经济和胜利完成社会主义改造所起的重要作用。

新中国成立初期中国共产党在总结西柏坡时期党内请示报告制度建设和发展正反两方面经验的基础上,结合我党全面执政的客观实际,以西柏坡时期的党内请示报告制度为基点,采取由点及面向各领域推行这一制度,与时俱进地进行制度创新,提高干部思想觉悟来提升制度执行力等措施,在全国范围内基本上建立和完善了请示报告制度,使各领域实现了有章可循、有规可依。克服了请示报告制度推行过程中存在的政令不畅、官僚主义突现、主观主义和分散主义严重等问题,从制度上保障了党的集中统一领导,为顺利恢复国民经济和胜利完成社会主义改造创造了条件,也创造了马克思主义中国化的又一制度性成果,更为新时代的制度建设和制度执行提供了历史的启迪。

四、现实启示:新时代要将制度优势顺利转化为治理效能

从新中国成立初期请示报告制度建设的过程和经验来看,我国的制度建设日益走向自觉,不仅在全国范围内构建了有效的请示报告制度,而且提高了人们的制度意识,为之后推进制度建设的认识和实践奠定了可靠基础。在新的历史起点上,党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务”[25],据此要求,我们应总结运用新中国成立初期制度建设的丰富经验,不断深化对制度建设规律的认识并自觉加以运用,推动各方面制度更加成熟更加定型,切实提升制度执行力,才能确保把我国制度优势更好地转化为国家的治理效能,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)坚持中国共产党的集中统一领导、加强制度建设,是提高治理效能的最大优势

回溯至新中国成立初期,中国共产党作为马克思主义执政党,立足于中国社会的具体国情,从中国建设的具体实际出发,发挥请示报告制度对经济、社会发展的引领和制约作用,并且协同构建、多方发力,形成了相互配套的制度体系,为实现卓有成效的治理效果提供了遵循原则。同时,新中国成立初期请示报告制度的完善与执行,也从制度层面确保了中国共产党对国家治理和社会建设的领导。党的集中统一领导作用于国家治理的实践,形成了政令畅通,令行禁止的社会秩序。党的集中统一领导和制度建设作为构成国家治理效能的关键因素,两者极具正相关性。制度是“人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[26]3。从而,制度规范了人们在政治、社会或经济领域里的行为方式。可以说,国家制度作为国家治理体系的基础框架,为实现治理效能提供了基本依据,其重要性不言而喻。鉴于此种境况,只有中国共产党集中统一领导制度建设,才能确保国家制度和国家治理体系的顶层设计之政治性、方向性和原则性。当前,在中国特色社会主义制度和国家治理体系中,必须坚持中国共产党领导我国根本制度、基本制度、重要制度的建设,致力于“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[27],为提高治理效能提供重要依据。从国家制度与执政党之间的互动来看,中国共产党为更好地治国理政,统筹设计了制度框架的演化,反过来,制度框架的运行也会对党的领导产生影响,即完善的制度会推动对党中央权威和集中统一领导的有效维护,为提升治理效能提供正确和坚实的领导。因此,我们要按照十九届四中全会的要求,在成熟定型的具体制度中推动各级党组织、所有党和国家机构把中国共产党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势,全方位体现到国家治理的方方面面,来确保并促使国家制度优势有效转化为治理效能。

(二)坚持和完善国家制度、推进国家治理体系,是提高治理效能的源动力

新中国成立初期中国共产党采用多层面、多领域协同发力,在党内和政府、军队、群众团体等各领域成功地构建了请示报告制度的史实,以及在政治、经济、社会等多方国家治理实践中积累的制度完善的经验,说明制度与治理是相得益彰的,国家制度指导国家治理,国家治理是落实、检验国家制度并不断丰富成熟国家制度的实践基础,国家制度和治理体系这对矛盾既相互制约又相互支撑,成为提高治理效能的源动力。科学的国家制度和治理体系既是治理效能的前提和基础,又以提高治理效能为目标,三者形成了一个动态的链条。从该链条的理论维度来看,国家制度作为国家治理的框架,为形成完善的治理体系提供了重要依据。基于此,新时代进行制度设计需要通盘考虑、全局规划、科学设定,要同一系列改革的政策和措施有机结合起来,做到同步设计、同步制定、同步实施。以此来构建和完善中国特色社会主义制度,使其成为推进国家治理体系现代化的基础,确保国家治理的正确前进方向,实现其有条不紊地运行,并最终达到应有的治理效果。从实践维度来看,国家治理体系作为中国特色社会主义制度的实践场域,是不断完善制度的坚实保障。由此,当前我们要用完备的国家治理体系结合高效的治理能力共同作用于国家制度的定型,并且在充分发挥制度执行监督机制的前提下,提升制度的执行力与严肃性,促使制度能够涵盖并落实到国家治理的各个方面。这是把中国特色社会主义制度落到实处、确保国家制度优势真正转化为国家治理效能的必由之路。总之,科学的国家制度加上现代化的国家治理体系,共同为制度优势转化为治理效能提供了源动力。

(三)在马克思主义理论指导下守正创新,为提升治理效能夯实道路根基

回溯新中国成立初期制度建设所取得的成就,离不开马克思主义理论的正确指导。以西柏坡时期的党内请示报告制度为基点,结合制度建设规律,采取由点及面向各领域推行这一制度,与时俱进地进行制度创新,尤其创新部队制度建设,这都离不开推陈出新的正确路径。换言之,国家制度的顶层设计离不开科学理论的指导,其执行更离不开正确路径的选择。当代中国,马克思主义理论仍是中国共产党设计国家制度的科学指导。新时代要继续坚持马克思主义理论和中国特色社会主义理论的指导,构建有中国特色的、更科学合理的制度体系,为我国制度优势更好转化为治理效能提供有力保证。若借鉴制度经济学的适应性效率来考量国家制度体系,那么制度框架内“‘干中学’的过程以及默会知识的发展”①默会知识指的是非语言、非理性的思维知识或者是不能被称作知识的认知能力,这是语言层面和理性层面的知识的基础。在本文中主要指在践行请示报告制度的过程中所获得的知识和认知能力(迈克尔·波兰尼《个人知识——朝向后批判哲学》,徐陶译,上海人民出版社,2017:6-7)。[26]95,会引领人们在原有制度的基础上结合实际情况来创造新的规则。中国特色社会主义制度以自身为根基,结合不同国情,所形成的带有不同时期特点的具体制度成果便是例证,即守正创新是国家制度建设的正确路径。在守正创新的过程中,一定要坚持问题导向,坚持改革创新,实事求是地吸收制度发展的成果,适应实践发展要求,构建符合国家治理体系现代化、实现中华民族伟大复兴必备的制度。同时,在国家制度推陈出新的过程中,一定要将制度规定落实落细。制度之要,在精在细;制度之效,在落实与执行。落细方能落实,落实才好执行。正如习近平所指出的,制定制度既要有实体性制度,又要有程序性制度,既要明确规定应该怎么办,又要明确规定违反规定怎么处理。这样做会使制度更具严密性和科学性。马克思主义理论和守正创新是制定国家制度的正确依据和必然路径,同时由于正确的制度体系是转化为治理效能的源动力,因此,这两者也间接成为提升治理效能的关键因素,其作为提高治理效能的启明星之作用也必将日益凸显。

(四)提升制度执行力,对确保治理效能转化至关重要

“制度的生命力在于执行”[27],只有国家治理体系中科学、严格地践行制度,才能在治国理政中充分凝聚并发挥国家制度优势,也才能为制度优势转化为治理效能提供保障。回顾新中国成立初期制度建设的史实,我们可以清楚地认识到,鉴于部分党员干部违反集体领导和统一领导、骄傲自满等现实问题的存在,只能通过民主集中制与制度践行相结合的方式来打破这种困境,将制度威力爆发出来。同期,通过提高党员干部制度意识这种激励主体自觉的方式来提升制度执行力,是用非正式制度弥合制度及其执行之间缝隙以及积蓄制度优势的成功实践。鉴于此,新时代若要将制度优势顺利地转化为治理效能,关键一步就是加强制度执行力。首先,要坚持民主集中制,完善发展民主和实行正确集中的相关制度。诸如健全党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度;党委主要负责同志善于发扬民主与集中相统一,绝不能搞一言堂甚至家长制。真正做到把民主集中制的优势转化为制度优势。其次,“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度”[27],在国家治理的诸方面自觉践行制度,以此来促使制度扎根在国家治理的沃土中,并结合国家治理能力现代化,将制度优势顺利转化为治理效能。

党的领导之于制度优势和治理能力是一体两翼的关系。这一关系在新中国成立初期我国请示报告制度构建的史实中展现得淋漓尽致,中国共产党作为领导核心,规划着制度的顶层设计,是制度优势顺利转化成国家治理效能的引领者。这不仅是请示报告制度不断得以成功完善的密码,也是中国特色社会主义制度得以继承创新的定盘星。同时,中国共产党将制度作为党和国家治理的工具,对于巩固新生政权和推进新中国建设的作用至关重要。但制度优势与治理能力并不能自发地实现协同发力,在国家治理实践中,制度优势和治理能力在矛盾运动中相互制约相互促进,是在党的领导下不断调试、不断磨合,逐步实现协同作用的治理效能最大化的过程。制度优势和治理能力协同发力转化成治理效能是保障党的领导地位的不二法门,新中国成立初期政权的顺利巩固就证明了这一点。不可否认,在新时代,要确保党的领导坚强有力,完善国家治理体系和治理能力现代化,国家制度体系同样是最根本的保障。为了防止发生坐标式漂移,避免诸多挫折的重现,我们必须强化制度意识、提升制度自觉,不断完善和构建符合中国实际的制度体系,增强制度凝聚力,提升制度执行力,推进国家治理体系和治理能力现代化。以此在实现中华民族伟大复兴的关键时期,在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中,维护党的权威和集中统一领导,推进中国特色社会主义建设在新时代不断实现跨越式腾飞。