民航系统内部审计组织方式研究

□ 罗 颖 高扬超 李竹溪/文

作为国民经济的重要组成部分，中国民航现已进入新的发展阶段。民航系统具有单位数量多、级次长、资金规模大、业务范围广、专业性强等特点，需要不断规范权力运行、提高风险控制能力、避免廉政风险。近年来，民航内部审计作为国家监督体系中的重要组成部分发挥着越来越重要的作用，为民航高质量发展提供了有力保障，取得了一定进展。

当前党和国家对内部审计组织方式和审计监督全覆盖提出了工作要求，但是受限于内部审计资源和力量等因素的限制，民航内部审计相关工作还有较大提升空间。

国家对审计监督组织方式的要求

近年来，国家对加强审计工作，推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会持续健康发展提出了一系列具体意见、出台了相关文件，这些意见和文件中都不同程度的对审计的组织方式提出了要求。2014 年国务院《关于加强审计工作的意见》、2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行审计全覆盖的实施意见》、2019 年中央审计委员会《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》等都提出要实行审计监督全覆盖、创新审计管理模式、加大审计资源统筹整合力度、避免重复审计、加强审计项目统筹和审计组织方式统筹、加强审计计划统筹协调等内容。此外，2019 年修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中还特别提出了经济责任审计以任中审计为主，要加强经济责任审计和其他类型审计项目的统筹协调。

民航系统内部审计组织方式现状

（一）民航内部审计机构现状

改革开放以来，民航局始终坚持飞行安全和廉政安全齐抓共管，不断探索建立适合民航行业管理体制和运行机制的审计监督体系。民航局在上世纪八十年代初期开始设立审计机构，经过30 多年的演变，内部审计力量逐步壮大，形成了目前的内部审计格局：民航局财务司作为民航内部审计工作主管部门，负责领导和指导、监督全系统内部审计工作，下设审计监督处；专职内审机构的民航局审计中心，主要负责民航局委托的各类审计的具体实施工作；各直属单位结合实际增设内审部门并配备专职人员，按规定负责本单位权限范围内的内部审计工作。

（二）民航系统内部审计组织方式情况

目前，民航系统审计监督的对象包括民航各级行政事业单位、首都机场集团等直属企业、各行政事业单位所办经济实体，以及使用民航发展基金的航空公司、机场等行业企业。按组织实施主体来看，审计监督主要分为以民航局为主体开展的内部审计和以二级单位开展的内部审计。

以民航局为主体开展的内部审计。2013 年民航局审计中心成立以前，民航局内部审计工作主要是依托社会审计开展，审计监督内容也较为单一，但由于社会审计缺乏对行业的了解，审计效果和作用发挥受到了一定限制。2013 年以后，民航局通过设立专职内部审计机构——审计中心，内部审计力量得到充实，各类审计项目主要委托审计中心实施，社会审计机构力量作为补充，内部审计内容和质量也不断提升。经过多年的实践和探索，目前以民航局为主体开展的审计监督种类也逐渐丰富，形成了以经济责任审计为抓手、以财务联席监控为保障、以专项审计为补充的内部审计监督体系。

以二级单位为主体开展的内部审计。从组织形式来看，民航局各二级单位内部审计组织形式受到单位级次、规模等因素的影响主要呈现两种模式：行政单位和业务较为单一的事业单位主要以集中管理模式开展审计业务，自行或委托社会中介机构对下属单位进行审计，主要以领导干部经济责任审计为主；空管系统和首都机场集团公司2 家单位因资产和资金量大，单位层级多而不同于其他的单位，以分级管理模式开展审计业务，下属单位大多设置了内审机构，由本级审计机构对下属审计机构进行统一指导，内部审计项目种类较为丰富，内部审计工作开展情况较好。

民航系统内部审计组织方式存在的问题和原因分析

经过多年的实践和探索，民航局不断加强内部审计建设，内部审计工作取得了一定进展，在维护民航财经秩序、提高财政资金使用效益、坚守民航廉政安全底线等方面发挥了积极作用。但是目前的内部审计组织方式也存在一些不足，制约了审计效能的充分发挥。主要体现在以下几方面：

（一）内部审计机构设置不健全，审计力量和质量存在不足

从内部审计机构设置来看，2015 年民航局内部审计暂行规定对各单位内部审计机构设置和人员提出了一定要求，但是目前按规定设立独立的内部审计机构或授权单位内设机构履行内部审计职能的民航二级单位及配备专职审计工作人员的单位与要求还存在差距。从内部审计人员数量来看，民航局所属行政单位、事业单位和直属企业二级单位共30 余家，二级单位所属各类单位共470 余家，而二级单位内部审计专职人员总计不足百人，且各单位内部审计人员未进行统筹管理，仅实施职责范围内的审计项目，审计需要和审计力量不匹配的矛盾较为突出。从内部审计人员质量来看，目前审计人员专业素质参差不齐，专业知识背景较为单一，大部分为财务专业或者其他专业转岗审计工作，兼具法律、工程、计算机、民航专业领域等知识背景的复合型审计人才较少。

（二）审计计划性不强，计划刚性约束较弱

从近年来的实际情况看，随着党政领导干部的频繁变更，因干部管理监督需要，必须由民航局组织开展的领导干部经济责任审计项目的数量逐年增多，已成为占比最多的审计项目。但是由于领导干部的任免较难预测，难以准确编制年度审计计划，从而导致下年度的审计计划通常会面临较多不确定性。有时也会由于一些客观原因和不可预见因素，导致纳入年度审计计划的项目延迟甚至无法推进。审计计划性不强，也使得有限的审计资源未能够充分利用。当前制度层面尚未有对审计计划的制定、执行和调整程序方面的明确规定，使得审计计划的执行刚性约束较弱，计划的作用未能充分发挥。

（三）审计监督种类单一，广度和深度不够

目前以民航局为主体开展的审计监督种类较为单一，内部审计主要满足干部管理监督需要和基本建设项目竣工财务决算审批职责，在拓展审计监督广度和深度方面还存在提升的空间，存在一定的监督盲区。中央审计委员会明确审计全覆盖的重点任务除领导干部经济责任审计外，还包括重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计、财政审计、企业审计、重大公共工程项目审计等。按照民航局各单位管理情况和资金特点，对于民航发展基金专业项目、单位内部控制执行、资产管理、审计问题整改、资金使用绩效等方面也应投入更多的关注，应适时实施专项审计。

（四）事后审计为主，审计时效性不强

民航系统内部审计工作主要是事后审计。以经济责任审计为例，民航系统经济责任审计主要是在离任后和任期届满后开展，这种模式存在诸多弊端。从审计效果上看，事后审计对违纪违规行为无法提前预防，对已造成的损失很难全部挽回，审计整改效果难以得到保障。从审计结论的准确性和真实性来看，审计时点滞后增加了审计工作的难度，使得审计结论的准确性受到一定影响。从人事部门结果应用上看，目前普遍存在审计还未开展或已开展尚未完成，但组织人事部门已经任命新职的情况，经济责任审计的结果与人事任命脱节，形成离任与离任审计不相联系的局面。

（五）审计一盘棋格局尚未形成，审计结果应用不足

民航系统内上下级审计机构之间还存在审计成果共享机制不健全、共享渠道不畅通等情况，导致上下级审计工作开展存在交叉重复、审计成果应用不足、审计资源浪费的情况。比如上级单位要对某二级单位进行审计并延伸至三级单位，而二级单位可能刚对其三级单位开展了内部审计，使得三级单位连续迎接审计、反复提供材料，一定程度上影响了三级单位正常的生产经营秩序。另外，还存在二级单位自主开展的审计程序不到位、审计质量不高等问题，民航局派出的审计组可能无法直接利用二级单位的审计成果，甚至不同层级实施的审计可能存在不同的结论，影响了审计的权威性。

民航系统内部审计组织方式的改进建议

面对当前民航内部审计资源不足，审计监督种类单一，审计计划性时效性不强、审计结果应用不足等现状，建议可从以下方面进行改进。

（一）完善顶层设计，推动民航审计工作一盘棋

2015 年民航局出台了《中国民用航空局内部审计暂行规定》，民航内部审计监督工作走向制度化、规范化。目前该规定正在修订中，建议相关部门结合国家对审计工作的新要求、新变化尽快修订出台，并借此契机，从顶层制度层面树立民航审计工作一盘棋思想，对民航内部审计工作进行统筹设计，优化审计组织方式。一是建议明确各级单位内部审计机构的设置和审计人员管理要求，确保审计的独立性和人员配备，明确审计人员素质要求和审计资源上下联动机制，保障审计工作经费；二是建议明确各级单位审计规划和计划要求，统筹各级单位审计计划和内容，提高审计计划的刚性约束，避免重复审计；三是建议加强各级单位审计力量的统筹协调和审计结果的统筹运用，提高审计资源优化配置能力和审计效能。

（二）加强分析规划，做好审计计划时间和空间上的统筹

在现有审计资源不足的情况下，为实现审计全覆盖目标，消除审计监督盲区，合理安排审计项目对充分发挥审计资源的作用至关重要，为避免重复审计，应从时间和空间范围进行统筹。时间范围指审计涉及的期间范围，空间范围指审计内容覆盖的范围，如经济责任、预算执行、内部控制、基本建设项目、问题整改情况等审计内容。通过对审计覆盖的期间和不同审计类型的审计项目进行综合规划，可努力实现对同一被审计单位，在一个年度内接受同一个审计组的审计，减轻被审计单位迎审负担，一次性实现多个审计目标，提升审计监督实效。

1.建立民航系统审计项目库，并据此编制审计规划和审计计划。

建议民航局组织建立全系统审计项目库，项目库中的项目包括由民航局组织开展的项目和由二级单位开展的项目，并对项目进行动态管理，可根据管理需要随时进行项目入库，每年民航局和二级单位从项目库中选择审计项目编制年度审计计划和中长期规划。项目库中的项目应包括审计项目类型、审计对象、审计期间、审计内容、审计进点时间等关键要素。通过审计项目库，民航局和各二级单位能够掌握职责范围内审计项目的储备情况，可根据审计资源情况对审计项目进行排序，根据项目的轻重缓急程度更加合理的编制审计规划和计划，对于审计对象、审计期间、审计内容重叠的审计项目，可选定一个项目作为主项目，其他类型项目作为副项目，由一个项目组进场实施，最终出具多份报告，即通过合理的安排实行嵌入式、融合式、“1+N”式的审计模式，实现“一审多果”。

2.经济责任审计逐步向任中审计模式转型。

目前以民航局为主体开展的经济责任审计在领导干部任期届满和离任时均实施审计。2019 年经济责任审计新规定明确提出经济责任审计方式应当以任中审计为主，同时审计监督内在需要也要求经济责任审计方式应由任期和离任审计向任中审计转型。建议可对各二级单位进行分级分类管理，根据单位性质、资产规模、业态复杂程度等进行单位风险等级划分，对不同风险等级的单位采用不同的审计策略，安排不同的审计频次，这样可以在一定程度上减小领导干部任命不可预测的影响，破解由于无法预知人事安排而导致审计计划难以准确编制的困境。经济责任审计项目向任中审计模式转型，在审计时点上进行了提前，可解决审计时效性不足的问题，同时也是将以往审计期间较长的项目进行了时间上的拆分，增加审计计划安排的灵活性。

3.严格计划制定程序，强化计划刚性约束。

建议规范审计规划和计划的编制程序，并明确经审议决定后需要实施的项目不得随意变更，如需调整或取消审计项目，应履行有关报批程序后才可执行。同时探索将审计计划的执行情况纳入单位年度考核，提高计划的严肃性和强化硬约束。

（三）优化资源配置，做好人员及结果横向和纵向上的统筹

1.建立内部审计人才库，提高人员素质。

民航局内部审计人员主要分散在民航局审计中心和各二级单位，尚未对人员进行统筹管理。建议建立民航内部审计人才库，打通各单位内审人员横向通道，整合不同单位、不同层级、不同专业审计力量，并进行人员资质分级评价管理。开展审计业务时，可以统筹优化各方力量，从民航审计人才库中抽调审计人员，进行交叉审计，发挥专业特长，提高审计工作质量。同时，要不断提高民航审计人员综合素质，开展各类培训，鼓励审计人员积极参加继续教育学习和职业资格证书考试，提升专业素质水平。

2.提高审计质量，加强审计结果纵向应用。

建议加强二级单位内部审计项目质量，对通过委托社会审计机构开展的审计，规范社会审计机构选择和建立事后考核机制，确保审计质量。建立审计项目结果共享平台，由二级单位开展的审计项目定期将审计结果上传至平台上备案，并对问题整改情况进行更新，上级单位在审计前可对已开展过的审计结果和整改情况进行查看和评估，能够更好的掌握下级单位审计成果，对单位内部审计发现且已经纠正的问题可不再在审计报告中反映。

（四）加强审计信息化建设，践行科技强审理念

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调“要坚持科技强审，加强审计信息化建设”。审计工作要实现长远发展目标，必须要依托于良好的信息化建设开展，好的信息化技术的应用，也可以助力审计组织方式发挥更好的效能。一是建议可基于民航局财务三期系统，逐步建立民航局审计管理一体化系统，最终实现通过系统对各级单位的审计项目进行全流程管理的目标。二是建议充分利用现有财务、业务系统收集各类电子数据，在审计项目中采用远程审计和现场审计结合的方式，通过远程形式开展审前数据分析和调查，为现场精准审计提供有力支撑，有效减少现场审计的时间和人员。此外，还应加强对大数据审计和智慧审计的研究，提高数据归集、整理、分析的能力，建立审计模型，准确定位审计重点和审计风险，使得审计资源更加有的放矢，发挥更大效能。