管资本视角下的企业国有资产管理

□ 周 珂 张 南 刘 昕/文

国有企业经过40 多年的改革与发展，已经进入了资产资本化、股权多元化的新阶段，为了更好的适应市场化、法治化、国际化的发展趋势，国有企业以管资本为主，加强企业国有资产管理，遵循市场规则，平等参与市场竞争已成为确保国有企业健康发展的必然选择。

在现阶段，认识监管模式变化的实质内涵，借鉴改革企业的成功经验，探究在管资本视角下，加强企业国有资产管理需要重点关注哪些内容，采取什么样的策略和方式等，对于承接、支撑宏观国资监管机制，使得宏观机制在企业层面具有可操作性，从而从整体上促进国有资本保值增值、提升运营效率和实现国企改革目标具有现实意义。

从管资产到管资本的监管模式简述

（一）管资产模式及存在的问题

管资产是指监管人事任命、资产管理、企业经营“三权合一”的国资管理模式。

管资产模式下的国有企业管理主要存在以下四个主要问题：一是以行政代替市场、以管制代替监管，监管机构管得太多太细，市场无法真正在资源配置中起决定性作用，企业活力不足。二是国有资本职能定位不清、国有经济布局不合理，某些国有经济领域的市场化程度还不高，资源配置效率还比较低，国有资本在产业结构升级和资源优化配置的导向作用并没有充分发挥出来。三是企业国有资产整体运营效率仍然不高。在现行国有资产监管体制和企业组织架构下，由于出资机构和企业之间，国有大型企业集团母子公司之间，存在着严重的权责不对称和行政化管理倾向，考核缺乏市场竞争和资本价值等方面的评判标准，严重影响国有资产运营效率。四是国有企业治理机制中的深层次根本性问题并没有得到彻底解决，例如股权结构不合理、法人治理结构不完善等问题。

（二）从管资产到管资本模式的演变

为了从根本上解决管资产模式下国有企业管理中存在的问题，实现国有经济高质量发展的更高改革要求和目标，提出了以管资本为主加强国有资产监管，加快实现从管企业向管资本转变。

以管资本为主就是将对国有资产的监管实现从管资产到管资本管理内容的转变，从“工头”到“老板”管理角色的转变，以及从“管理”到“监督”管理职责的转变。具体是指以资本保值增值为主要出发点和落脚点，以资本经营和运作为主要手段，从管企业投资、业务确定等过渡到管总量、管效益、管分布的资本运营；从管企业领导过渡到管董事会代表；从管企业实物资产的安全乃至运营过渡到管履行出资人职责机构的监管规则。

在这样的模式下，国资委或其他国资出资人的角色定位是定规则制度、监督考核国企；国有资本投资或运营公司是国资经营者，主要进行企业重组、兼并、收购等业务，促进下属企业提高效益；国有企业是日常经营主体，掌握自主经营权，通过生产经营活动实现国有资产的保值增值。

（三）管资本的意义和目的

以管资本为主加强国有资产监管，进一步强化国有资本经营，改变传统的国有资产管理方式，有利于真正实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，进一步解决政府和市场两者关系协调互动的问题，摆脱政府对企业的非市场化的行政干预，让国有企业能够真正转变角色，按照市场化的规律去充分竞争，确立国有企业的市场主体地位；国资监管机构寓监督于管理，从顶层设计机构的角度去关注国有企业，监控国有企业的运营。调整优化国有经济布局结构，提高国有资产运营效率，完善国有企业现代企业制度，从而实现增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力的国企改革根本目标。

管资本视角下加强企业国有资产管理的内容和方式

管资本视角下加强企业国有资产管理，要聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设；聚焦优化国有资本配置，管好资本布局；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作；聚焦提高国有资本回报，管好资本收益；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全。

（一）厘清战略思路，做好顶层设计，优化企业布局和资源配置

根据行业发展的特点，厘清适合自身发展的战略道路，做好顶层设计。从国企改革的实践来看，企业改革发展的第一步即是明确愿景、确定战略、厘清业务方向、优化资源配置。

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。民航业作为国家重要战略产业，是高质量发展的重要组成部分和有力支撑。《民航科技发展“十三五”规划》提出，到 2020 年，按照“出成果、出人才、出效益”的总体要求，创建基础技术研究型、应用技术开发型、成果转化枢纽型和技术政策暨服务智库型科研院所，打造民航基础技术研究基地、应用技术开发基地、核心技术产业基地、成果转化效益基地和创新人才发展基地。

（二）强化资本运作，进一步提高国有资本运营效率

1.推进混合所有制改革，激发国有企业经济活力

“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”是推进混合所有制改革的核心目的。通过资本运作，引进符合国有企业战略发展需要的民营资本，引入民营企业先进的机制与机制变革经验，激发国有企业的经济活力，增强国有经济的影响力和抗风险能力，实现国有资产效益最大化。

近几年物流行业大发展，但航空货运逐渐边缘化，盈利水平不强，央企三大航子公司层面的混改试点都不约而同选择了货运板块，2017 年6月19 日，东航集团与联想控股、普洛斯投资、德邦物流、绿地集团4 家投资者以及东航物流核心员工持股层代表签署增资协议、股东协议和公司章程，东航集团在东航物流的持股比例由全资持股降至50%以下。2020 年11 月9 日根据深圳国际发布的公告，包括深圳国际、菜鸟网络、国改双百发展基金和国货航员工持股平台在内的投资者，共出资48.52 亿元，向国货航增资，合计占股31%。本次增资完成后，中航集团在国货航的持股比例降至45%。

两家航司均是先由上市公司体系脱离，再选择符合自身战略目标的战略投资人，战略体系是从上至下贯穿始终的，更加符合国有经济赋予企业的使命和责任，也更加符合市场经济和所在产业发展的方向。以“混资本”促进“改机制”，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，有效激发企业内生动力，稳步促进高质量发展。出资人要对国有相对控股混合所有制企业实施更加市场化的差异化管控，推动建立灵活高效的市场化经营机制；要加强对混合所有制改革全过程的监督，坚决防止国有资产流失。

2.聚焦主责主业，有效盘活国有资本

政府在管资本不管企业的体制下，以更科学的视角，正确处理与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。优化国有资本运营，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有进有退等方式，实现国有资本合理流动和保值增值。保持国有资本的流动性，即能进也能退。对于不符合企业发展战略，影响企业主业发展的，适时有序退出。

某机场管理集团下属子公司持有一家高速公路项目公司（以下简称“项目公司”）的多数股权，该项目公司享有某高速公路特许经营权，并获得该高速公路30 年的收费权。自该机场管理集团取得项目公司的股权后，通过加强管理、强化运营、完善内控机制，使得项目公司通行费收入保持了持续稳定快速增长。但由于高速公路业务本身的特殊性，其建设及运营初期所需资金量很大，占用母公司大量资金，并承担了较高的融资成本；母公司虽不断加强专业运营管理、提升经营效率，但由于业务本身的特殊性，以及缺乏足够的专业化人才，该项目公司较长时间处于亏损状态。在国企深化改革的宏观大背景下，要求国企妥善解决历史遗留问题，加快“治僵处困”、“退出非主业”，该机场管理集团主业为机场管理、机场服务保障，高速公路业务相对独立，未起到直接服务集团主业的作用。在充分研究宏观政治经济环境、顺应机场管理集团聚焦主业的发展要求及背景下，机场管理集团抓住高速公路行业现金流充足、投资回报稳定、市场认可度较高的时机，启动了项目公司的股权转让工作，并于2019 年8 月在北交所公开挂牌转让。最终项目公司股权成交溢价率达到41%，实现投资收益16 亿元。

（三）优化资本收益管理，进一步促进国有资本保值增值

1.完善考核指标体系，发挥考核导向性作用

充分发挥考核导向性作用，突出质量第一效益优先、服务国家战略、创新驱动发展等重点，完善激励约束机制。建立围绕管资本为主、聚焦国有资本效益与效率、兼顾企业健康稳健发展的考核评价体系。

（1）推行差异化考核机制。对于不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行分类、差异化考核：对于竞争类国有企业，绩效评价要从企业的成本和利润角度出发，保证企业的保值增值能力逐步稳定的提高；对于涉及社会建设和服务层面的国有企业，绩效考核应该包括成本指标等层面，充分借助政府计划以及决算预算资金信息作为企业绩效评价的一个标准；对于在短时期内接受国家特殊任务的国有企业，绩效考核就要把国家任务放在首要位置，不断跟进任务完成情况，对任务实施过程实行动态监测。保证企业生产经营活动始终立足于市场需求，不断提高国有企业的控制力和影响力。

（2）构建先进的管资本绩效体系。企业财务绩效评价指标要始终坚持管资本的理念，对企业整体经营状况、收入盈利情况、资金流动以及债务风险进行全面的分析，进一步降低企业经营管理风险。包括：关注衡量企业盈利能力的净资产收益率、总资产报酬率等；反映企业内部资产质量的应收账款周转率、存货周转率等；体现企业债务水平的流动比率、资本保值增值率等；监管企业发展能力的净利润增长率、技术投入比率等。

2.提高国有上市公司市值管理，促进国有资本保值增值

通过加强上市公司市值管理，提高股东回报来优化资本收益管理，进一步促进国有资本保值增值。

中央企业和地方国资大部分优质资产均已实现上市，截至2019 年底，中央企业有67%的资产注入了上市公司，87%的利润来源于上市公司，资产质量进一步提高，上市公司已成为中央企业资产规模和利润来源的主要载体，国有上市公司在国有企业中占据举足轻重的地位。截至目前，国资监管系统控股的上市公司市值规模达到20 多万亿元，占市场总市值规模的30%以上，通过信息披露、投资者关系管理等方式来加强国有上市公司市值管理就成为提高对国有出资人股东回报的重要方式。

（1）持续规范信息披露，提升公司治理结构。国有上市公司按照要求做好定期报告以及临时公告等信息的披露工作，确保投资者及时、准确、平等地获取相关信息。除了履行信息披露义务披露法定信息外，可依据相关监管法律法规并结合公司实际进行主动性披露，向投资者说明公司战略、经营情况以及其他信息，保持国有上市公司在资本市场上的良好形象，向市场传递并持续提升公司价值。

（2）加强投资者关系管理，维护资本市场形象。国有上市公司的投资者关系管理工作逐步从被动式管理向提升市值目标的主动式管理转变，建立市值管理工作机制，系统性展示上市公司的内在价值和发展潜力。形成常态化沟通机制，分类开展投资者关系管理工作，根据投资者的结构、特点和需求，提供差异化、个性化、精准化服务，进一步提升投资者关系管理工作的针对性和有效性，推动增强公司运作规范化水平，促进提高公司核心竞争力。以符合公司实际情况的经营业绩为基础，合理开展预期管理，为投资者判断公司价值提供有利参考，真正实现公司价值最大化与股东价值最大化的一致性。

（四）充分发挥监督职能，维护国有资本安全

随着我国国有经济不断发展壮大，国有企业市场活力普遍增强、效率显著提高，为确保国有资产保值增值，防止国有资产流失，进一步加强内部监督、完善问责机制、强化监督协同，维护国有资本安全，促进国有企业持续健康发展。

1.完善企业内部监督机制

落实企业作为维护国有资产安全、防止国有资产流失的主体责任。明确企业各治理主体及审计、纪检监察、财务等部门的职责权限，规范运作程序，形成分工合理、权责一致、监督有力的内部监督工作体系。强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督。进一步健全涉及产权、财务、采购、投资等方面的内部监督制度和内控机制。发挥总会计师、总法律顾问作用，加强对企业重大决策和重要经营活动的财务、法律审核把关。实现内部控制管理的标准化、流程化、信息化。实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制的刚性约束，确保内部监督及时、有效。

2.增强纪检监察的监督作用

监察部门的监督工作要贯穿企业活动的全过程，规范其行为，纠正其偏差，保证其顺利进行。及时发现对工作产生不利的因素，以便预防和阻止各种问题的发生，减少损失，防患于未然。在设立目标、制定计划、组织决策、协调实施等各方面更加科学化、规范化；建立完善巡察制度，并定期对子企业进行巡察，重点检查企业主要负责人的监督盲区，切实掌握真实情况，促进企业风气的好转，推动企业反腐倡廉工作的深入开展，进一步加强领导班子的建设，改进干部队伍作风，为企业的改革和发展提供坚强的政治保障。

（五）全面加强党的领导，以高质量党建引领国有企业高质量发展

坚持党的领导，全面从严治党，将加强党的领导与完善公司治理相统一，指导推动国有企业党委（党组）发挥领导作用。公司管理体制中要涵盖党组织的职责分工以及工作任务，明确党组织参与决策的内容和程序。近年来，国有企业为突出党组织核心领导地位，将党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障写入公司章程，明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位，确保党组织作用在决策、执行、监督各环节能得到有效发挥。

坚持管资本就要管党建，把党的建设融入到管资本的全过程中去。加强混合所有制企业党的组织建设，推进基层党组织全覆盖，加强基本组织、基本队伍、基本制度的建设，不断增强基层党组织的组织力凝聚力战斗力。深入推进党风廉政建设和反腐败工作，抓实巡视反馈问题的整改工作，严格落实中央八项规定精神，坚决纠正“四风”，严厉查处国有企业腐败案件。促进国有企业风清气正，使党建成为国有企业的独特优势和竞争力。