美国电子政务发展对我国的启示

张居正，王凤科,张思洁

(1.河南科技大学 管理学院，河南 洛阳 471023；2.皇家墨尔本理工大学 商学院，澳大利亚 墨尔本 3001)

我国电子政务(Electronic Government)已发展近40年，取得了十分显著的成果。但同其他国家相比，仍然存在着发展标准不统一、相关法律体系不健全、管理系统不完善等问题。根据最新发布的《2018联合国电子政务调查报告》所展示的内容，美国电子政务在基础设施建设、网站建设、技术发展，以及在线服务水平等调查中均位列前茅[1]。因此，深入分析美国电子政务发展过程对我国电子政务发展具有重要启示。

一、美国电子政务的发展背景及主要成绩

(一)发展背景

克林顿政府时期：这一时期为美国电子政务的发展打下了相当坚实的基础。该时期所提出、推行的主要政策、计划如表1所示：

表1 克林顿政府推动电子政务主要举措及时间

小布什政府时期：小布什政府进一步提出以“电子政务”这一概念代替“电子政府”。美国电子政务主要发展目标是对政府门户网站进行整改，完成从仅可以在网络上浏览信息变成可以在网上办事的巨大转变，很大程度上提高了美国民众的政务参与度。秉持这一理念，小布什政府在2003年制定了更加细化的以“为公民服务”为主体的电子政务发展战略。其主要包括：(1)提高公民与联邦政府的互动率；(2)改善政府部门办公效率，节约成本；(3)提高政府对公民的反馈及时性。

奥巴马政府时期：最具代表性的政策是推行美国数字政府服务(United States Digital Service)和Data.gov计划，旨在通过对大数据的应用优化和信息集成处理技术的发展来提高美国政府门户网站政务信息的透明度和即时性[2]。2012年，美国白宫发布数字政府战略，强调以信息和公民为中心，大力发展信息共享平台和隐私保护[3]。该战略目的是使美国可以更好适应新的全球信息发展趋势，刺激数字行业的创新从而提高公共服务的质量，进一步提升美国公民获取网上服务的渠道和质量。

特朗普政府时期：2017年5月1日宣布成立美国科技委员会(American Technology Council)，目的是帮助美国政府数字化转型的顺利过渡。特朗普政府强调美国电子政务的转型目标：(1)进一步提高电子设备的普及率和可利用率，使美国公民在任何时间、地点都能够使用美国优质的公众服务；(2)加快美国政府的数字化转型，进一步提高美国政府应用先进科学技术管理公共财产的能力；(3)强调对科学技术的创新和对创新工具的收购。

(二)主要成绩

1981年，美国的西诺特和格鲁伯二人在著作《信息资源管理：80年代的机会和战略》中初次提出首席信息官(Chief Information Officer，又称CIO)的概念[4]。1994年，美国审计总局(GAO)在报告中深刻总结了美国自1982年开始在IT行业中大部分投资项目失败的主要原因：主要是信息处理、系统规划、战略设计等方面存在严重不足[5]。美国首席信息官制度在此背景下产生。该制度规定应当由本部门CIO全权负责本部门电子政务的发展战略以及日常管理。同时，在大型企业以及政府部门中建立首席信息官委员会，成员由各部门的CIO组成，在保持本部门良好发展前提下使信息资源能够充分共享。1996年，美国白宫颁布《信息技术管理改革法》和《Clinger Cohen法案》，以立法的形式明确CIO的主要职责[6]。

美国电子政务的直接负责人是对总统和内阁负责的总统管理委员会，其主要职责是负责向白宫提出未来发展战略以及电子政务需要达到水平，提出经费预算并对下属部门进行指导。同时，各州政府都设立了首席信息官(CIO)职位，组成以CIO为主体的CIO委员会，负责本地电子政务的发展。此外，美国政府将电子政务主要分为四大业务：(1)G2C(政府对公众)，旨在建立一站式门户网站，为美国居民提供高效优质的政府服务；(2)G2B(政府对企业)，旨在大幅减少收集信息的冗余度，让政府和企业建立高效的信息互通途径，从而发展美国经济；(3)G2G(政府对政府)，主要目的是更好整合联邦政府、各州州政府和地方政府三者之间的数据，提高政府信息应用水平，更好为国家关键行为(如救灾行为、立法行为、军事行动等)提供便利；(4)G2E(提升政府内部管理效率和效能)，借鉴企业效率优先的概念，提高政府内部人员的工作效率，改善工作环境等。美国电子政务的扁平化组织管理结构为美国电子政务的高速发展打下了非常坚实的基础。

美国在电子政务总体设计和规划方面的理论体系比较完善，核心思路主要采用了美国商界的企业架构(Enterprise Architecture，简称为EA)思想。后该体系被称为FEA。FEA主要由五大模型构成：一是绩效参考模型(FEA-PRM)：该模型为各联邦政府提供显示一般输入和输出的绩效测评框架，可以有效地评估各政府、部门和工作人员的工作绩效，显示出距离达到理想状态需要进行改革的部分和距离。二是业务参考模型(FEA-BRM)：该模型的创新之处在于将政府的具体业务流程和政府部门分开，描述了美国政府在内部以及对外所提供服务的具体程序，与具体的部门没有必要的联系。有效地改善了业务流程的体验水平，提高了跨部门协同处理业务能力。三是服务构件参考模型(FEA-SRM)：该模型主要为政府业务中大量重复、操作性弱、创新性低的业务提供标准化业务处理方式。该模型将政府服务项目分为不同类型，基于不同类型业务为各类业务的处理提供标准化处理方法和建议。四是数据参考模型(FEA-DRM)：该模型主要描述政府业务处理过程中产生的数据和支持项目、计划的信息流。该模型依靠数据将政府业务进行量化，有助于帮助政府提出指导意见和政策。五是技术参考模型(FEA-TRM)：TRM模型是FEA体系的核心所在，它是一种将业务与流程划分等级的技术。它规定了一套技术要素，并将不同业务进行分级，规定不同的业务应当使用相应的技术手段。该模型节省了大量技术资源上的浪费，合理有效地应用了公共科技资源。特朗普政府进一步深化了TRM模型的内核。FEA框架结构在美国政务管理中占据了十分重要的战略位置，它以科学手段和商界思想相结合，为美国电子政务的高效发展提供了科学方法和高效的指导思想。

美国电子政务的核心思想是“为公民服务”。20世纪90年代初，克林顿政府首次提出要构建以公民为中心的电子政府并于1994年提出“建立以顾客为导向的电子政府”[7]。2001年，美国白宫管理与预算办公室宣布成立电子政务特别工作小组，并于2002年公布了《电子政务战略——简化面向公民的服务》，提出以公民为中心、以成果为导向、以市场为基础的三大原则。

如今美国联邦政府和各州政府门户网站的首页头版位置都设有网上公民服务栏目，提供诸如费用查询、网上申请、网上缴费、注册信息、申请许可、驾照积分等利民服务。美国政府绝大部分网站都采取关联式网络结构，即通过一个网站可以找到所有关联网站，并在其上办理业务。随着美国网络技术的发展和集成设施的进一步优化，美国电子政务网站变得愈加集中，即具有单一窗口、一站式等特点。美国政府提出其电子政务的近期发展方向是要使每个公民在任何设备、任何地点、任何时间都能用不超过3次的点击找到所需的政府服务。

二、中国电子政务的发展现状

中国政府始终重视电子政务指导理论的发展[8]。2014年，国务院办公厅出台2014年政府信息公开工作要点》，进一步强调国家机关信息公开的重要性，提出要对国家机关信息公开平台、简化流程进一步优化。2015年，国家先后公布《国务院关于〈印发促进大数据发展行动纲要〉的通知》《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于开展国家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》等一系列指导意见，强调要快、好、稳地建设中国电子政务。2016年，《国家信息化发展战略纲要》公布，从电子政务的角度出发提出了我国的电子政务发展水平在未来十年的发展目标，即所有可以在网上办理的流程都应当达到一站式、一网式的高水平。同年，《中华人民共和国网络安全法》以及经原中央网络安全和信息化领导小组批准，提出《国家网络空间安全战略》，提出要进一步净化网络环境，为电子政务的良好发展提供环境并以法律的形式对其保障。

随着信息化进程的加快和顶层设计的完善，我国电子政务取得了十分显著的成果，主要有：1站(门户网站)、2网(政务内网、外网)、4库(人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库)、12金(金关、金税、金卡、金宏、金财、金农、金水、金企、金质、金保、金盾、金审)等成果。

截至目前，我国国务院、地方政府以及执法部门基本完成了从传统纸质办公到新式互联网办公的巨大转变，大大降低了办公成本和执法成本，有效地提高了政府绩效，改善了民众的服务体验，有力地贯彻了为人民服务的宗旨。对电子政务的重视，促进了我国新一轮产业升级和技术创新，注重对核心科研技术的发展，一定程度上加快了我国的教育改革，推动了对学生创新能力的开发和培养。

另外，各地政府都积极开展了电子政务工作，推出了各项网上办公惠民服务。上海、江苏等国内经济发达地区因地制宜，推出特色惠民服务：浙江省出台“最多跑一次”政策，大力简化居民的时间成本，得到了社会一致好评；上海当地政府建立了“一网通办”平台，极大地简化了政府的办公流程，减少了网上统筹的难度；江苏在网上了推出了“不见面审批”的创新办公理念，这些政策都更好地使居民感受到了电子政务办公方式的便利。

在抗击新型冠状病毒的战役中，全国上下万众一心，积极配合国家防疫政策，为世界防疫工作做出了良好表率。电子政务在此次抗击疫情战役中发挥了十分重要的作用。大数据的应用帮助当地政府快速寻找与患者接触过的人员，更好地帮助疾病防控和对患病人员进行治疗，如百度推出的AI智能寻车和疫情大数据等。数据的及时公开和透明化，也有助于坚定人民抗击疫情的决心，政府公务人员在网上进行办公，在保证安全的前提下使政府各部门工作正常运行；企业的网上办公平台在维持疫情期间企业的正常运转，生产紧缺物资和维持群众正常生活等方面发挥了关键作用，极大地降低了国家的经济损失；网课平台的免费使用能让学生们按正常进度学习，缓解教学压力；各省、市地区政府和学校推出的各类“平安”APP帮助国家、学校更好地掌握疫情状况。

三、中国电子政务风险因素识别

(一)绩效评估体系不完善

20世纪初，美国白宫先后颁布《首席财务官法》《政府绩效与结果法》《电子财政法》等一系列相关法案，为美国电子政务绩效评估方法的建立构造了坚实的法律框架，提供了强大的法律支撑[9]。

近年来，我国大力发展电子政务，推出了大量政务项目，但是这些项目在实际工作中只创造了很少的实际效益，同时在运营和维护方面又耗费了大量的公共资源。造成这种现象的原因之一就是绩效评估方法不完善。绩效评估体系不仅仅是大数据时代政府治理的创新，更是完善社会公共监管体系、促进经济良性发展、推进政府治理能力的重要内容。我国绩效评估系统存在的评估标准不统一、方法不科学、内容不完善等缺点，间接导致信息收集处理困难、影响公务人员办公效率等问题。

(二)组织管理体系不完善

我国电子政务管理方面目前最突出的问题主要有：管理意识低下、法制建设落后、安全体系不完善、管理职责不清晰等。在一些领导“重技术”“重建设”等错误思想支配下，如何正确处理好电子政务与传统办公模式的关系始终是一个难题。在领导部门方面，我国始终没有长期具体负责的领导部门，缺乏统一规划，突出表现为重大网络项目的建设往往只由一个重点部门牵头建设，不同部门、机构的协调机制严重不畅，出现了电子政务所谓的“烟囱现象”，电子政务跨部门应用的推展十分困难，政务信息化很难做到全面、协调、可持续发展。此外，各地区信息孤岛化问题严重，不同地区有各自的基础体系建设、管理模式和相关政策，在国家层面很难对其进行管理。具体工作，相关人员业务混乱甚至交叉，易导致工作进展缓慢。

(三)电子政务法制建设不完善

美国很早就制定了相应法律，如《信息自由法》《计算机安全法》等。自美国CIO职位设立以来，随着社会每一次进步和科技的发展， 随着社会的进步和科技的发展，美国的电子政务法也逐渐更加完善和具体。同美国相比，我国全国统一的电子政务基础体系还没建成，导致我国的电子政务法律体系推进缓慢，存在着地方法规标准不统一、立法数量少等问题。自电子政务兴起到1999年，我国相继出台了《计算机软件保护条例》《计算机系统安全保护条例》《电信条例》等，但大部分法规只是对硬件设施和操作系统使用的规范和意见；2000年起，立法才有了意义上的突破。2002年，我国通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，从国家层面对电子政务的发展提出了相应的指导意见，但由于各地的发展情况和基础条件不同，很难做到齐头并进[10]。2019年，我国对《电子签名法》进行修正，2020年出台《网络信息内容生态治理规定》，同年天津市发布《电子政务条例》。全国各地陆续出台基于本地实际情况的法律法规。这些新规为推动当地电子政务建设、促进经济发展提供了强有力的法律保障。但是，这些法律法规具有一定程度的局限性和地域性，很难在全国范围内大范围推广，一定程度上也造成了立法重复、浪费立法资源等问题，可能会进一步加重信息孤岛的情形。

(四)建设层次不清晰、社会调动性弱

美国电子政务建设初期即采用全局性、系统性、关联性、分层次的建设思路。美国白宫将全国的电子政务建设分为联邦政府、州政府、社区等多级分层体系，将职责分为基础体系建设、法制体系建设、对外联络、专职协调等单一职责，并将监管部门单独分离。此外，美国政府还广泛征求大众意见和需求，聘请第三方公司和学校进行调研，由其设计建设方案或提供意见。

我国电子政务建设在设计之初也考虑了不同部门、不同地区的协调合作，但是基于各地区经济发展情况、自然条件等因素的差异，很难做到全面、统一、协调地建设。实际建设过程中，往往会根据本部门或者本地区的实际情况作出相应的修改，导致不同部门、地区的磨合受到阻碍，电子政务基础体系建设不协调，影响我国电子政务的总体发展，也对我国电子政务的统一管理提出了难题。

四、中国电子政务发展建议

(一)完善监管体系

我国应当从国情和自身建设情况出发，以法律的形式保障监管体系的正常运行，着重加强相关制度建设，逐步完善电子政务法律体系。在立法过程中，也应当注意要将我国的立法建设融入到世界立法建设当中，在保持自身立法纯洁性的前提下汲取世界其他国家、地区的先进立法经验。

在监管渠道方面，应当加强宣传以提高政府门户网站的权威性。在顶层设计方面，应当强调统一指挥和分级建设的有机结合，重点完善监管平台的统一建设和维护，减少信息孤岛所带来的问题，帮助实现地区的全系统监管体系和业务流通。在信息处理方面，除优先使用先进设备和加快科技创新外，也应当设立信息责任制和追溯功能，政府公务人员处理的每条网络信息都可以进行源头追踪，严惩信息泄露者。对于保密性高的部门，加快建设内网监督平台，定期对内部监督人员进行技能培训，严格执行内部规章制度。加快专网建设，注重公文内部传输系统的建设，尽量减少纸质公文的传递，减少信息泄露的途径。

(二)健全电子政务管理

安全体系是电子政务发展的主要内容，也是我国电子政务发展的薄弱环节。在安全体系建设方面，国家应当继续大力支持本土安全网络、系统、防火墙等的开发与创新，进一步强调对网络的软件、硬件、基础设施、公共信息资源库、国防信息资源等进行优化升级。

电子政务的核心思想是“高效”，这可能会导致电子政务组织扁平化，出现职责交叉的问题。建议在政府内部设立一个类似于美国CIO的部门或者工作小组，全权负责整个单位电子政务方面的工作协调各部门的发展计划，对部门负责人进行考评。部门内部单独设立电子政务办公室，直接由本部门负责人领导，负责本部门的日常事务、网络维护工作和同其他部门电子政务办公室的协作交流等内容，努力形成“专人专事、一事一责”的良好风气，避免为简化组织设计而影响工作效率的情况出现。

(三)完善电子政务法律体系

我国电子政务法律体系仍然存在配套立法不完善等问题。针对这些问题，国家应当积极提高立法层次。针对各行各业出台相对应的立法纲领性文件，具体规定立法主体，减少立法资源的使用和割裂，大幅度提高立法的专业性、中立性和权威性。

立法方面，应当积极参考英、美等发达国家的电子安全法律体系和信用体系，在立法思想和具体操作等方面注意同国际规则相互兼容，在保持自身立法纯洁性前提下，将我国电子政务法律体系建设主动融入到国际法律体系建设之中。

电子政务的发展不仅仅只是为了实现政府的高效廉洁，更重要的是通过社会经济的发展提高本国在全球经济中的竞争能力。提高法律的应用能力可以有效提高电子政务和电商行业的建设，将电商行业的建设经验应用到政务管理中，大幅度提高市场社会化程度，既通过立法保护经济的发展，又通过经济的发展促进立法的完善。

(四)提高社会参与度

我国是一个人口大国，人口数量居世界第二，其中乡村人口占大部分。此外，我国人口老龄化问题严重，老人居多。应当积极参考群众的实际需求，具体考虑不同人群所需要的服务，进行实地调研。在对网站进行设计时，参考美国门户网站的设计，采取“一站式，一窗口”的设计，根据访问量、点击量等数据定时对门户网站进行重新设计，最大程度地削减操作步骤。

在抗击新冠疫情企业复工复产阶段，我国电子政务建设为恢复国家正常生产生活秩序贡献了巨大的力量。但同时审批环节过多、重复检查、员工返岗难等问题，也暴露了我国电子政务建设方面的漏洞。尽管随后各地政府立即出台相关政策和举措来支持企业复工复产，但也反映出政府同企业信息交流不畅的情况。针对类似情况，可以专门设立只为企业服务的政府门户网站或者在已有网站上设立对企业的专用窗口，用于企业、政府、民众之间的信息交流，在扩宽交流渠道的同时进一步支持企业的发展，提升企业在公共参与中的建设性作用。

(五)完善绩效评估方法

逐步改进和完善与绩效评估相关的法规，重视评估方法法律体系的建设，逐步实现评估方法的制度化与法制化[11]。国家应尽快确定全国统一的评估方法标准，在设立评估准绳的同时要给予一定的灵活操作空间。大力发展核心科技和安全信息系统，广泛推广云数据等高新技术。针对政府治理对象，将评估方法划分为内部评估与外部评估，既确保了评估方法的权威性、精准性，又体现了国际准则的中立性。针对性地开发评估系统和相应的统计软件，以数字的形式清晰地表达政府治理绩效以及需要改进的部分。结合我国的实际国情，开发出适应我国发展新形势的评估方法体系，助力新时期、新发展。