反垄断执法再升级

谢玮

11月18日，国家反垄断局正式挂牌，成为我国反垄断的里程碑事件。与此同时，实施逾13年的《反垄断法》迎来大修。11月21日，《反垄断法（修正草案）》截止向社会公开征求意见。

自去年底以来，中央层面多次表态“强化反垄断，防止资本无序扩张”。今年3月15日，中央财经委员会第九次会议特别提及，充实反垄断监管力量，增强监管权威性。今年8月30日召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议，还审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》。

今年以来，国内监管部门更是频频出手，包括阿里、美团在内的多个平台企业被处以重罚或立案调查。

新设国家反垄断局有何意义？释放哪些信号？反垄断调查的下一个目标会是谁？

“此次国家反垄断局的挂牌，意味着我国反垄断执法无论是从组织机构和层级，乃至人才配备方面，都上了一个新的台阶。”中国政法大学民商经济法学院副院长刘继峰向《中国经济周刊》记者表示，“这对于反垄断执法，包括指导全国进行反垄断执法，都具有非常重要的意义。”

垄断、限制竞争和不正当竞争，是市场经济的大敌。在不少业内人士看来，中国反垄断工作将迎来新格局。中国反垄断法的威慑力将大大增强，垄断行为的违法成本将极大提高，企业也将面临前所未有的合规考验。

反垄断执法机构的迭代升级

11月18日，国家反垄断局正式挂牌，成为继国家乡村振兴局、国家疾病控制局之后，今年国务院新组建的第三个副部级国家局。

据国家市场监督管理总局反垄断局官网介绍，反垄断局，拟订反垄断制度措施和指南，组织实施反垄断执法工作，承担指导企业在国外的反垄断应诉工作;组织指导公平竞争审查工作;承担反垄断执法国际合作与交流工作;承办国务院反垄断委员会日常工作。

国家反垄断局的首次亮相前就迎来了局长任命。11月15日，据人社部官网消息，国务院任免国家工作人员，甘霖任国家反垄断局局长。

公开资料显示，甘霖现年58岁，曾长期在湖南省任职。2011年，她离开湖南省赴原国家工商总局任职。2018年，党和国家机构改革后，甘霖任新成立的国家市场监督管理总局副局长，分管反垄断工作。

2018年机构改革后，反垄断执法也从“三分天下”走向“一统”。2018年组建的国家市场监督管理总局，其中一项重要职责就是整合之前国家发展改革委（价格监督检查与反垄断局）、商务部（反垄断局）和原国家工商总局（反垄断与反不正当竞争执法局）三部门的反垄断职责。三部门在国务院反垄断委员会的组织、协调、指导下工作。

如今，反垄断机构改革再次上路。有分析认为，甘霖分管的竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司或将成为国家反垄断局的主要组成部门。不过，国家反垄断局的规格级别、人员编制、执法模式，以及如何与省级机构衔接等问题，仍待官方进一步明确。

一直以来，舆论对呼吁加强反垄断执法力量始终有呼声。在今年国家公务员考试中，市场监管总局一次性拟招收18名反垄断公务员，占计划招录公务员人数的一半以上。这也是市场监管总局自2018年成立以来首次公开招录反垄断工作人员。

“从机构设置角度上说，我国反垄断执法‘三合一是一个明显的进步，从历史角度看，是上了一个台阶。”刘继峰向《中国经济周刊》记者表示，有关国家都是统一机构，如德国联邦卡特尔局、俄罗斯联邦反垄断局、日本公平交易委员会等。此外，我国反垄断法执行机构体系双层框架模式，一是体现在机构设置上，“反垄断委员會”下设“反垄断执法机构”;二是在反垄断执法机构层面，出于专业性需要，只有中央和省两级执法机构，可以从事反垄断的调查审核处理。

“反垄断局的设立，无论是从组织机构和层级，乃至人才配备方面，都上了一个新的台阶。这对于反垄断执法，包括指导全国进行反垄断执法，都具有非常重要的意义。”刘继峰向《中国经济周刊》记者表示，反垄断执法机构的专业性和独立性具有非常重要的意义。对于律师、法官而言，反垄断工作的认定思路和分析框架都与传统司法有着明显差别。我国反垄断执法机构也长期存在着人员储备不够、专业性有待提升的问题。

此外，刘继峰说，我国市场经济脱胎于计划经济，存在着转型国家的特殊问题——行政性垄断。如不同行政机关都可能发布阻碍、限制竞争的部门规章或规范性文件，进而影响反垄断执法。这就更需要一个具有独立性、权威性的反垄断执法机构。在有些国家，反垄断执法机构的级别比一般部门要高，比如俄罗斯，反垄断机构负责人由总统直接任命。因此，本次反垄断机构改革具有重要意义。

反垄断法大修，权威性和威慑力大大增强

与反垄断机构改革并行，《反垄断法》也迎来大修。11月21日，《反垄断法（修正草案）》截止向社会公开征求意见。

自2008年8月1日，《反垄断法》生效至今已逾13年，我国为何此时要对《反垄断法》进行修改？

刘继峰向《中国经济周刊》记者分析指出，反垄断法与传统的民法，甚至一定程度上包括商法，都有很大不同。它没有明确的对违法行为的认定标准。通常，对于一个垄断行为的认定往往需要考察其周边诸多主体，甚至把它放在一个行业、产业乃至国民经济的背景中考察。

“因此，与传统司法比较，反垄断是一个宏大叙事，与一国的经济环境和社会生活紧密相连。”刘继峰说，《反垄断法》2007年通过，2008年生效至今，中国的经济环境发生了非常重大的变化。尤其是每个人都感受深刻的互联网经济，不仅对生产、销售、消费，乃至对行业和产业的关系都产生了重大影响。因此，在本次修订过程中，专门对数据、算法、技术等新生产工具和要素在运用过程中可能出现的反竞争行为进行了约束。从国际环境而言，各国的互联网经济、数字经济几乎是同步发展。互联网、数据边界、国界问题，对于这些生产要素如何利用、如何防止滥用问题，各国都面临一些挑战。因此，在本次修改过程中，也对这些问题进行了回应。

那么，本次反垄断法修改，又将带来哪些改变？

刘继峰分析认为，本次反垄断法修改有几大亮点：

一是处罚力度加大。根据现行《反垄断法》第48条，对应申报实施经营者集中而未申报的可以处50万元以下的罚款。修正草案提高了违法实施经营者集中的处罚力度，拟将最高50万元的罚款上限，修改为按照是否达到排除、限制竞争效果，分别提高为上一年度销售额10%和500万元。现行《反垄断法》中第46条规定，经营者尚未实施所达成的垄断协议的，可以处50万元以下的罚款。而修正草案将处罚金额调高至300万元以下。

“惩罚力度增强、法的严厉性增大，意味着它的威慑性进一步增强。”刘继峰表示。

二是回应互联网经济发展。修正草案拟规定，经营者不得滥用数据、算法、技术、平台规则等排除、限制竞争，而具有市场支配地位的经营者，利用前述数据、算法、技术和平台规则等手段对其他经营者进行不合理限制的可构成滥用市场支配地位。

三是健全公平竞争审查制度。修正草案将公平竞争审查制度明确写入了总则部分，要求行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。

“这是对过去反垄断法实施过程中争议比较大的问题的回应。”刘继峰向《中国经济周刊》记者表示，这在反垄断法层面上为杜绝滥用行政权力排除、限制竞争的抽象行政行为提供了抓手。

四是对于经营者集中有了扩展性规定。修正草案一方面强调经营者集中即使未达国务院规定的申报标准，在有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的情况下，也会面临国务院反垄断执法机构的调查。此外，草案还在现有经营者集中审查时限的基础上引入“停钟”条款，可视确有必要的情况下中止审查，有助于更有效地利用审查期限展开实体审查。

哪些企业将身处“暴风眼”？

2020年12月24日，国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴集团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查，并于2021年4月10日对其处以其2019年中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款，计182.28亿元。

阿里巴巴被罚182.28亿元、美团被罚34.42亿元、公牛集团被罚2.9亿元……多个企业被处以重罚或立案调查，对防止垄断、规范竞争秩序具有重要标杆意义。

在刘继峰看来，近年来互联网平台经济领域案件频出，有多方面原因。过去对于互联网经济发展采用的是比较审慎包容的原则，鼓励其发展和扩张。但到一定程度就会产生大型平台或者超级平台。而企业出于营利性的本质属性，在发展过程中有可能对于下游或横向主体产生危险。因此，近年来涉及社区团购、强制“二选一”、“大数据杀熟”等现象越来越普遍，对市场环境产生了不利影响。

“对于互联网的垄断问题，是主要经济体在现阶段面临的共同挑战，对中国也是如此。”刘继峰向记者表示，当下，世界各国对于互联网、数据经济的垄断行为如何规制，也在摸索过程中。总体而言，从2018年迄今，欧盟针对数字经济在立法方面的探索步伐相对较大，公布了两部法案《数字服务法案》和《数字市场法案》。德国《反限制竞争法》（GWB）第19条、第20条既禁止滥用市场支配地位的垄断行为，也禁止滥用相对优势地位的垄断行为。俄罗斯也在制定过程中。

刘继峰称，本次反垄断法修正案，仍然面临一些挑战，包括对于互联网经济的回应是否足够的问题。例如，在法律修订的文本上，只作了一条特别原则的规定，经营者不得滥用数据、算法、技术、平台规则等排除限制竞争等。但究竟哪些行为才属于滥用？基础性条件又是什么？什么情况下构成垄断协议，什么情况构成滥用市场支配地位？等等，这些细则还有待进一步明确。

事实上，近年来，不仅在互联网领域，涉及医药、建材、互联网等关乎民生的领域，重磅反垄断案件频出。

今年5月份，在接受美国律师协会期刊《The Antitrust Source》专访时，时任国家市场监管总局反垄断局局长吴振国列举了一组执法数据——自机构改革以来，截至2021年4月16日，国家市场监管总局共审结299起垄断案件，罚款没收总额为203.68亿元。其中在医药行业共开出3笔上亿元罚单——对3家葡萄糖酸钙原料药经销企业处以3.25亿元罚款，对先声药业集团罚款1.07亿元，对扬子江药业罚款7.64亿元。

在平台经济领域，国家市场监管总局今年4月对阿里巴巴集团强迫实施“二选一”垄断行为，处以182.28亿元的行政处罚，并查处了13起涉及阿里、腾讯等平台公司违法实施经营者集中的案件。

截至目前，国务院反垄断委员会发布了8项反垄断指南（包括征求意见稿），包括《关于知识产权领域的反垄断指南》《关于平台经济领域的反垄断指南》《经营者反垄断合规指南》《关于汽车业的反垄断指南》《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》《垄断案件经营者承诺指南》《关于原料药领域的反垄断指南》和《企业境外反垄断合规指引》。

那么，接下来，反垄断执法的目标将聚焦哪些领域？哪些企业会身处“暴风眼”？

日前，甘霖在接受《人民日报》采访时透露，接下来将推动加快《反垄断法》和《反不正当竞争法》修订，加大“两反”监管执法力度。为规范数字经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域竞争行为，将严格依法查处垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为;同时加强民生、金融、科技、传媒等领域经营者集中审查，防止“掐尖式并購”，推动形成大中小企业良性互动、协同发展良好格局。

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第22期）