《民航法》修订的三大关注点分析

□ 中国民航科学技术研究院 卢 敏/文

《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“《民航法》”）自1996年3月1日起开始施行，至今已二十五年，期间五次修正，对部分条款进行了修改。面对建设新时代民航强国，推进民航治理体系和治理能力现代化的新形势和新挑战，《民航法》迫切需要积极推进全面修订，以推动民航业在法治轨道上高质量发展。这成为我国民航业的一项重要而紧迫的任务。

《民航法》修订的意义和方向

《民航法》作为调整我国民用航空活动的基本法，其修订具有重大现实意义：一是落实中央全面依法治国战略的内在要求，有利于推动民航法治建设，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用；二是推进民航深化改革的基础保障，有利于为持续推进民航深化改革营造良好的法治环境；三是积极参与全球民航治理的重要手段，有利于对标国际民航立法规范，增强制定国际民航规则的主导权和话语权；四是完善民航法规体系的基本路径，为民航法规体系的系统化、科学化提供上位法支撑。

《民航法》修订的根本方向是发挥民航基本法应有的保障、规范、引领作用，为民航业高质量发展提供基础法制保障。首先，要与时俱进，紧跟行业发展急需，满足人民群众日益增长的美好出行需求，妥善处理民航发展的现状和未来走向；其次，要将改革决策与立法决策相结合，及时把有效成熟的改革措施固化为制度规范；再次，要坚持与外部立法相协调，处理好与其他部门法的一般法律规范、原则，以及地方立法的衔接。最后，要坚持开门立法，通过不同渠道倾听航空公司、机场、上下游企业等不同民航市场主体，以及消费者、行业协会等社会公众的利益诉求。

《民航法》修订的三大关注点

（一）坚守安全底线

基于航空运输的高风险性，安全始终是民航发展的生命线，建立健全民航安全法规体系是实现民航可持续快速发展的重要制度保障。目前，《民航法》在法律层面缺乏安全管理基本制度安排，有必要对民航安全管理的基本原则、安全管理体系构建、安全监管责任等进行总体规定。此外，民用航空安全的核心内容是飞行安全和空防安全，加强民航安全管理的核心是强化上述两方面的安全管理。在飞行安全管理方面，突出表现为：

第一，适航管理。目前，民航行业主管部门主要通过行政许可的监管手段实施民用航空器适航管理，但此类行政许可大多是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》予以实施，其位阶较低。《民航法》有必要在法律层面对现有行政许可予以确认，以更好地指导民用航空器的适航管理。

第二，运营人运行许可审定。实施运行许可审定，是保障民用航空器安全运营的关键。该项工作在我国开展较晚，有关规定的颁布和实施是在《民航法》颁布后，以至于其法律权威性不强。因此，为充实民航安全管理的内容，《民航法》有必要增加运行合格审定的条款，规定“公共航空运输企业和通用航空企业，以及外国民用航空器运营人应当在取得运行合格证后，方可从事相关的民用航空活动”。

在空防安全方面，总的来看需要兼顾国内外相关立法、文件的制定与更新，立足当前民航空防队伍的机制体制与实际工作需要，加强空防措施，以保证航空器、机场地面人员和社会公众的安全，防止人为干扰、破坏飞行安全的行为成为大势所趋。为此《民航法》有必要增加空防安全专章即“民用航空安全保卫”，这已成为业内共识。具体而言，可以对以下空防工作关注的重大问题予以明确：

第一，航空安全保卫方案的制定。公共航空运输企业、运输机场管理机构、民用航空空中交通管制单位等应当依照国家民用航空安全保卫方案制定安全保卫方案并报国务院民用航空主管部门备案；对于通用航空的安全保卫要求，由国务院民用航空主管部门另行制定；

第二，明确空中安保职责的划分与认定。如空警的地位及与机长的关系，可以增加“除特别紧急情况外，空中警察应当遵守机长为民用航空安全而发出的指令”的规定；

第三，合理规制非法干扰行为。增加禁止实施危及民用航空安全和秩序的行为类别。此外，行业主管部门与地方政府空防责任的划分，安检机构设置与职责认定等重要问题也需要在立法中明确。

（二）优化经济监管

鉴于安全一直是民航管理工作的核心，在法律层面确立民航安全管理的基本制度是《民航法》的主要立法目的。这也使得我国民航基本法侧重于安全领域的规制，而经济监管领域的规制则不够完备。某种意义上，深入界定民航行业主管部门经济监管的职责，是为做好与其他领域立法的协调。

基于此，《民航法》修订在优化经济监管方面可着重关注以下问题：

第一，突出民航消费者合法权益保护，以提升航空服务品质。这不仅有利于促进民航业的健康发展，也符合《民航法》“保护民用航空活动当事人各方的合法权益”的立法目的。《民航法》修订有必要针对如何平衡民用航空安全与旅客合法权益保护作出相应考虑，专门规定旅客合法权益保护的基本要求，为健全民航服务质量法规体系提供上位法支撑。具体而言，《民航法》有关旅客合法权益保护的内容，主要包括总体要求、运输总条件、不正常航班处理、残疾人保护、信息保护、投诉管理、事故家属援助计划等。

第二，调整通航管理思路，激发市场活力，推动通用航空发展。一方面，要进一步深化“放管服”改革，降低市场准入的门槛，优化经营性许可和非经营性登记的要求，为通航发展营造更为宽松的市场环境。另一方面，要牢固树立持续安全的理念，加强对通用航空活动的安全管理，规定“从事通用航空活动，应当取得运行许可，以保证其符合安全运营的条件”。此外，考虑到目前经营性通用航空取得经营许可和运行许可的条件存在重合，为进一步简政放权，未来可以将两证合一，规定“从事经营性通用航空的，应当取得国务院民用航空主管部门颁发的通用航空运营许可证”。

第三，构建民航领域的投资竞争规则，优化民航营商环境。《民航法》加强投资竞争规则的构建，是为优化民航营商环境提供法治保障。其中，特别是需要考虑建立“民航投资领域全面落实市场准入负面清单和外资准入负面清单制度”和“强化竞争政策在民航领域的基础性地位，全面落实公平竞争审查制度”。即在持续推动航线准入、航班时刻管理等资源配置市场化，放宽运营准入门槛，推进民航运价及相关领域收费改革，扩大市场主体定价自主权的同时，健全政府事中事后监管机制，切实维护公平竞争的航空运输市场秩序。

（三）与国际民航立法接轨

现行《民航法》实施后，作为调整国际航空运输法律关系的重要公约，即1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》（《蒙特利尔公约》）出台。该公约对1929年旧的华沙体制作出了重大变革，对国际航空运输制定了新的规则，突出表现为运输凭证制度、承运人赔偿责任制度方面。2009年至2019年，《蒙特利尔公约》责任限额相继进行了复审，提高了旅客伤亡损失、延误损失，以及行李、货运运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的责任限额。2005年，我国批准加入了该公约。

对于新公约的新制度，《民航法》修订有必要考虑与国际立法接轨，修改国内相关法律制度。参照1999年《蒙特利尔公约》的规定，进行国内法的转化，修改完善《民航法》关于客票、行李票、航空货运单等运输凭证的规定。这主要包括：将华沙体系文件中运输凭证的形式予以扩展，规定任何能够保存合同内容的方法均可以用来代替运输凭证，以适应电子客票等新业态的实际；取消“运输凭证”的制裁规则，规定违反运输凭证有关规则，不影响运输合同的效力以及责任限制规则的适用。

此外，还应修改航空运输承运人责任制度。航空运输承运人责任制度是现行《民航法》的重要内容，其核心内容是归责原则和责任限额制度。我国《民航法》针对航空运输承运人的责任沿袭了华沙公约体系的有关规定，尤为突出的是责任限额采取双轨制，即国内航空运输和国际航空运输采用的是不同的责任限额标准，即国内航空运输承运人责任限额“由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”，而国际航空运输承运人责任限额参照华沙公约的规定。

考虑到与国际立法接轨的需求，《民航法》修订可以借鉴1999年《蒙特利尔公约》的新变革，作出相应修改。在归责原则方面，对于旅客伤亡的归责原则，坚持无过错原则，保留承运人对因旅客健康原因可以免责的规定；将“旅客随身携带物品”修改为“非托运行李”，同时鉴于非托运行李并不在承运人的掌控范围内，理论上承运人只应对因其过错造成的损失承担责任，将非托运行李的归责原则由无过错责任原则修改为过错责任原则。在责任限额方面，统一国内航空运输和国际航空运输，引入《蒙特利尔公约》确立的有关旅客伤亡双梯度责任限额制度。但保留旅客、行李、货物运输责任限额及其复审授权立法的形式，仍由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。