深化司法管理体制改革：成效评估、短板检视、路径选择

徐汉明

一、导言

党的十九届四中全会把“深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，作为“健全社会公平正义法治保障制度”的重要举措，提升到“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”的高度作出重大决策部署。①参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这意味着新时代司法管理体制改革在广度上，由完善司法权运行机制、规范司法行为、加强对司法活动监督的体制改革，向适应构建开放型政法工作新格局迫切要求的“政法职业管理体制改革”推进；在深度上，由“完善确保依法独立公正行使审判权检察权的制度”向完善审判制度、检察制度深入，体现中国特色社会主义法治实施体系特色、释放中国特色社会主义司法制度的优势效能方面拓展；在切度上，由以司法人员分类管理、员额制、司法责任制、省以下人财物实行省级统管“四项重点改革”（以下简称“四项重点改革”）保障性制度创新切入，向全面落实司法责任制、释放制度创新的综合效能着力；在效度上，由优化司法职权配置、推进严格执法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障，充分发挥司法“权利救济、定分止争、制约公权”的功能作用，向担纲起社会公平正义法治保障的守卫者、践行者、建设者的职责，维护好体现好展示好党在建设法治国家、建设法治体系中“统揽全局、协调各方”的根本制度优势转变；意味着司法管理体制改革在测度上，由以“保证公正司法、提高司法公信力”为主题，向以满足新时代人民日益增长的对民主、法治、公平、正义、安全、环境的“法福利”新需求新期待，保证司法公正高效权威，“让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义”的根本检验标准跨越。由此，新时代司法管理体制改革的要义在于“深入”“综合”“配套”方面高点定位。所谓“深入”，是指党的十九大和十九届四中全会部署的司法管理体制改革相对于党的十八大至十九大召开前的5 年，以习近平总书记为核心的党中央把司法管理体制改革寓于“法治与改革”双轮驱动战略之中所推出的各项改革举措而言，两者在“结构主义”视域下是新时代司法管理体制改革两个时段的实施样态，具有“共时性”的特点。但与具有“历时性”特点的第三轮司法管理体制改革则具有更为丰富的内涵。所谓“综合”是指司法管理体制改革须以坚持和完善中国特色社会主义法治体系更高层次为目标；以发展完善审判制度检察制度，推进司法体系和司法能力现代化，展示中国特色社会主义司法制度的显著优势更加丰富内容为重点；总结第三轮司法管理体制改革新鲜经验、检视“若干短板”、查找“薄弱环节”，在实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设宏伟战略目标中拓展更为宽广的路径为抓手。所谓“配套”是指将第三轮司法管理体制改革尚未落实的项目清单任务进行到底的过程中，将加强党对司法工作领导的体制机制，发展完善“革命化、正规化、专业化、职业化”的政法管理制度，健全优化协同高效的政法机构职能体系，创新法治实施体制机制，构建完备的社会治理共建共治共享体制机制，发展政法公共服务体系，推进政法科技创新等紧密结合，并使之制度化定型化法律化。在此大背景下如何对第三轮司法管理体制改革丰富实践进行客观评估、创新性提炼总结，如何对司法管理体制改革存在的“若干短板”“薄弱环节”及其根源进行检视，如何以习近平法治思想为引领、把“历时性”改革成就及新鲜经验作为深化司法管理体制综合配套改革的厚重基础、优质资源与不可多得的优越条件，把加快推进司法管理体系和管理能力现代化作为“共时性”改革“深化”“综合”“配套”的发力点和增长点？为此，笔者试从制度变迁的视角就推进司法管理体系和管理能力现代化的路径选择发表些许管见，以求教同仁。

二、成效评估

所谓评估是指实施主体或第三方运用计量、统计、专项调查乃至大数据、云计算等传统与现代相结合工具，依据一定的指标体系、评估标准，对已出台实施的规划、公共政策、发展项目等进程与效果或者集体行动所带来波及效应的一种观察、分析、预测、评价且具专业性、技术性、评判性的社会评估活动。笔者试以中央有关司法管理体制改革顶层设计与实施项目清单为依据，与试点省（自治区、直辖市）改革实践样本进行比对，对“四项重点改革”从顶层框架设计依据、范围对象、实施方式、效度检视等维度进行观察、分析与评估。同时，将第三轮司法管理体制改革所处特定社会物质生活条件予以回溯并植入观察、分析与评估的全过程，以验证改革的实效性。

从宏观层面观察、分析与透视，中央高层决策以“四项重点改革”为主导带动其他各项改革项目清单互动实施的大手笔，以“目标任务项目化、项目实施清单化、主体责任明晰化、试点实施渐进化、落实时间节点化”的创新性“五化”实施方式，办成了过去多少年想办而未能办成的大事难事，破解了多年来影响和制约公正司法、损害司法公信力的棘手难题，实现了由传统司法管理模式向现代司法管理模式的转型跨越，推动了司法体系和司法能力现代化的历史性跨越。值得总结的是，在这场全面深化司法管理体制改革过程中，搭建起了司法管理体制的“四梁八柱”，展示了当代中国“司法模式”“司法经验”“司法话语”的东方大国司法改革靓丽风景线，也为创造性地贯彻实施党的十九大和十九届四中全会决策部署，进行新一轮司法管理体制“深化”“综合”“配套”改革奠定了坚实基础，创造了极为有利的条件。

从微观层面观察、分析与透视，按照“改革依据、背景条件、范围对象、实施方式、效度检视”等维度观察与评估“四项重点改革”清单项目，验证“五化”实施方式效度，不难发现两者相互作用构成了该“四项重点改革”的广度、深度、切度、力度和效度的场景。其基本特点及其效度可概括如下：

（一）以法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理改革为切入点，类型化、规范化、制度化的司法人员分类管理体系得以建立

所谓司法人员分类管理是指以建立符合司法职业特点的分类管理制度为取向，以法官检察官实行有别于公务员管理而按照其“四等十二级”单独职务序列管理为主导，以司法辅助人员按照国家有关规定管理、司法行政人员按照综合类公务员管理、司法警察参照警察类管理而形成相协调相配套的类型化管理规范体系。在实行单一制结构的国家，“司法权从根本上说是中央事权。”②《中国的司法权从根本上说是中央事权》，载人民网，http://politics.people.com.cn/n/2014/0122/c1001-24188806.html。司法权的运行向度相对于行政权、监察权而言，具有亲历性、被动性、中立性、交涉性、独立性、公开性、裁断性、公正性、终局性等特点。这决定了司法管理价值取向在于，遵循司法权运行规律，其核心构造在于凸显法官、检察官在法院、检察院依法独立行使审判权、检察权位阶下依法独立行使办案权的独特角色地位，使司法人员分类管理这一崭新制度能够蕴含并释放保障法官、检察官拥有对司法事务“独特角色责任”的最高处理权，即“角色终决权”。传统司法人员管理模式突出表现在：司法权与司法行政事务管理权“混同”，法官、检察官的角色身份地位与普通公务员“混淆”，司法岗位与行政管理岗位“混岗”，“吃皇粮”与“吃杂粮”身份交织。这种司法权运行地方保障的分散性与中央司法事权统一性两股力量的胶着博弈状态，不仅使中央司法事权运行在局部地方呈现“异化”现象，中央司法事权的统一性权威性受到挑战，司法公信力遭受重创，司法腐败滋生蔓延，而且使司法机构臃肿、人浮于事、“三混”现象愈演愈烈，成为多轮司法管理体制改革未能破除的体制性障碍。为此，试点省（自治区、直辖市、兵团）以中央司法改革整体框架部署精神为尚方宝剑，向传统司法人员“三混”管理体制祭出“八大刀”，这包括：准确界分员额法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三大类的分类管理的类别；准确界定法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三组范畴的内涵与外延；将司法辅助人员划分为法官检察官助理、执行员、书记员、司法警察、司法技术人员“五小类”；将中央政法专项机构人员编制统一上划由“省级统管”；将地方编制部门批准法院检察院设立的派出机构、事业机构、内设机构统一上划、清理、调整、精简并实行“省级统管”；重新进行公务员身份层级上报，由省级主管机关统一核准登记，编制司法人员身份与工资信息代码实行省级统一管理，搭建起了司法人员分类管理的“省级统管”信息平台；对司法人员分类管理的员额控制实行指标性下达，即：法官检察官占专项编制的39%左右，司法辅助人员占专项编制的46%左右，司法行政人员占专项编制的15%左右；建立法官检察官单独职务序列、司法辅助人员职务序列、司法行政人员职务序列适度分离的管理机制。上述举措切断了传统司法人员“三混”管理体制机制侵蚀中央司法事权的根连，使执掌中央司法事权的法官检察官的司法主体角色地位得以归位，实现了向“法官检察官+司法辅助人员+司法行政人员+合同制文职人员”的现代司法人员分类管理体制的跨越。

（二）以“员额制”管理体制改革为关节点，法官检察官专业化、规范化、职业化的管理机制得以确立

所谓员额制，是指以司法人员分类改革启动为时间节点，以中央政法专项机构人员编制员额控制比例为基准，由中央与省主管机关对层级法院检察院逐一核定并对法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员实行员额比例总量控制的新型管理体制及其运行方式。这是第三轮司法管理体制改革最具原创性的核心范畴、制度创新的标志性成果，是我国对人类司法管理文明的一大贡献。从英美法系国家与大陆法系国家看，在“三权分立”政治体制大背景下，其司法人员管理共同特点之一是强调专业化、精英化和职业化，其司法人员也实行员额管理的方式方法，但司法员额制管理则千差万别。比如，美国联邦设有94 个检察区，配备93 名检察官；州一级检察办公室检察官助理的“员额”为检察人员的31.9%；且助理检察官均由检察官“雇佣”并由检察官提交联邦总检察长或州检察长任命。在英国威尔士地区，皇家检察署法务类资深检察官员额比例分别为9.6%、83.4%和7%；对中低级别序列检察官、律师、检察辅助人员、行政管理人员的员额比例经统计分析分别为32.47%、7.19%、22.3%和45.23%。德国联邦中央检察官的员额比例为28%，检察辅助人员及司法行政人员为72%；州总检察院与州地方检察院员额比例各不相同。法国的最高级司法官员额比例为12.01%，一级司法官60.1%，二级司法官27.98%。日本全国检察官员额比例23.1%，检察辅助人员占76.9%。由此可以看出，对司法人员实行分类管理尤其是员额制管理，世界上并没有一个放之四海而皆用的“普世模式”，它只能根植于本国基本国情及特定社会物质生活条件，在该国基本政治、经济、文化、社会制度大背景下内嵌于司法管理制度之中，且与其他管理制度协调配套而直接作用于保障与服务该国司法权依法运行。我国第三轮全面深化司法管理体制改革把“员额制”作为切入点，建立起了科学完备、严密规范的员额制管理体系，这在当今世界司法管理制度安排中是首屈一指的。回溯改革实践，其制度创设可圈可点，尤以“牢牢把握好‘四个’关键环节”为基。这包括：（1）员额制管理体系型构层面。对标中央司法管理框架设计有关员额控制目标，对法官检察官“总量瘦身”进行摸底调查、科学测算；运用司法办案大数据综合考虑辖区面积、人口数量和社会经济发展等要素对标中央政法专项编制控制比例（一般为39%），确定并对层级法院检察院按照（33%-36%）下达法官检察官员额分配指标与省级调控预留指标（一般为员额数的3%为省域范围内动态核定、调剂使用），实行严控员额、差异分配、周期评估（每两年一次）、动态调整。（2）以“成熟的司法能力”为标准，建立法官检察官入额管理机制。这包括统一考试、综合考核、专业比选、分层次确认。即：除各层级法院院长、检察院检察长外其他报名参加遴选的副院长、副检察长、审判委员会委员、检察委员会委员、助理审判员、助理检察员一律参加省级组织的统一考试；按照各个层次法官检察官的岗位目标，重点考核近五年司法办案绩效；考试考核百分制中按3:7 设定；在无办案质量差错与无案件相关的安全事故前提下按照1：1.1 的差额比例，经层级呈报由省级法官检察官遴选委员会“专业审查”与省级组织、机构编制部门“硬件审批”，比选淘汰、择优差额确定首批进入员额法官检察官的人员。（3）坚持人岗相适、分类定岗。这包括：在确定法官、检察官进入首批员额的同时，将司法辅助人员中的法官检察官助理、书记员、司法警察、司法技术人员的员额比例在中央控制比例范围内分别划分为26%，7%，8%，5%左右，并遵循“按需定岗、定岗定员，因岗选人、岗位承诺”方式实施。（4）重构精简效能的司法行政事务管理体系。遵循司法行政事务“上命下从”的管理规律，在中央政法专项编制15%的框架内，大量精简压缩司法行政管理人员编制，力求做到“三个回归”，即：一是，使长期游离于综合管理岗位的司法精英人才回归办案一线；二是，使上级司法机关长期抽调挤占的下级办案骨干回归基层司法办案岗位；三是，使长期被司法保障的“车马炮”事务缠身的院长检察长从中解脱并集中主要精力回归直接办理案件。实行“瘦身改革”后的司法行政事务管理实现了“四个历史性”转型跨越，即：法官检察官体量控制管理实现了由改革前占用中央专项政法编制61%以上向“入额瘦身”改革后35%左右的转型跨越；司法人员管理由传统“三混”管理体制向以“员额制”为主导的法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理的转型跨越；司法资源配置初步实现了由传统重心上移向基层司法办案一线倾斜的转型跨越；法官检察官专业结构初步实现了由综合素能弱化向专业化、规范化、职业化的转型跨越。

（三）以“司法责任制”改革为着力点，权责明晰、激励有力、监督有效的司法权运行体系全面启动

司法责任制是指宪法性法律及专门法律对司法责任创设活动予以确认、规范司法人员在履行法定职责过程中，违背职责要求作出不当司法行为或者司法关联行为而应当承担的伦理责任、纪律责任乃至法律责任的制度安排。司法责任制作为新型办案制度理论命题的提出、核心范畴的厘定，并作为改革清单重点项目，具有其客观性和必要性。建国以来，我国司法办案选择了“个人阅卷、集体讨论、领导审批”的模式，这一模式较好地克服了当时极度困难条件下司法信息不对称、办案经验不足、政策调整变动快、法律制度安排供给严重不足等困难，弥补了当时各种资源奇缺的短板，保证了办案质量和效率，并以此释放了人民司法对巩固新生政权、经济较快过渡恢复并步入社会主义发展轨道的保障与服务的应有功能。但随着社会转型加快，经济体制转轨加速，法律体系日渐完善，伴随新时代大数据云计算运用的普及化，经济全球化、文化多样化、治理多元化，司法办案全流程尤其是发生的司法冤错个案，常常被迅速捕捉、传递、放大，成为社会突发事件，并继而成为社会冲突对抗、社会不稳定的催化剂、导火索，传统司法办案模式在冤错案件难以追究责任方面的短板日渐突出。且国内法的域外适用与国际规则的国内适用往往以司法个案作为载体，评价司法的质量、效度与公信力超出了主权国家的单一主导控制力，传统司法办案模式不能有效应对以美国为首发达国家以“长臂管辖”对我国实施的制裁，常常造成国家利益重大损失。所有这些，都催生着司法责任制改革的提速。其成效在于：一是，以“谁办案谁决定，谁决定谁负责”“让审理者裁判，让裁判者负责”的现代司法理念为引领的司法权力清单、责任清单管理体系得以建立。建立法官检察官全员司法责任制和过错责任终身追究制，意味着改革的取向须坚持五个“让渡与平衡”，即：人民法院人民检察院依法独立行使审判权检察权的统一性与法官检察官在这一位阶下依法独立行使办案权独立性相结合“适度让渡与平衡”的司法理念更新；司法权由层级司法机关及审判委员会检察委员会集体行使向有条件地保留集体行权（审委会检委会讨论决定案件）与法官检察官依法独立办案相结合“适度让渡与平衡”的多元主体依法独立办案运行机制转换；法院院长检察院检察长作为法人代表承担本级司法机关集体的政治责任、领导责任、行政责任和伦理责任与其作为法官检察官办案主体承担司法责任及过错责任终身追究相结合“适度让渡与平衡”的双重司法身份的重新定位；审委会检委会运用“民主集中制”方法讨论决定重大案件与其委员对于自身表决意见承担司法责任及其终身责任追究依据相结合“适度让渡与平衡”的司法责任主体落实；法官检察官依法独立行使案件决定权、裁断权与其对司法行政事务管理权相结合“适度让渡与平衡”的扁平化管理功效释放。为此，试点法院围绕建立审判主体权力清单，明晰主审法官在规定的权责范围内行使权力。试点检察院按照遵循司法规律、体现检察特点、符合办案需要的原则，建立省、市（州）、县（区）三级检察院检察官权力清单及指挥、指令、审核、决定的管理办法。改革后法官检察官对其决定处理的事项承担相应的后果，全面建立办案质量负责制和错案责任终身追究制，按照故意违法责任、重大过失责任、监督管理责任，区别不同的责任承担方式，建立司法责任豁免制度。据对湖北、吉林、广东等试点地区的调查，各类司法人员权力清单、责任清单有效落实；审委会、检委会讨论案件大幅度减少；入额层级法院院长、检察院检察长直接办理案件常态化；“谁办案谁决定、谁决定谁负责”“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法责任制落地见效。二是，以激励与保护制度的创设为抓手，激发法官检察官及司法辅助人员履职积极性的规范体系型构落地。构建起了以法官、检察官“四等十二级”单独职务序列为基础的单独职务等级工资+工改津贴（法官审判津贴、检察官检察津贴和办案人员岗位津贴、法定工作日之外加班津贴）+绩效考核奖金的激励制度；相应地提高了司法辅助人员、司法行政人员的待遇，破解了“劣币驱逐良币”及基层法官检察官办案任务重、待遇低、“同工不同酬”等难题。围绕司法人员履职保护制度体系构建，发布保护司法人员依法履行法定职责的制度规范，等等。由此，激发了法官检察官履行办案职责、坚守司法底线、承担司法责任的活力。三是，以监督制约为关节点全方位的司法监督体系运行良好。注重加强对法官检察官司法办案的监督，完善办案管理制度，确保放权不放任。深化人民陪审员与人民监督员制度改革，释放对司法活动监督的制度功效。设立法官检察官惩戒委员会，整合纪检监察与司法惩戒监督资源，对审判检察人员实施全覆盖监督，使对司法人员履职监督与专业惩戒有机结合。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究制度；修订审判人员处分条例和检察人员纪律处分条例；建立司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度；规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触交往行为，划出司法人员社会交往“红线”，设置司法办案不能触碰的“底线”，通过这一系列举措，搭建起了抵御内部与外部干扰的两条“隔离带”，司法公信力得以稳步提升。

（四）以司法财物“省级统管”目标改革为攻坚点，“类型化”的司法财物“省级统管”保障体系初步建立

作为中央财物事权极为重要组成部分的司法财物管理事权，与中央司法事权依法独立公正高效运行构成了密切联系、保障服务、协调制约的关系。前两轮司法管理体制改革未能破除“分灶吃饭、分级负担”“财政保温饱，小康自己找”的司法财物保障体制性障碍，消解“办案为钱，为钱办案”“收支挂钩”“以案养案”“三来一补（即发案单位举报案件线索后要求其来人、来车、来钱、补助吃喝）”等滋生司法腐败的机制性困扰，铲除“利益驱动”“地方保护”“插手经济纠纷”的保障性束缚的土壤，因此，深化财税体制改革，建立省以下司法人财物实行“省级统管”的保障体制改革由后台被推到前台。试点省份对标中央司法体制改革框架设计要求，形成了以司法人财物“省级统管”为主体的“类型化”司法财物统管模式，即：（1）“省级统管”模式，以北京、上海、重庆、湖北、吉林、海南等20 个省份为代表。（2）“省地结合统管”模式，以安徽、广东、辽宁、福建为代表。（3）“市州统管”模式，以贵州为代表。（4）维持传统管理模式，江西、宁夏、广西3 个省区仍然维持“分灶吃饭、分级负担”的司法财物“传统管理”模式。回溯司法人财物实行“省级统管”改革实践，其复杂性、艰巨性、曲折性超乎人们的理性判断与预期。深化司法人财物“省级统管”改革，意味着中央、省与市（州）、县（区）对中央司法人事事权、中央财物事权的优化配置与再分配，必然突破传统人财物管理体制的束缚，革除地方把中央司法事权、中央司法人事事权、中央财物事权当做地方保护工具所形成的“利益藩篱”，打破“地方保护”的“坛坛罐罐”；意味着将3000 多个财物保障“地方小灶”削减、合并、提升为“省级统管”的30 多个“省级大灶”，其改革的攻坚量达百倍之多；意味着须直面司法人员经费、公用费、办案费、信息技术装备费、办案用房等基础设施建设费的来源与支出基数“庞杂”，中央司法专项编制、地方编制、事业编制、临时聘用人员管理“四个账簿”“混杂”，土地、财产、罚没收入等单位产权、地方产权与国有产权“混淆”，以及司法投入自筹资金、地方罚没收入返还、中央专项资金资助多渠道所形成的历史性“债务包袱”等问题。为此，试点省份（自治区、直辖市）推出新举措，即：（1）对省以下三级法院检察院的“经费决算支出基数”“非税费收入”“资产设施设备购置”“在职人员”以改革启动上一年度（第一、二、三批分别为2013 年、2014 年、2015 年）年终决算统一核定上划，建立“省级统管”的严密规范“四个账簿”。（2）实行省级“三主管一协同”的分类管理规范。（3）建立“一级预算、三级责任、五个统一”的监管机制。即：改省、市（州）、县（区）“三级预算、分灶吃饭、分层监管”为省一级预算，取消市（州）、县（区）对财物管理的中间层次，三级责任即三级法院院长、检察院检察长层层签订财物保障责任状；建立“保高托低、相对提高、正常增长”的财物保障运行机制；相应地建立人财物“省级统管”的制度规范。（4）制定司法人员经费、日常公用费、办案业务费、技术装备费、基础设施建设费等“省级统管”的保障标准。（5）建立省级财政专网，搭建便捷规范的招投标、采购、经费集中统一收付的信息管理平台。（6）对司法财物预算与支出实行过程控制、同步监督、节点考核、财政监管、审计监督、“三公经费”开支监察同步跟进的全方位、全流程的管理和监督。从而切断了司法不公不严不廉的财物保障体制性机制性根源；铲除了“司法地方保护”“办案为钱，为钱办案”“插手经济纠纷”赖以生存的“土壤”；讲了多少年的“罚没收入与经费保障脱钩”的财税事权与司法事权规范运行机制得以落地见效；司法财物保障正常增长机制得以建立，财物保障总量成倍增长；“相对均等化”的司法保障目标在实行“省级统管”的省份基本实现；司法机关存在的“大手大脚、铺张浪费”等奢靡之风，与滥用查封、扣押、冻结等司法强制措施，涉案企业、市场主体“争夺利益”、违法办案得到有效治理。

回眸3 年多“四项重点改革”项目清单落地见效的基本经验在于：（1）坚持先进理论引领，为深化司法管理体制改革凝聚磅礴力量。在新时代“改革与法治”双轮驱动战略实施进程中，产生和发展了最具原创性与时代性的标志性重大成果——习近平法治思想。正是这一思想的引领下，才使得人们走出了长期以来司法改革“言必称英美”的理论迷区，防止和避免了第三轮司法管理体制改革可能出现的对西方发达国家司法管理制度“简单克隆，全盘复制”的偏差，从而达成了坚持中国特色社会主义司法道路自信、制度自信、文化自信和理论自信的共识，为创新性挖掘新中国成立以来司法管理体制改革的成功经验，对域外司法管理文化坚持“以我为主，突出特色，兼收并蓄”创新性转化，发展完善中国特色社会主义司法管理体系奠定了厚重思想基础，提供了理论指引，形成了各方协力推进、多方合力竞发、改革项目清单落地的磅礴力量。（2）坚定改革战略定力，牢牢把握深化司法管理体制改革的政治方向。试点改革过程中以推进司法管理体系和管理能力现代化为主线，以坚持党“统揽全局、协调各方”为根本保障，正确处理结合国情与深化改革，保障中央司法事权与中央人事事权、中央财税事权运行协调统一，遵循司法规律与坚定政治方向，坚持完善制度体系与加强党的领导不动摇，提升司法能力与推进国家治理现代化之间的关系，把是否符合国情，能否解决实际问题，坚定“四个自信”，增强政治定力，保证司法公正高效权威，让人民群众从每个司法案件中感受到公平正义作为评判改革、完善制度、落实项目清单的标准；深化改革、完善制度必须在党的统一领导下进行，必须有利于体现和发展完善党对国家各项工作领导的制度优势，必须体现好展示好发展好党全面实施依法治国、提高执政能力的制度效能。（3）坚持统筹兼顾，展现“改革与法治”合力共振效能。第三轮司法管理体制改革是在经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革，监察体制改革，党和国家机构改革，法治体系改革叠加推进大背景下实施的。从3 年多改革实践看，最高立法机关先后作出的《决定》，使包括司法管理体制改革、监察体制改革、法治体系改革于法有据，增强了各项改革的规范性、权威性与法定性；将“四项重点任务”改革实践成果及时上升为宪法性法律——《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《法官法》《检察官法》，使改革成果定型化、制度化、法律化。

三、“短板”检视

如何从司法管理体制“深化”“综合”“配套”“共时性”改革视角，对第三轮司法管理体制“历时性”改革存在的“若干短板”“薄弱环节”进行检视？笔者认为可以概括为几个方面。

（一）管理模式层面：“分权控制与重心上移相结合”的“混合管理模式”与改革预期目标存在一定差距

首先，机构人员专项编制管理层面。对司法专项编制实行“省级统管”存在一定程度“缺位错位”现象，比如：对统一上划后的司法人员编制仍然按照中央政法专项编制、地方事业编制的不同序列管理；基层办案骨干原属地方事业编制的身份存在“变身难”；因种种原因未入额而提前退居二线的司法人员长年占用专项编制而“退编难”；法院检察院对专项编制主导管理的地位尚未确立，而难以根据辖区面积、人口、经济社会发展水平、案件量多寡不均等实际状况，对司法专项编制实行“控制总量、盘活存量、动态调整、合理用编”。其次，对层级司法机关法人代表管理层面。改革后实行对省以下法院院长、检察院检察长与法官检察官实行省级管理与地方分层管理相结合的模式，即：对法院院长、检察院检察长这“两长”提上一级统一管理与人选的推荐、提名、考察、确定和选任相结合模式。从实际运行效果看，这并未增强省级法院、检察院对“两长”统一管理的主导地位，反而增加了管理、协调、监督、执行的成本，降低了管理综合效益。最后，司法财物“省级统管”层面。改革后出现“省地结合”管理模式与维持“分灶吃饭，分级负担”传统管理模式，从而形成了“分权控制、重心上移与地方协同相结合”的“混合管理模式”。所有这些构成了对中央有关司法管理体制顶层框架设计改革实施功效不同程度的扣减。

（二）内设机构改革不到位：一定程度制约了司法人员分类管理、员额制、司法责任制改革的整体效能

不少地方有关办案组织团队的改革创新动力不足，未能凸显法官、检察官的司法主体地位，亦未能以法官检察官职务等级为“官署”、以专业能力等级为核心，构建“扁平化”的办案组织机构，而是以新的“科层制”替代旧的“科层制”，出现“穿新鞋走老路”的“翻牌子”改革现象。这为其后最高司法机关如高检院新一届领导班子遵循检察权运行规律，对检察办案组织“重塑性改革”提供了契机。一方面，传统的政工、人事、法官考评（惩戒）委员会等履行管理、考核、奖惩的机构人员难以“瘦身”。另一方面，司法人员绩效考核指标体系面临新的难题，即：办案工作量与办案质量、办案效率、冤错案件风险防控的权重分配方面难以准确划分；主审（主办）法官检察官与司法辅助人员工作量、质量、效率、错案风险防控的分摊比例难以确定；法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员在年终绩效奖励总额内难以准确划分分配比例等等，形成新一轮“估大堆”“平均主义”。

（三）司法人员分类管理层面：呈现层级多元多头、程序繁琐化的管理现象

一方面，对法官、检察官出现“多头多元管理”的难题。比如：对市（州）、县（区）法院院长、检察院检察长由省级法院检察院“统一提名、省（自治区、直辖市）党委审批、分级任免”，其他副职级法官、检察官仍然由同级组织部门管理、人大任命，使得层级法院、检察院同一领导班子的“班长”由“省级管理”与班子其他成员由“属地管理”多个管理主体，造成一个完整的领导班子被“人为切割分离”的管理状况，地方党委编制、组织部门、人大对“两长”的管理与监督形成“左顾右盼”。另一方面，对基层中层负责人职数管理方面存在漏洞。比如，有的属于地方事业编制身份的中层负责人既不能进入法官、检察官员额序列，不能享受单独职务工资津贴等待遇，又不能调离司法机关，地方编制组织人事等部门只得比照地方同级别人员工资福利待遇予以平衡矛盾；有的对未能进入员额序列的中层负责人重新给予地方行政职级待遇，以“保护”其工作积极性。从而呈现司法人员省级分类管理与地方管理“双轨运行”并存的尴尬现象。

（四）员额管理层面：法官检察官员额管理体系不健全

有关“员额制”改革是以省级主管机关在所辖区域内组织法院、检察院及其所属司法人员实施的，既未跨省域、跨行业进行统一考试，大范围公开遴选；一批优秀律师、高校法学教师和其他方面优秀人才并未能参加，以致法官、检察官入额遴选与公开选拔形成“画地为牢”“矮子里拔将军”现象。即便是同一法院检察院内部，因受制于员额分配比例的控制，其有的具备入额条件的优秀司法人员既不能通过跨院“横向竞争”遴选入额，更不能参与上一级法院、检察院的入额选拔“向上流动”，其不得不作出参与法官助理、检察官助理入额选拔的艰难选择。一方面，四等以上高级法官、检察官职数控制比例形成“倒金字塔”结构，处在基层一线的法官、检察官虽然办案任务繁重，但因四级高级以上员额职数寥寥无几，其晋升的通道形成“天花板”。这为优秀法官、检察官脱颖而出，建立健全司法人才有序流动机制埋下了隐患。另一方面，有关法官、检察官“四等十二级”各个职务等级的专业能力指标体系与评定标准缺失。再一方面，众多出台的法官、检察官的职权清单、责任清单不明晰且缺乏可操作性；而负面清单管理与法官、检察官权力清单、责任清单管理相脱节。对法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员的绩效考核评价未能建立“类型化”的指标体系和考评标准，而是沿用传统考评方式，由此既难以全面客观准确评判法官检察官及司法辅助人员的司法绩效，又难以形成促进法官检察官队伍专业化、规范化、职业化建设的良好条件和氛围。

（五）财物管理层面：“省级统管”改革绩效呈现“差异化”现象

一方面，司法财物实行“省地结合”“市州统管”与保留传统“分灶吃饭、分级保障”管理体制，其弊端在于未能彻底切断收支不脱钩的渠道，为“司法地方保护”“办案为钱、为钱办案”留下了体制性“缺口”。另一方面，以“相对均等化”的司法保障改革目标在部分区域未能有效实现；尤其是实行以所辖省级区域公务员工资保障平均水平调整与提升法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员的工资政策，使得东中西部地区司法人员原有津贴、绩效奖金等收入差距大、“同工不同酬”的状况得到固化，而且有拉大的趋势。

检讨反思第三轮司法管理体制改革中存在的“若干短板”与“薄弱环节”，其制约因素是多方面的。传统观念层面：长期以来形成的“行政层级管控”传统理念根深蒂固；对优化司法职权配置方面的决策习惯于走“外延扩张式”的价值目标选择，而遵循司法权运行规律走“内涵式”调整与缜密设计的理念较为淡薄。这是中央有关“四项重点改革”框架设计在部分地区实施呈现“偏离”“走样”的思想根源。制度惯性层面：新旧司法管理体制的生长博弈过程中，旧有司法管理体制的运行惯性与制度环境无形挤压、阻隔，分散新型管理体制要素资源的裂变、聚合直至破土生长，使得局部地方推动改革所投入的人力、物力、财力、制度等要素资源所产生的新制度效应呈现出“边际收益递减”的现象。样本设计层面：首批试点改革有的省份在内设办案组织机构综合配套改革方面，未能选取以法官、检察官“四等十二级”的职务等级作为“官署”+司法辅助人员+人民陪审员（人民监督员）+司法警察的“扁平化”样本，仍然按照“科层制”的思路推行“大部制”与庭、处（科）改革，因而机构重叠、职能交叉、凸显法官检察官的司法角色主导地位等难题未能有效破解；而移植的域外法官会议、检察官会议的职能机构因法官检察官办案任务重、诉讼时效约束、无暇参与频繁的专业会议而呈现“水土不服”、运转效率不高等问题。这些给第二、第三批司法办案组织制度设计提供了复制的误区。专门人才层面：由于司法专门管理人才的短缺，不同程度地影响和制约了司法权与司法行政事务权适度分离后这两套管理体系的协调运转。统筹协调层面：由于各种改革叠加给司法管理体制综合配套改革持续发力增加了统筹协调的难度，局部地区在持续推进方面呈现出“前紧后松”的现象。文化环境层面：由于新型司法管理制度体系尚处在快速发育与生长阶段，形成一整套科学成熟的观念形态、制度安排、行为模式、物态表征的司法管理文化体系，培育良好的司法文化管理环境氛围，不仅尚需时日，而且是一项需要持续投入的系统工程，这无疑对改革而言或多或少地呈现出制约的因素。此外，中西部地区经济社会发展的差异性与公共财力保障基础的薄弱性，也是制约局部地区司法管理体制改革推进不可忽视的客观因素。

四、路径选择

在中共十九大确定“两个一百年”战略目标任务加速推进的大背景下，必须以习近平法治思想为引领，直面第三轮司法管理体制改革进程中存在的“诸多短板”和“薄弱环节”，把加快推进司法管理体系和管理能力现代化作为司法体制“深化”“综合”“配套”“共时性”改革的发力点，以完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，保证司法公正高效权威为增长点，以人民群众从每个司法案件中感受到公平正义作为检验司法管理体制“深入”“综合”“配套”改革的根本尺度，从而促进社会主义法治体系的发展完善，助推国家治理体系和治理能力现代化。

（一）相对独立、协调统一的司法管理体系

司法管理体系是司法机关依托一定的制度结构、运行机制，通过计划、组织、指挥、协调、控制及创新实施等手段，对司法机关所拥有的人力、物力、财力、信息等资源优化配置，以优质精准高效保障和服务司法活动的一系列制度、实施、监督、保障的结构系统。通过对多轮司法管理体制改革的实践比较，以推进国家治理体系和治理能力现代化改革总目标为检验标准，笔者认为我国选择“相对独立、协调统一的司法管理体系”的条件基本具备、时机成熟。所谓“相对独立、协调统一的司法管理体系”是指在党的集中统一领导下，实行以“两审终审制”的司法管辖制度为基点，以设置普通法院检察院与跨行政区划专门法院检察院为主体；以中央与省（自治区、直辖市、兵团）两级统一管理法院检察院人财物为保障；以任命制、派驻制、交流轮换制为基本管理方法，并由国家主席对全国所有法官检察官统一签发任命书，对首席大法官、大检察官，一级二级大法官、大检察官直接颁发任命书，以彰显中央司法事权的授权威仪，以增强执掌中央司法事权的法官检察官职业责任感使命感及其荣誉感；全面实行司法人财物与省以下市（州）县（区）两级行政区划完全脱钩，以保证司法不受地方经济发展条件制约、公共财力状况限制，使中央司法事权在司法管辖区内毫无例外地及时精准高效行使，从而建成科学完备、运行高效、协调统一、保证司法公正高效权威的现代司法管理体系。具体而言：（1）坚持党的集中统一领导不动摇，完善党对中央司法事权集中统一领导的最佳实现形式。其可供选择的方案有：一是，省以下司法机关的人财物实行由省级（自治区、直辖市、兵团）党委统一领导的体制，党的编制、组织部门监督管理，法院检察院协同，政府财政、人社、发改委等公共管理部门协助执行的运行机制。二是，省以下司法机关人财物省级（自治区、直辖市、兵团）党委统一领导的体制，授权由同级党委政法委监督协调，法院、检察院主导（通过党组）管理，政府有关部门协助执行的运行机制。三是，维持现状不变。笔者倾向第二个方案。（2）完善中央司法事权统一领导体制。健全司法专项编制管理体制，按照“管编与管人相统一”的原则，赋予党的政法委、法院、检察院党组对专项编制主导管理的权力，健全运行机制。（3）理顺党的组织、编制部门与党委政法委的关系。授权中央政法委和省委政法委对省以下法院、检察院归口统一管理的职权，建立中央司法事权在党中央集中统一领导下由中央和省（自治区、直辖市、兵团）委政法委（与依法治国委员会办公室合署）归口管理省以下法院、检察院的管理体制；改革省以下法院院长（副院长）、检察院检察长（副检察长）、审委会委员检委会委员、法官检察官由省级直接管理与派驻管理相结合的体制，并修订相关法律授权省级人大及其常委会直接任免上述人员（除省级以上法院院长、检察院检察长选举产生外）。（4）改革完善司法机关党的建设制度。借鉴中央派驻各省（自治区、直辖市、兵团）机构、部属高校党的组织体制的模式，对于省以下法院、检察院有关党的方针、政策、部署与党的组织建设实行以中央、省两级党委领导，两级政法委协调监督，省以下法院、检察院党组向同级党委报告工作，接受同级党委指导、监督、组织建设管理的双重管理体制。从而形成科学完备、协调统一、规范运行的司法管理体系。

（二）结构科学、功能完善的司法组织体系

所谓司法组织体系是指基于宪法法律的统一授权以确保中央司法事权统一正确公正高效行使所设置结构科学、功能完善、运行有序的层级组织系统。其基本特质在于将具有专门法律知识的人员及其相关资源按照官署化、程序化、国家人格化的理念与方式，使之置于一定的组织结构、层级体系与制度安排之中。基于司法权属于中央事权的本质属性，其层级的司法机关之间行使司法权尽管在案件管辖、适用程序、裁断效力等方面存在差异性，但都是基于法律统一授权，行使的司法权毫无例外地具有中央司法事权的统一属性，而不因地方发展的差异或者诉讼主体所争讼标的不同使其性质异化。基于对传统司法组织体系的检讨及对前三轮司法管理体制改革存在的“诸多短板”的反思，笔者认为，司法组织体系的发展完善当须直面和回应若干理论与现实问题，这包括：（1）完善保证依法独立行使审判权检察权位阶下的法官、检察官依法独立办案的组织体系。在保持司法机关党的组织体系与党的纪律检查（与监察委合署）组织体系相对稳定与协调的前提下，整合司法资源与司法行政事务资源，按照保障司法权统一正确行使与司法行政事务管理权有序分离且优质高效行使的原则，科学设置以法官检察官办案团队为主体的审判检察办案团队。③参见徐汉明：《论司法权和司法行政事务管理权的分离》，载《中国法学》2015 年第4 期。这就是：以法官、检察官“四等十二级”的职务等级与法官、检察官个体合二为一设定为“官署”，以其司法能力等级为核心、以依法独立办案为中心环节、以主审（主办）法官、检察官负责制为基础平台、以法官、检察官单独职务序列工资与职业保护为保障，构建体现和保障以法官、检察官依法独立办案主体地位，法官、检察官办案团队独任制、主审（主办）制、合议制与审委会检委会制类型化的审判检察组织机构，构成互动制衡、协调配合、扁平化管理的类型化审判检察办案组织体系——形成法官检察官+法官检察官助理+司法警察+书记员+人民陪审员（人民监督员）+合同制速录员的主审（主办）办案团队，对社会可称谓“法官办公室”“检察官办公室”，取消捆绑、约束、叠加给主审（主办）法官、检察官等行政“科层制”管理的职务称谓。其正当性在于，全面落实司法责任制的核心要义及前述“五个适度让渡与平衡”的改革实践，决定着法院院长（副院长）检察院检察长（副检察长）、审判委员会委员检察委员会委员、法官检察官行使职权、承办案件的范围及程序，意味着其作为法院、检察院依法独立行使审判权检察权位阶下依法独立行使办案权的直接主体，抑或司法责任制及错案责任终身追究制的承担者，院长（副院长）检察长（副检察长）、审判委员会委员检察委员会委员、法官检察官的天然定位与法定职责在依法独立办理案件层面并没有权力大小之分，而只有以事实为依据、以法律为准绳，做到“履行职责符合审级管辖程序”“事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正”，唯有如此四者才能作为司法责任制和错案责任终身追究制的直接承担者。（2）建立司法能力等级指标体系与评定标准。即以法官、检察官单独职务序列管理为前提，建立与法官、检察官“四等十二级”单独职务等级序列管理相协调、相匹配的“司法能力等级”建设指标体系及评定标准。（3）按照“精简、效能”的原则和“一条边、扁平化、专业化”模式，整合司法行政事务包括综合、政工（纪检监察）、计划财务与后勤管理服务等管理资源，科学设置司法行政事务组织机构，形成以专业与技术管理标准为基础的专门化、专业化、规范化管理系统。（4）整合法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会与纪检监察的机构职能。有关法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会的功能应与监察机构和党的纪律检查机构合署，实行“一套班子、三块牌子”，可按专业化、规范化与扁平化管理的思路，设立纪检专员（副专员、助理专员）、监察专员（副专员、助理专员），监察、纪检专员参加法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会并主持日常工作。

（三）系统完善、科学合理的司法职能体系

司法职能体系是基于宪法法律授权形成以法律监督权、审判裁断权为核心纽带而连接纵向层面初等、中等、高级乃至最高级司法机关的职权体系，连接横向层面具有独立资格的司法官署内部如法院院长（副院长）检察院检察长（副检察长）、审判委员会委员检察委员会委员、法官检察官的司法职权体系所构成的系统完备、科学合理的司法职能结构系统。梳理我国既定的法律制度安排，其审判、检察职能体系框架设计的初衷及特点可概括为：（1）凸显中央司法事权的根本属性。即司法职权配置始终将这一根本属性贯穿于司法组织、实体法、程序法制度体系之中并使之作为度量司法职能体系系统完备与科学规范的“基准线”。（2）司法职能体系与司法官署体系契合性。即国家设定最高、高级、中级、初级四个层级审判机关检察机关的司法职权，是通过相对应四个层级法院、检察院的院长（副院长）、检察长（副检察长）、审委会委员检委会委员与法官检察官依法执掌的，从而构成了具有国家人格化的司法职能运行体系。（3）司法职权结构的严密性。司法职权结构是以层级审判裁断权的权限呈现环状开放系统为基点，即审判裁断权的启动并能否生效，是以诉权分配（公民之私诉、检察机关代表国家发动之公诉）与启动为前提并能否生效作为审级程序控制的节点；而审判裁断权运行则以地域管辖、级别管辖及指定管辖为界区，以层级法院检察院法官检察官依法独立办案为运行方式，以层级诉讼程序为纽带，确保“两审终审制”的审级制度协调运行，从而构成了司法职权结构的严密性与系统性。（4）层级审判裁断权运行以“两审终审制”的法域空间为限定性。在“两审终审制”的约束条件下，层级司法机构之间的审判裁断权运行构成依次衔接与密不可分的有机整体，并在“两审终审制”所设定的法域空间得以有序调节控制，即无诉讼请求权（私诉与公诉）启动亦无一审程序，无不服一审判决的上诉、对未生效判决裁定确有错误的抗诉亦无二审，无对发生法律效力的判决裁定的申诉亦无再审程序。由于一审案件管辖权的上移，我国刑事诉讼审级制度安排与民商事诉讼实践构成了一个以“诉讼重心上移”为特质的“双元两审终审制”的审级制度，这种审级管辖制度安排不当切割了基层法院的初审管辖权，导致司法职能运行“头大”“腰粗”“脚跟轻”，加剧了中级、高级司法机关与基层司法机关之间因审级管辖的矛盾冲突，引发了审级管辖领域“定分难止争”、司法不公不严不廉等热点问题。如何对标司法管理体制“深化”“综合”“配套”“共时性”改革的部署要求，通过完善审级制度推动司法职能的优化，带动审判制度检察制度的完善，促进完善刑事侦查制度与看守监管执行制度、律师制度的协同跟进？其路径可选择有：一是，强化“内涵式”优化司法职权配置的理念。以坚持和完善社会主义法治体系作为检验标准，对我国刑事、经济与民商事审级管辖制度结构进行审视，通过“深入”“综合”“配套”改革，发展完善科学规范的审级制度体系，进一步优化司法职权配置，形成全面落实司法责任制、保证司法公正高效权威的司法责任体系与科学完备的“两审终审制”的审级制度体系，由此带动诉讼重心下移回归基层司法机关，使初审程序步入健康运行轨道，进而带动审判制度检察制度的完善，侦查制度与看守羁押制度、律师制度的跟进配套完善。二是，比照2012 年修订的《刑事诉讼法》将外国人犯罪的刑事案件交由基层司法机关管辖的立法模式，宜将“两类”重大刑事案件即危害国家安全案件，可能判处无期徒刑、死刑的普通刑事案件由中级法院初审管辖改革为专门法院行使初审管辖权。对于可能判处死刑或者死刑缓期执行案件的复核权仍应由最高法院统一行使，贯彻“少杀慎杀”的刑事方针，防止滥用死刑、防止错杀提供制度保障。有关死刑复核程序，有学者提出“引入诉讼化改革”“明确死刑案件的强制辩护与法律援助”④卞建林：《统一行使死刑案件核准权：十年回顾与展望》，载《甘肃政法学院学报》2017 年第3 期。，这是值得肯定的。但是有关“探索建构死刑案件三审终审制”⑤陈卫东、刘计划：《死刑案件实行三审终审制改造的构想》，载《现代法学》2004 年第4 期。的观点则是值得商榷的。三是，将所有由中级法院以上初审管辖的经济类与民商事类案件还权于基层法院或专门法院履行初审管辖权。即取消按诉讼标的数额而截流基层法院初审管辖的制度安排，建立经济纠纷、民商事纠纷、知识产权纠纷、涉外合同纠纷案件的一审审级管辖，统一实行以“属地管辖”为主导、合同履行地或当事人意思自治协商一致地的基层初审法院或专门法院管辖的审级管辖制度。将最高法院、省高级法院直接管辖的一审案件或二审案件按专门管辖原则导入跨行政区划的行政法院、金融法院、生态环境法院、商事法院、海事法院、知识产权法院、互联网法院、交通法院等，使诉讼较为集中的重大复杂案件通过赋权专门法院管辖，使其在“两审终审制”的审级程序制度安排中通过专门（一审程序、二审程序）审判裁断权得以“权利救济、定分止争、制约公权、案结事了”。唯有如此，才能使“两审终审制”审级制度的功能得以回归，亦才能从完善审级制度安排层面实现诉讼重心下移，夯实“一审重在解决事实认定和法律适用”制度功效的基础，理顺“二审重在解决事实法律争议”的审级关系，为“实现两审终审”提供制度保障，释放中国特色“再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”的“两审终审制”的审级制度优势。由此，才能消解上一级司法机关机构臃肿、“人案矛盾”冲突、初审上诉审审判监督审三项职能交错叠加、审级性质功能摇摆不定、审案任务不堪负重等多重困境。四是，相应地需精简中级法院、高级法院乃至最高司法机关的机构、人员，将“精简消肿”的人员分流并通过建立跨行政区划法院的改革方式，使诉讼重心向基层下移回归，从源头上优化审级制度结构，健全“两审终审制”的运行程序，规范层级审判权检察权的运行程序，从完善审判制度、检察制度与律师制度层面保证司法公正高效权威。五是，建立不服审判机关终审裁断案件由律师有偿代为申诉制度。中国数千年告“御状”的文化传统及低成本的申诉制度安排，是当下涉法涉诉案件持续攀升的根源之一，不仅挑战“两审终审制”的制度安排，而且造成司法裁断“定分难止争”“案结事不了”、司法权威难以维护的奇特司法景象。域外一些发达国家为了解决累讼问题，推行强制性律师代为有偿申诉制度，其主旨在于通过律师对司法裁断案件客观理性评估。律师从自身职业人格、职业素养与经济收益综合考量，一旦评估申诉案件绝无胜诉可能，再投入大量人力物力财力并不能获得效益，则劝解申诉人取消申诉，使案件通过律师的有效法律服务而得到“定分可止争”“案结事能了”的效果。

（四）权责统一、规范有序的司法权运行体系

所谓权责统一、规范有序的司法权运行体系是指由司法职能与组织结构体系规定并确保层级法院检察院依法独立行使审判权检察权、法官检察官依法独立办案的权力清单、责任清单、负面清单及其监督规范运行体系。由此需要在明晰层级审判机关检察机关的司法职权界区的前提下，区分审判机关依法独立行使审判权与法官依法独立行使办案权，检察机关依法独立行使检察权与检察官依法独立行使办案权的区别与联系，重点建立体现和保障以“四等十二级”司法能力等级为核心的法官检察官依法独立办案的权力清单、责任清单、负面清单体系，建立健全法官检察官依法独立行使办案权的职业保障、职业保护、职业惩戒等“激励约束相容”机制，确保法官检察官回归办案的“独特角色”地位，真正形成“让办案者决定，让决定者负责”“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法办案权规范运行体系。其改革创新的路径是：（1）厘清法官、检察官单独职务序列内在要求的依法独立办案权与层级司法机构依法独立行使审判权、检察权的关系。外部与内部关系层面。层级司法机构（基层、中级、高级乃至最高级司法机构）作为独立的司法主体对外依照宪法法律规定依法独立行使司法权（审判权、检察权），对内则依照相关规定管理司法事务与司法行政事务，支持、指导和监督法官、检察官依法独立办案。而法官、检察官作为层级司法机构的办案主体则依照法律规定与院长、检察长的授权依法独立办案，它是层级司法机构依法独立行使司法权的组成部分，对外代表层级司法机构依法独立行使办案权，服从层级司法机构的司法事务管理与监督，对内则代表作为具有官署性质的法官、检察官本体亦或法官、检察官办案团队依法独立管理司法事务，使其成为依法独立行使司法裁断权、承担司法责任的主体。权力属性层面，两者构成上位阶权力与下位阶权力的关系，从而形成两个司法主体权力属性的“属种”包容关系。司法事务管理层面，两者在依法独立行使司法裁断权、承担司法责任、管理司法事务层面构成双向平行关系。司法行政事务管理层面，两者构成管理与被管理关系，即：层级司法机构对所属人财物实行统一分类管理，院长、检察长则作为层级司法机构统一管理的代表者、决策者与监督执行者，而法官、检察官、司法辅助人员、司法行政人员则基于遵循“精简、统一、效能”的原则接受和服从管理。（2）厘定以法官、检察官单独职务序列“四等十二级”职务等级能力为核心的权力清单、责任清单、负面清单体系。这是指以法官、检察官“四等十二级”的职务等级能力为核心，包含法官、检察官行使依法独立办案权的范围、程序、责任，以及对其监督制约的一系列制度规范体系。虽然，深化司法人员分类管理、员额制、司法责任制的成果已总结上升为法律制度规范，被“两院”《组织法》及《法官法》《检察官法》所吸收，中央主管部门也对贯彻实施《法官法》《检察官法》，围绕法官、检察官“四等十二级”的晋升方式、晋升年限、等级比例、审批权限和日常管理及评价法官、检察官履职的政治标准等作了原则性的配套规定，但作为各级职务序列的法官、检察官的职务等级专业能力标准、各层级法官、检察官专业能力标准之间的衔接与协调，以及层次分明、递次衔接、由低向高、流动有序的专业能力标准体系的精准化及评估方法亟待细化。因此，唯有建立起法官、检察官单独职务序列等级专业能力评价标准体系，才能给法官、检察官入职培训、初任、遴选入额、职务晋升、易岗轮换、职务移转、上级遴选流动、跨院横向交流、职务移转与承接等评价考核提供具有专业化、规范化、基准化的职业能力标准。为此，可以借鉴域外国家有关司法官专业能力等级标准的做法，在创新性转化的基础上对其所应具备的专业能力标准进行设定，以构成“四等十二级”各个层级职务等级逐一对应的专业能力指标体系及评价标准，并保持与其所处职务序列的专业地位、承办案件易难复杂程度、对应以单独职务序列为前提的职务工资、津贴、绩效奖金。（3）建立与司法组织综合配套改革相匹配的法官、检察官基准权力清单体系。可按照由低级至高级的“四等十二级”单独职务赋权，形成明确清晰的权力清单体系。其具体进路是：“法官、检察官的基准权力+职务等级的权重+所属层级司法机构的管辖权权重”，由此构成法官、检察官的权力清单体系。所谓法官、检察官的基准权力是指具有第四个职务等次法官、检察官（一级、二级、三级、四级、五级）资格的即具有依法独立行使办案的权力。基准权力清单的具体内容包括：①决定或主持承办案件的司法事务会议。②决定或指导采用司法强制措施。③决定和处置被害人、诉讼代理人、有关当事人提出管辖，决定适用司法强制措施、非法证据排除、司法鉴定、证据保全、相关权益保障等司法事务。④主持案件性质认定、法律适用、证据采信、程序适用的讨论并依法作出决定。⑤指挥、监督法官助理检察官助理、书记员、司法警察完成各自承担司法事务。⑥法官主持、指挥庭审活动，检察官主持指挥调查、司法审查等活动。⑦制作并签发法律文书。⑧指导、监督司法辅助人员装订案件卷宗、发布司法公开信息、提供相关法律服务。⑨重大疑难案件向高级法官、检察官或审判委员会检察委员会或法官委员会、检察官委员会或院长、检察长的提请权，独立发表意见权，听取和采纳人民陪审员庭审所发表的意见，对人民监督员提出的监督意见作出处理和反馈。⑩对办案团队的法官检察官助理、书记员、人民陪审员（人民监督员）、司法警察的履职评价、绩效奖金、职务等级晋升、劳务报酬等独立发表意见权。相应地对四级高级以上法官、检察官应逐一对应设定所增加赋权的范围、效力、质量等权重指标体系与考评标准；对在中级以上司法机关履职的四级高级以上法官、检察官应逐一对应设定因审级管辖权而增加赋权的范围、效力、质量等权重指标体系与考评标准，从而真正实现法官、检察官专业化、规范化、职业化建设的破冰之旅。（4）建立以法官、检察官基准权力为基础的司法责任清单体系。这包括：科学界定成立司法责任的要件；准确划分承担司法责任的类型；准确认定承担司法责任的主体；完善司法责任追究制度体系。（5）建立健全法官、检察官履职负面清单体系。借用法制度经济学的概念，所谓司法负面清单即指法官检察官履职与其行为不得违反职业纪律、行为规范及其伦理规范并为社会大众认可与支持的法的守护者、社会公平正义的执掌者、法治文化传播者的角色。具体包括三个层面，即：法官、检察官依法独立办案不得违背纪律规范，法官、检察官行为规范约束，法官检察官伦理规范约束等清单项目。

（五）综合配套、机制健全的司法财物保障体系

综合配套、机制健全的司法财物保障体系是指层级审判机关检察机关依法独立行使审判权、检察权与法官、检察官依法独立行使办案权内在要求人力、财力、物力资源优化配置、协调有序、运行高效，与外在要求相互衔接配套的程序、规则、评价等一系列制度规范的总和。为此，其“深入”“综合”“配套”改革的路径是：（1）以建立健全省以下司法人员省级统一管理体制为关键，优化司法人力资源配置。将省以下法院院长（副院长、审委会委员）检察院检察长（副检察长、检委会委员）、法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员的管理改现有“多头分层管理”为一律实行省级统管，与市（州）、县（区）两级隶属关系彻底脱钩。（2）完善保障中央司法事权统一公正高效行使与中央支出责任相适应的制度。修订“预算法”，将司法权与国防、外交、国际安全关系全国统一市场规则和管理等中央事权一同纳入中央财税体制改革的范围；明确省以下法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员的工资、津贴、年终绩效奖纳入中央支出责任，消解第三轮司法管理体制改革出现司法人员津贴、年终绩效等收入东中西部地区“同工不同酬”新的困境；对实行省市统管、以市（州）主导管理，维持传统“分灶吃饭，分级负担”财务保障的地区，建立激励奖励与加大中央支出力度的运行机制，彻底切断部分区域“收支不脱钩”的制度根连，堵住财物保障体制改革不到位可能滋生司法腐败的缺口。（3）建立健全司法财物统一保障的运行机制。建立健全以“相对均等化”为基点的司法财物“省级统管”标准体系，完善司法财物正常增长机制，全面提升司法财物管理类型化、标准化、规范化、制度化的运行体系。（4）加强司法财物队伍专业化、规范化建设，全面提升司法财物管理水平，以适应全面落实司法责任制、保证司法公正高效权威之需要，为2035 年前向司法财物中央统一保障跨越转型奠定坚实基础、准备充分条件、提供新鲜经验。

（六）激励约束、严密规范的司法监督体系

所谓激励约束、严密规范的司法监督体系是指激励约束主体根据司法组织目标、司法人员行使职权的行为规范，通过职业晋升、职业保障、职业荣誉等各种方式，使其产生和保持恒定的内在与外在追求的动力；并以履职权力清单、责任清单、负面清单三个清单体系为内容的“风险识别标识”使司法人员易于判断、识别、选择及其自我决策分散或规避风险的内在控制；以层级审判机关、检察机关依法独立行使审判权检察权与法官、检察官依法独立行使办案权所受控于刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序的程序规则为主要内容的司法人员履职行为的外在程序控制。其实施路径是：（1）健全完善以激励法官、检察官职业信守为内容的制度规范体系。这包括科学规范的法官、检察官考评体系、正常的晋升机制、单独职务序列工资及福利待遇保障、廉政风险金制度、职业保护制度，从而构成评价科学、正常晋升、职业保障、预期激励与职业保护的正向激励法官、检察官“忠诚、公正、担当、清廉、文明”履职的动力机制链条。（2）健全完善以约束法官、检察官勤勉廉洁公正履职为内容的监督体系。逆向约束以风险识别、程序规制、层级控制、外部监督、后果惩戒而形成的约束链条。将法官、检察官的履职行为、职权行使全过程、法律后果置入约束链条控制之中，促使法官、检察官对预期风险的判断、识别、选择、分散和规避处在可预知预见的范围之内，以保证其司法公正公信。

五、结语

习近平法治思想中有关新时代司法管理的新范畴、新命题、新论断具有极其丰富的内涵。这包括：司法权中央事权属性论，司法制度与政治制度关系论，司法不公根源论，司法体制改革目标论，司法机关范围界定论，优化司法职权配置论，司法改革与遵循司法规律辩证关系论，防止干扰司法论，公正司法论，深化司法改革与现代科技应用论，司法公正与法治、依法治国的关系论，检验司法体制改革的标准论，治理司法不公不严不廉论，保证公正司法、提高司法公信力的途径论，完善人权司法保障的价值取向论，司法公开论，司法监督的具体途径论，司法监督的关键环节论，结合国情深化司法改革论，坚定司法改革政治方向论，坚持党对司法工作与司法改革的领导政治定力论，等等。这不仅构成了哲理厚重、实践面向、体系完备的逻辑体系，成为新时代社会主义司法制度标志性成果的理论表达，而且为构建“司法学”与“司法管理学”的“三个体系”即学术体系、学科体系、话语体系提供了基本遵循。为此，须创建新型交叉法学学科——“司法学”“司法管理学”，让这套理论体系进高校、进教材、进课堂、进头脑，培养新时代“创新型、综合型、能力型”卓越法治人才，繁荣发展法学学科，助推哲学人文社会科学“新文科”的创新发展。随着司法管理体制“深化”“综合”“配套”改革在更高目标定位、更广范围推进、更实清单落地及更丰硕成果的“深耕”，一个融政治学、管理学、经济学、社会学、法学、司法实践学于一体的“现代司法学”“现代司法管理学”新文科，将以崭新的面貌植入当代中国高等教育“新文科”建设的新格局。