师范生公费教育政策分析——基于理性选择制度主义的视角

崔玉汝，杜晓燕

《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》中指出：“改进完善教育部直属师范大学师范生免费教育政策，将‘免费师范生’改称为‘公费师范生’，履约任教服务期调整为6年。地方政府结合自身实际积极开展师范生公费教育。”［1］随后发布的《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，将2007年与2012年发布的有关免费师范生的政策同时废止。在继承免费师范生制度优点的基础上，公费师范生制度将学生毕业后的服务期限从10年调整为6年，明确违约处理办法，以期更利于吸引优秀人才投身教育事业。目前，在教育部直属师范大学师范生公费教育政策的示范与引领下，全国共有28个省通过在学免费、到岗退费等多种方式，实行地方师范生公费教育［2］。但是政策在执行的实践过程中并不是一帆风顺的，而是矛盾纠纷不断。而且，已有相关研究大多从单一政策行为主体或从政策执行本身出发，很少关注政策与各行为主体间的互动。本研究从理性选择制度主义的视角出发，对师范生公费教育①的政策过程进行分析与阐述，以期更加深入地了解政策行动者与政策之间的双向互动关系，从而促进政策系统的改进与优化。

一、理论基础与分析框架：理性选择制度主义

理性选择制度主义是在新制度主义和理性选择理论的基础上衍生出的理论流派，它以人的有限理性为起点，个体被嵌入复杂的制度安排之中，分析制定规则是如何改变受物质自我推动的个人或个人集合而成的集体的理性行为。理性选择制度主义通过主张“制度是塑造个体行为规则的集合，个体能够理性地回应这些规则形成的激励和制约，个体也被期望着以这样的方式对机理产生反应”［3］，来强调行动者与制度之间的双向互动关系。制度对行动者行为的塑造主要体现在行动者不同的行动偏好上，而行动者对制度影响的回应则是通过不同利益偏好对规则的不同解释而实现的。

理性选择制度理论提供了一个制度安排影响下行动者策略互动的分析思路。它通过强调与确定行动舞台，分析行动者相互作用形成的模式和结果，并对该结果进行评估。行动舞台是核心概念，是指个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或斗争的社会空间，需要行动情景和该情景下的行动者两部分来诊断、解释、预测行动和结果。行动情景是指影响行动者采取行动过程的结构，来解释其行动与结果。情景中的行动者是单一的个体或作为共同行动者起作用的群体，他们会针对特定制度情形采取策略，使自己的期望效应达到最大化。依托对行动情景的结构分析、对行动者的“有限理性”的特定假设和各个行动者在相互作用中的理性选择，分析者会得出有力的推论以及对行为和结果可能模式的具体预测。即，采用制度分析估计正在获得的成果和不同制度选择下将能达到的一组可能的结果［4］45-91。本文将通过分析行动舞台与制度之间的相互作用模式，揭示师范生公费教育政策所产生的行动与结果，反馈与评估现有政策，以期为实现制度创新与改革提供参考思路。

二、政策描述：师范生公费教育政策的行动舞台

1.政策行动者及行动偏好

国家师范生公费教育根据教育部等部委的相关政策执行，所需经费由中央财政补贴，由教育部直属的六所师范院校、省级教育行政部门、公费师范生签订三方协议。地方公费师范生政策由地方政府根据自身实际需求制定相关政策，所需经费由地方财政补贴，由地方省属院校、地方教育行政部门、公费师范生签订三方协定。因此在师范生公费教育政策系统的行动舞台上，行动者包括教育部等部门所代表的政策制定者、地方行政部门、培养院校、用人单位（基层学校）、公费师范生。

（1）政策制定者的偏好。首先，该政策的推行是为了解决基础教育教师资源配置不均衡问题，拓宽教师补充渠道，为中西部贫困地区培养优质师资，实现“下得去，留得住，教得好”的目标；其次，从“免费”到“公费”的转变，政策制定者逐步提升教育作为公共产品与服务的意识；再次，在全社会形成“尊师重教”的良好风尚，吸引大批优秀毕业生报考师范专业，提升师范生质量，完善我国教师教育培养体系。为达成这些目标，中央的教育部等部门与地方政府联合制定师范生公费教育政策，并给予财政经费支持与政策倾斜，从而促进政策偏好的达成。

（2）地方行政部门的偏好。地方行政部门在公费师范生的就业安排中发挥主体作用，且依赖于教育部门、财政部门、人事部门、编制部门等部门之间的协调配合。其行动偏好的依据为：其一，为地区教育事业发展引进高质量人才，在地区间的人才争夺大战中占据优势；其二，优化当地教师队伍结构，提升基层中小学的办学水平；其三，“委托培养”与上级政府财政支持的方式，缓解了基层政府的财政压力。

（3）培养院校的偏好。一方面，师范生公费教育的政策中，对培养院校的政策倾斜，在一定程度上会吸引经费及其他教育资源的投入，享受“政策红利”；另一方面，各培养院校为稳固师范生生源，提升其学校地位与纳优能力，吸收符合自身办学理念的优质生源，理应会突出办学特色，促进内部教学与管理改革，激发学校教师教育的动力。但是不可避免的是，培养院校为实现自身利益最大化，往往会出现功利性的倾向和偏好。

（4）用人单位的偏好。首先是双向选择的就业方针给予了用人单位一定的选择权，公费师范生服务期限与服务区域的限制，有利于稳固学校的教师队伍建设。其次是优质师资的引进，有利于提升学校办学质量，形成“优质师资→办学质量提升→升学率→社会声望提高→吸引优质师资”的良性循环，树立良好的办学形象。

（5）公费师范生的偏好。该政策可为部分家庭经济困难学生群体提供免费升入大学的机会，助力寒门学子实现大学梦。而且，由地方教育行政部门、培养高校、公费师范生三者签订三方协定书，确保毕业后有编有岗，可以消除大学生就业的后顾之忧。因此，公费师范生的入学动机中，不否认有部分学生出于对教育事业的热爱而做出此选择，但是“缓解家庭经济困难”和“体制内部的就业机会”这些功利性的因素占比较大。更有部分学生在策略选择上，忽视各种强制性条件限制，“盲目地”跻身于公费师范生行列。

2.政策行动情境

行动情景是指影响行动者采取行动过程的结构，通常由若干个变量组成。在本文我们要采用允许行动的集合、每个行动者对决策的控制层次、参与者可得到的关于行动情境结构的信息、行动结果的成本与收益等4个变量来描述公费师范生政策的行动情境［4］45-91。

公费师范生招生与就业过程中的行动集合具体如下：公费师范生专业实行提前批次录取，选拔热爱教育事业，且有志于终身从教的优秀高中毕业生；学生在入学前与师范院校和生源所在地教育行政部门签订协议，承诺毕业后回生源所在地基层学校从事中小学教育6年以上，其中到农村义务教育学校任教服务至少1年；培养院校结合政策安排制定具体的培养方案，对学生进行专业知识与师德教育；在校学习期间，由中央财政与地方财政补贴免除学费、住宿费，并给予生活费用补助；公费师范生可在入学1年内进行二次专业选择，优秀且有志向的非公费师范生可在2年内选择跻身公费师范生行列［5］；有关地方行政部门要做好接收公费师范毕业生的各项工作，通过双向选择等方式，确保每一位到中小学校任教的公费师范毕业生有编有岗；在协议规定服务期内，在任教一学期后，经考核符合条件的公费师范生可以报考非全日制研究生，在职学习硕士专业课程；未能按协议从事中小学教育工作的，要按规定退还已享受的公费教育费用并缴纳违约金，并记入诚信档案［6］。

由于权力的非对称性和各行动主体对信息掌握程度的不对称，各行动主体对决策的控制程度和信息的掌握程度各不相同。教育部等部委所代表的中央政府和地方政府是直接的决策者与制定者，是完全信息拥有者，是第一梯队的政策执行者。地方政府的教育部门、培养院校（师范院校）、用人单位是第二梯队的政策执行者，它们所拥有的信息处于中间水平。师范院校一方面是根据教育部与地方的政策规定实施政策，同时又是具体招生和培养过程的决策者，在公费师范生培养过程中发挥主体作用；地方政府的教育部门、用人单位是具体就业过程的决策者，在公费师范生就业与职业发展过程中也发挥主体作用。公费师范生归属于第三梯队，是政策过程中最底层的参与者，对决策的控制能力最小，只拥有极其有限的建议权和被动的解释权。至于行动结果的成本与收益，它是行动与结果的激励因子与阻碍因子。基于有限理性人的前提，各个行动主体如果致力于实现自身利益最大化，就会致力于寻求制度漏洞，搭便车与机会主义盛行，从而导致投机行为的出现。

三、行为解释：师范生公费教育政策的行动者模式

1.行动者对师范生公费教育政策的总体态度

（1）政策制定者对师范生公费教育政策持积极的肯定态度。国家公费师范生与地方公费师范生双管齐下的良好局面，在一定程度上缓解了中西部地区与农村贫困地区学校师资短缺和结构性矛盾突出的问题，有效缓解了“下不去，留不住，教不好”的问题，完善了义务教育阶段师资的均衡配置，提升了教育事业作为公共产品与服务的意识。即，基本上实现了预设的政策目标，这些都有利于上述政策制定者行动偏好的实现。

（2）培养院校对师范生公费教育政策持消极态度。从师范院校的发展角度而言，由中央财政补贴的公费师范生教育经费，实行财政转移支付，师范院校本身并未得到过多的财政补贴，费用的“嫁接”未能调动师范院校开展公费师范生教育的积极性。首先，公费师范生的首次招生选拔标准单一，忽视学生是否适合从教和是否热爱教育事业的特质，二次选拔机制仍未健全。其次，培养院校对学生进入与退出“公费师范生”群体没有直接的决定权，培养过程中自主权缺失。再次，培养院校由于自身的功能定位、价值取向和组织运行等社会公益性、教育性特点内生性地决定了难以对教师的教学工作建立有效的激励机制，因此，教育质量难以得到保证［7］。最后，培养院校对公费师范生的激励与竞争手段的不健全致使部分学生的学习动机与学业表现不佳。

（3）地方行政部门、用人单位对师范生公费教育的政策态度不一致。教师补给与编制供给之间的矛盾致使公费师范生数量与当地中小学之间的需求不平衡。一方面，当编制供给大于教师补给时，公费师范生的选择权占主导地位，此时处于不利区位的地区、学校难以吸引优质公费师范毕业生；另一方面，当教师补给大于编制供给时，教育行政部门与用人单位有优先选择权，可利用自身优势地位选择符合其发展需求的公费师范生。“有编有岗”的就业政策需要各个部门之间的协调配合，而各个部门自成体系的运作方式再加上信息渠道的不通畅，通常会导致合作困境。地方政府的教育部门、用人单位对于公费师范生能否扎根服务于基层教育的意愿不明晰，处于不完全信息动态博弈的后行动方，只能根据公费师范生一方所采取的“支付函数”调整自身行动，呈现出被动的行动特征。

（4）公费师范生对师范生公费教育政策的态度不一致。中西部地区及偏远贫困地区的优秀高中毕业生正处于人生选择的关键期，大多对师范生公费教育的政策信息来源有限与未来职业发展规划不明晰，从而导致报考的盲目性。该政策的出台对于热爱教育事业的学生而言，有了更好地实现自身利益诉求的机会，是极其有利的选择。但是，对于功利性动机占据主导地位的公费师范生而言，此机会即为一个“跳板”。

2.公费师范生招生培养管理过程中行动者的行为模式

（1）教育部及地方政府的行为选择。在“公费师范生”政策制定与实施的过程中，教育部等所代表的政策制定者是社会公众的“代言人”。为了促成其行动偏好的达成，自2018年以来，教育部等部门通过接连不断的政策安排，完善了公费师范生进入与退出机制及二次遴选机制，明确了公费师范生就业过程中地方各行政部门之间的责任分工等。教育部与地方政府不断出台各项方针政策促进公费师范生政策的稳步实施，鼓励地方政府结合自身实际积极开展师范生免费教育，建立了公费生师范生从招生、培养、就业较为完善的政策管理体系，使政策期望效应达到了最大化。

（2）培养院校的选择。在师范生公费教育的政策执行过程中，高校拥有了一定的自主权，但与此同时，“政策红利”未能吸引到的教育资源均由培养院校内部自主承担。因此，培养院校基于有限理性的策略选择是：一方面，稳固当前招生名额；另一方面，减少培养成本。公费师范生作为国家或地方的“专项”招生，同批次招生分数低于普通考生。以北京师范大学为例，2018年在山西的录取分数线，公费师范生文科最低录取分584分，理科最低录取分599分；普通考生文科最低录取分614分，理科最低录取分625分。可以说，师范院校的生源是不发愁的。但是培养方面，目前绝大多数师范院校缺乏自主权，并没有跳出政府所安排的路径［8］。虽然，政策给予了培养院校可以进行适度动态调整的自主权，但出于服从行政压力与节约培养成本的原因，各培养院校依旧处于“动不了”的状态。从培养方案上来说，各师范院校中普遍存在的问题是未突出公费师范生的培养特殊性，只是将其融入普通师范生的培养方案中。这样，政策执行时就会出现培养策略与政策目标相偏离的现象，大大削弱了政策执行的力度和效果。

（3）公费师范生的理性选择。已有研究表明，出于热爱教师职业而选择公费师范生的学生不足1/3，而因追求功利性外部动机的学生超过半数。学习动机是影响学习效果的一个重要因素。对教师职业的热爱而选择公费师范生的内部动机，行动本身就是一种动力。内外两种行为动机所形成的学习效果之间是存在着差异的。在针对湖南地区公费师范生教师职业认同感调查研究中发现，由于内心对教育事业的热爱而选择公费师范生的学生具有较高的教师职业认同感，而由于追求体制内部的就业机会、应对家庭经济困难的原因选择公费师范生的学生具有较低的教师职业认同感［9］。再者，严苛的就业保障等措施也会导致部分公费生出现学习动机不足、学习目标不明确、学业表现欠佳等不良状况，他们对未来几乎已经确定的职业生涯甚至会充满恐惧感。

3.师范生公费教育就业时行动者的行为模式

（1）地方行政部门、用人单位的理性选择。以山西省长治市教育部门2020年发布的招聘信息为例，招聘对象为部属师范院校2021届山西籍公费师范毕业生及2022届有意向者。其中，用人单位在招聘过程中优先考虑国家公费师范生。为“严格”落实公费师范生“有编有岗”的就业问题，却出现了公费师范生到岗所教科目常常与所学专业不对口现象。另外，事业单位人事招聘“逢进必考”的政策与设立公费师范生专项周转编制在操作上也容易出现矛盾和问题［10］。有的地区为了给年轻的公费师范生提供岗位，甚至出现“清除”老教师的现象。

（2）公费师范生的理性选择。就业是高校毕业生最为关注的问题。对于部分公费师范生而言，在历经4年的大学学习之后，面临发达地区就业机会的诱惑、同学间的事业攀比、教师职业的福利待遇较低等现象致使从事教育事业与服务家乡的意识下降，从而出现违约行为。几乎所有的具有招生资格的师范院校都遭受过学生毁约的尴尬。选择遵守契约的学生中，大城市基层学校就业当为首选，城镇学校次之，农村地区只能作为“兜底”选择。总之，就业过程中的城市化取向导致了贫困农村地区的边缘化倾向，影响了政策目标的实现。

这样，在“公费师范生”的行动舞台上，各个行动者的个体有限理性会导致集体非理性，从而导致政策目标与政策执行的偏差。

四、政策评析：师范生公费教育政策的效率、公平、问责与适应

如前所述，“公费师范生”政策的出台与执行，取得了一定成效，积极推动了我国教师教育体制的变革，为中西部和农村贫困地区输送了优质师资，缓解了教育资源配置不均衡的状况，但也出现了人才培养方面功利性的问题、信息不畅的问题和各部门之间协调合作出现障碍的问题等等。下面，本文在借鉴理性制度主义理论的基础上，从政策效率、政策公平、政策问责、政策适应四个方面评析我国的师范生公费教育政策。

1.政策效率

首先，在政策系统内部，各个行动主体的深层核心价值信仰缺乏一致性，各个行动主体出于自身利益最大化的考量，会选择符合自身利益的行动，满足自身的工具性需求，而忽视价值性需求。其次，政策制定者、地方行政部门、培养院校、用人单位、公费师范生五个行为主体之间并未建立沟通、反馈机制，各方之间信息不对称会导致政策信息的“误解”。再次，公费师范生在毕业之际面临更具诱惑性的选择时，未能遵照协议规定回到生源地基层学校就业，造成单方面违约的情况，会致使培养成本与收益之间出现巨大落差。最后，培养院校内部培养机制不健全，激励与竞争机制缺乏，培养质量难以保障。总之，诸多原因导致公费师范生教育成本大于教育收益，政策效率降低。

2.政策公平

首先，学生间的公平性。在培养过程与就业安排上，对于公费师范生与非公费师范生的区别对待、强制性的就业安排、用人单位的特殊偏好等不利于将真正有意愿从教的学生吸引进入教师队伍。尤其是对于地方财政补贴支持的地方公费师范生而言，由于地方各级政府互相推诿、责任不明晰、经费不足等，难以保障地方公费师范生教育的有效开展和培养质量的保障。其次，程序上的公平性。例如，强制性的服务措施与简化攻读研究生的程序等规定，不符合以人为本和全面发展的教育本质，不利于公费师范生形成终身学习与发展的意识。再次，区域间的公平性。虽然地方师范生公费教育政策的出台有效缓解了“下不去”的问题，但公费师范生的就业取向仍以发达地区、大城市为中心，不发达地区及偏远农村的“边缘化”状态依旧存在。

3.政策问责

鉴于师范生公费教育执行过程中的政策监督、问责机制空白，从而会导致地方行政部门、用人单位和公费师范生之间机会主义的出现。在经费方面，由于师范生公费教育的教育经费筹措、分配、监管、使用等方面的职责不明确，可能出现私吞、占用教育经费的情况；在教育过程方面，目前尚未建立起相应的监督机制对公费师范生的学业表现进行及时追踪、调整以至对于学业表现不佳的同学无法及时“清理”出公费师范生队伍；从就业的角度而言，在“人情社会”中，双向选择、有编有岗的就业指导方针，给予用人单位过多的选择权，却增加了选择双方徇私舞弊的概率，从而导致优秀的公费师范生不能“人尽其用”。

4.政策适应

师范生公费教育政策先在六所部属师范院校中试点实施，后经过不断地修正和完善。地方师范生公费教育政策就是其修正下的产物，但其政策的适应性仍有待增强。例如，政策执行过程中就暴露出了大量的就业弹性、进入与退出机制、政策宣传、违约等问题。其中有些问题可以通过政策的合理动态调整得以解决，如公费师范生区域间的流动、培养院校人才培养模式的完善与激励、竞争机制的健全等。还有一部分问题需要政策的再设计才能得以解决，如师范生公费教育免费的所谓界限问题、强制性就业与市场化的人才流动相矛盾的问题，等等。

五、行动舞台的完善：政府的宏观调控与配套制度建设

鉴于以上分析表明，当前公费师范生政策的不尽如人意，是由政策设计本身存在的缺陷与政策执行过程中各个行动主体的行为方式缺乏科学性共同导致的。因此，政府的宏观调控与科学合理的配套制度建设将会促进公费师范生政策行动舞台的完善。

1.加强政府宏观调控，引导师范生公费教育走公共化路径

师范生公费教育的生命力在于“公共性”，因此，政策实施的全过程必须紧紧围绕这一原则。首先，要以师范生公费教育为引领促进我国教师教育体制改革，增加师范生公费教育的培养路径，构建以师范院校为培养主体、其他类型高校积极参与的局面，吸引基层学校名师参与培养，努力达成开放式的教师教育培养体系。其次，保证师范生公费教育具有充足的教育经费投入，通过吸纳社会资金等方式拓宽资金来源渠道，明确各级政府的财政权限。再次，坚守“以人为本”的原则，破除强制性的服务措施，消除公众对于“免费”的误解。最后，增加教师职业的吸引力和身份认同感，加大农村贫困地区的教师补助与政策倾斜，提升公费师范生的服务意识。总之，要形成各个行动主体工具性取向与价值性取向相结合，以及个人利益、集体利益与社会利益相结合的良好局面。

2.完善配套制度建设，增加制度的弹性与适应性

公费师范生政策实施效果与预期目标出现差异，其中最主要的原因在于政策的不完善。因此，要破除目前所存在的政策困境，必须创设良好的政策实施环境。

（1）进入与退出机制。选拔真正热爱教育事业且适合从教的优秀毕业生是保证公费师范生政策有效实施的第一步，初次选拔采用高考成绩与面试相结合的方式，要注重学生从教意愿与职业取向的调查；完善二次遴选机制，依靠学校评价体系对公费师范生的去留问题进行科学评价；因事制宜，合理界定违约成本，切忌千篇一律的处理方式。

（2）免费机制。优化由中央财政与地方财政共同补贴的师范生公费教育，既要缩小中央与地方间的差异、不同区域间的差异，也要改进免费机制。例如，可以采用“选择题”的方式，既要提高学生在校期间由财政补贴的生活费用与住宿费用，也落实“到岗退学费”制度，增加学生的选择自主权。

（3）培养机制。首先，要给予师范院校培养自主权，充分发挥其在招生培养过程中的主体地位，允许其对培养过程进行科学合理的动态调整；其次，构建内部激励与竞争机制，提升公费师范生的危机意识，增强公费师范生的诚信与服务基层意识；再次，将形成性评价与过程性评价相结合，建立公费师范生培养的质量评价体制。总之，要积极构建培养院校、地方教育行政部门与中小学教师教育为一体的新机制，推动教师教育体制机制改革。

（4）沟通反馈机制。首先，针对潜在政策目标群体实施政策宣讲，扩宽学生信息来源渠道；其次，保证各行动者之间的信息互通，使其就人事、财政、编制、培养等问题达成良好合作；再次，加强行为主体之间的沟通反馈机制，减少因信息不对称而导致的政策执行效率过低的状况。

（5）就业机制与流动机制。首先要引入就业竞争机制，打破原有的毕业后有编有岗的培养模式；其次要对所有在职公费师范生进行动态管理，允许其在区域范围内流动；再次，要在考虑公费师范生家庭、婚姻等特殊情况下，允许其跨省流动并简化流动程序审批。

（6）监督问责机制。健全监督问责机制，既要对培养机制、经费使用机制、就业机制等进行定期巡查，切实保证公费师范生政策实施的全过程追踪，也要对那些违反政策规定的个体或群体通过法定程序来追究其法律责任。

注释：

①由教育部直属的六所师范院校承担的师范生公费教育学生称为国家公费师范生，由地方政府结合自身发展实际开设的师范生公费教育称为地方公费师范生。