疫情防控下突发事件相关民航术语探究

□ 中国民航大学 王朝梁 孟凡晴/文

新冠肺炎疫情爆发以来，社会各领域都聚焦到应对突发公共卫生事件处置能力上。民航业在发展公共运输多元化的同时，承担着维护民航公共卫生安全的责任。为提升民航主体在疫情防控常态化下应对突发公共卫生事件的能力，本文从规范层面对我国现有法律规范，尤其对我国民航领域的法律规范、美国联邦法规（CFR）和《国际民用航空公约》及其附件中有关突发公共卫生事件的相关概念进行探析，旨在完善应对突发公共卫生事件的法律规范体系，进而有助于民航部门强化应对突发公共卫生事件的管理能力。

突发事件

（一）我国现有法律的有关规定

为了规范和指导突发事件应对活动，《中华人民共和国突发事件应对法》和《中国民用航空应急管理规定》（CCAR-397）中都提出了突发事件的概念，其中可以得出，突发公共卫生事件是属于突发事件的一种。《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》（CCAR-139-II-R1）中具体解释了民用运输机场突发事件，旨在限定了突发事件发生的地点——在机场及其附近领域和在航空器或机场发生的情况。

《中华人民共和国民用航空法》中并未对突发事件进行明确的规定，但民航规章中规定了突发事件及应急管理体制。突发事件是相对于一般事件的概念，一般事件的严重程度不足以构成事故征候，其主要强调在航空器操作运行、机场区域和飞行安全活动中不利于飞行安全的状况。事故征候是未构成事故但影响或可能影响安全的事件，事故征候是一个抽象的事件概念。与事故征候直接相关的民航术语是“事故”——与民用航空器有关的事件，例如人身伤亡、航空器损坏或失踪。

（二）美国联邦法规（CFR）中的相关规定

在美国的应急管理方面，2004年《国家应急反应计划》和2008年《国家应急反应框架》为突发事件的应急法规体系奠定了制度基础， 2018年，美国发布了《应急管理战略规划2018－2022》。

CFR中关于“Emergencies（突发事件）”是指“国家紧急情况和灾害或对健康和安全构成迫在眉睫的威胁或其他需要采取具有重大环境影响的行动的紧急情况。”CFR也提到了联邦协助各州和地区应对公共健康带来的威胁。由此可以看出CFR中对“突发事件”的定义并不惟一，前者主要明确了突发事件具有紧迫性且需要采取行动的特征，后者强调了应对突发事件的管理层级“联邦—州—地方”，侧重国家权力机关的职责范围。

突发公共卫生事件

（一）我国法律的相关规定

我国对突发公共卫生事件相关立法工作起步较晚，2003年我国制定《突发公共卫生事件应急条例》——明确了突发公共卫生事件的概念，其中包含了判断构成突发公共卫生事件的要素——重大传染性、群体性以及严重影响公众健康等。

我国规定非航空器突发事件包括了医学突发事件，并且其采取应急救援响应活动并不具体作出等级的区分。发生非航空器突发事件时，按照相应预案实施援救。这主要是对民用运输机场提出的相应管理要求，突发公共卫生事件与医学突发事件概念不同，前者强调公共性，后者不一定具备公共性，二者概念要素的涵摄范围有重合却不同。因此，根据概念来确定机场在这两种突发事件下的义务将为机场应急救援工作提供具体的规范化指引。一旦面临突发公共卫生风险，各部门、各单位能够快速启动应急方案，形成防控重大公共卫生风险的工作合力，为提升民航治理能力现代化水平提供强有力的法规支撑。

（二）《国际卫生条例》和《国际民用航空公约》中的规定

1.《国际卫生条例》

世界卫生组织制定的《国际卫生条例》中规定了“突发公共卫生事件”是指一种非常规事件，疾病主要通过国际传播途径，对其他国家的公共卫生安全构成威胁，同时有必要采取统一的国际措施及时应对。除此之外，在《国际卫生条例》附件2中明确了突发公共卫生事件的评估条件，为各国提供了一个规范化的指引；根据科学合理的通报规则系统可以确定突发公共卫生事件，是官方权威的判断依据。构成突发公共卫生事件要根据该事件公共卫生的严重影响，发生的时间情况和传播的危害程度，以及各国是否要限制国际贸易等。在符合两个条件的情况下才需要向世界卫生组织通报。根据这些标准，世界卫生组织认定新冠肺炎疫情（COVID-19）是突发公共卫生事件。

《国际卫生条例》中强调了各国对在该国机场过境的航空器不得采取卫生措施，但是可以限制航空器在机场的停靠区域，不得因为公共卫生理由拒绝航空器的“无疫通行”，也不应组织航空器停靠在入境口岸。同时，《国际卫生条例》第43条赋予了缔约国一定的自主权限来制定卫生措施从而防控公共卫生危害。

2.《国际民用航空公约》及其附件

1944年《国际民用航空公约》（以下简称“《公约》”）赋予了国际民航组织（ICAO）“准立法权”，《公约》附件的内容具有法定约束性，但这种约束力不是绝对的而是有条件的，即“缔约国采取不同于公约及附件中的规定应立即通知国际民航组织”。

为保证国际机场卫生安全，《公约》附件9中明确了“国际关注的突发公共卫生事件”，援引于《国际卫生条例》的规定，“公共卫生危害”具有广泛传播的特性。在2.4中提到了不得因公共卫生原因而阻止航空器在任何国际机场起降，除非此类行动是按照世界卫生组织《国际卫生条例》（2005）采取的。除此之外，建议措施要求国际机场要安排专门的公共卫生措施和通道，并保证过境旅客的安全顺利通过，同时还要提供相应的便捷服务，让旅客和机组人员在接触不到病毒危害的情况下转移至附近机场或候机楼。航空公司和民用机场要加强合作沟通，避免过渡信息不对称导致的危害结果，保证建立安全、卫生和高效的制度。在传染病爆发的情况下，各国要提前做好及时的应对准备，制定有效的应对公共卫生事件的国家航空计划。

另外，《公约》附件9中援引《国际卫生组织》中的规定实现了应对公共卫生事件国际法律规范层面的协调和统一，即使某一国家不是《国际卫生条例》的缔约国而是ICAO 的缔约国，根据《公约》附件 9 的规定，同样要承担 《国际卫生条例》规定的法律义务。《公约》附件14规定，为了应对突发公共卫生事件，机场制订应急预案要注重结合具体情况和部门间的协调，机场要及时报告说明突发公共卫生事件的进展，尽最大可能降低旅客运输中传播传染病的风险，同时做好机场工作人员的卫生安全防护。机场的检疫工作需要机场工作人员与卫生部门工作人员间保持信息的及时交流，实现部门间联动的效果，进而提高防疫的工作效率。面向整个机场的人员，不论工作人员还是乘客，卫生部门都要提供公共卫生服务。

在突发公共卫生事件下，根据《公约》附件6《航空器运行》的规定，飞机必须装备应急医疗设备应对突发公共卫生事件。在航空运输过程中，航空公司对旅客的人身安全负有保障义务，这在我国航空法律规范中也作了明确规定，同时基于旅客与航空公司之间的运输合同内容，航空公司也是在履行合同项下的义务。

应急预案

（一）我国相关法律的规定

“预防为主、预防与应急相结合”的原则贯穿于我国突发公共卫生事件应对工作的始终。民航突发事件应急管理主要包括航空器、反劫机、反恐怖、航空公共卫生等突发事件的应急管理。相关部门制定有效的应急处置措施需要结合突发事件危害的性质、程度和范围，从而形成一套科学合理的突发事件应急管理体制，保证疫情防控工作的顺利进行。民航管理部门承担着预防并做好应急处置的责任。

应急预案是预先制定的行动计划。有关部门应依照相关法律规范制定应急预案，旨在预防突发事件的发生。预案在指导灾后防控传染病的发生和传播起到了重要的作用，在民航法规体系中，为了防止疫情通过民用航空公共运输的方式扩散，《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》规定了应急控制原则和采取应急控制措施的要求。

应急预案的工作重点是发布突发公共卫生事件预警信息、建立信息收集体系并保证信息的准确性、建立应急报告制度以实现获取信息渠道的畅通。当公共卫生事件和传染病发生或出现可能发生的情况时，民航医疗卫生机构履行及时报告义务。同时在疫情报告制度方面我国要求机场发现疫情或可能发生疫情时立即报告给相关部门。

（二）《公约》附件中的规定

《公约》附件11中提到了应急安排，应急安排是临时的，其中，空中交通服务主管部门有履行制订和发布应急计划（Emergency Plan）的义务，这里的应急计划和应急预案的意思大致相同，《公约》中主要是对空中安全飞行实施的应急计划进行了内容和程序上的明晰，另外，重点解释说明了应急计划材料内容。在应急计划的材料中，“准备行动”一节包括了预防航行危害，关注应急计划的时间，及时采取应急安排，体现了准备行动要具有主动性，这基于已经制订并经相关部门同意的应急计划才可以合理有效预防对空中航行的危害。除此之外，突发公共卫生事件也存在影响民用航空器安全飞行的可能性，因此准备行动中应制订专门应对突发公共卫生事件的应急计划。

《公约》附件14中涉及的应急计划是针对机场，其中第九章明确规定了机场有制订应急计划的义务，在紧急情况发生时，机场应急计划中要包括采取行动和部门协调的内容。这里紧急情况的例子中有突发公共卫生事件，主要涉及国际航空旅客或货物运输过程中传染病的传播。

综上，新冠肺炎疫情的爆发为我国民航领域应对突发公共卫生事件的立法工作带来了新的挑战，疫情防控不仅要从我国现有的突发事件相关法律规定出发，更要考虑到民航业的国际性，重视国际公约中有关突发卫生公共事件的界定和建议措施。因此，完善突发公共卫生事件民用航空应急管理体制是实现有效防控疫情的关键，加强应急预案管理和监督立法将为提高我国民航应急管理能力奠定制度层面的基础。