民航监察员理解和适用民航规章存在的问题及对策

□ 中国民用航空飞行学院 许凌洁/文

民用航空监察员，是指按照《中国民用航空监察员管理规定》（CCAR-118-R4）取得监察员资格的民航各级行政机关的执法岗位工作人员和受中国民用航空局委托从事民航行政执法工作的具有管理公共事务职能的事业组织编制内工作人员。简言之，民航监察员即民航执法人员。

民航规章作为民航法律规范体系中数量最多，适用范围最广，内容最为明确具体的法律规范，是民航监察员从事执法工作主要和重要的依据。民航监察员在实际工作中经常面对的困惑就是对民航规章读得了，但读不懂；读得懂，但不会适用，或者适用起来拿不准，这就涉及到对民航规章的理解和适用问题。

民航监察员对规章理解和适用存在的主要问题及原因

具体而言，民航监察员在规章理解和适用上存在如下问题：

第一，规章理解的片面性。由于路径依赖等因素，不同专业领域的监察员在规章理解上存在偏差、不统一，表现为在实务中做法不一，甚至出现同一行为定性和处罚不一致的情况，损害执法机关的公正和权威。

这个问题的产生有民航规章立法上的问题。民航领域的规章立法更加注重操作和行为的规范，因此规章立法工作既要体现专业技术要求，也要遵循立法原理和立法技术规范。过于强调立法表述在本专业领域的“好用”，忽视了同一内涵概念的名称规范统一性等立法规范性问题，长期以来又成为了本专业领域的特有惯例，沿袭下来。按照技术标准去确定法律概念和法律规则，导致同一术语在不同规章中概念不一，有的甚至和国家基本法律中的相关概念存在差异，这也带来了民航监察员在规章理解上的困惑。

第二，规章理解上过于注重技术思维，缺乏法律思维。法律规范与技术标准具有不同的属性，前者体现了国家意志，具有普遍适用性和强制性；后者则体现社会文明、科技进步的程度，具有跨国界的广泛适用性。《中华人民共和国标准化法》将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准又分为强制性标准、推荐性标准。强制性标准是必须实施的，即以法律保障强制性标准的实施。民航规章大部分包含技术性标准，尤其是涉及飞行运行、适航管理、空域管理、机场管理等方面，民航监察员以技术标准思维和视角去理解规章，不同于以法律的思维和视角理解，技术标准与法律规范的属性不同、关系混淆，导致监管尺度、监管方式均采用法律的强制性，技术的进步难免受制于法律规范修订的滞后性。

这个问题的产生受民航技术管理的特点和我国民航规章形成历程影响。我国民航规章，尤其是飞行运行、适航管理、空域管理等领域的规章，早期多借鉴国外先进经验。经验的借鉴确实有利于我国民航规章体系的快速构建并有效地规范了我国民航的初期发展。然而，随着中国民航发展由高速进入高质量发展的阶段，民航规章需要立足本国国情，进行规范与创新。对于西方经验和法律规范的学习，在符合民航内在运行特点和规律的前提下进行借鉴和适用，要体现中国特色，使借鉴成果更加符合我国实际。

第三，规章理解的孤立性。民航监察员囿于自己的监管专业、法律知识，在监管中往往习惯于学习、研究自己专业的规章，执法中习惯于适用自己专业领域的规章，导致对某一问题认识不全面，法律适用不充分，甚至可能导致监管遗漏。这种问题来源于监察员对中国特色社会主义法律体系的认知不够，对民航规章从体系角度的认知不足。

解决民航监察员规章理解和适用问题的对策

针对上述问题，要解决民航监察员对规章理解适用的困惑，需要对监察员加以相关的培训教育，使之具备以下认识和能力。

（一）学习中国特色社会主义法律体系，理解民航法律规范体系的广义概念，体系化、全方位掌握相关法律规范

民航监察员往往对民航领域的法律规范更加熟悉，部分监察员更是认为只要熟悉好本专业规章，了解民航规章体系就可以了。然而，现实问题的复杂性，很多问题只靠民航法律规范体系是无法解决的。

传统的民航法理论认为民用航空法律规范体系仅指以《民用航空法》为基础和龙头，与民航行政法律为基本内容，以民航规章为民航法律法规的具体细化，并辅之以民航其他规范性文件的自上而下法律位阶不同、效力等级依次降低的法律规范体系，至多再加上民航国际公约。

然而，社会生活日趋复杂，法律规范日渐增多，复杂多变的社会关系催生出各领域多层次法律规范，可以说这些法律规范为人类生活编织了纵横交错细密的法网。单一违法行为可能触发民事责任、行政责任，甚至刑事责任；可能在民事责任中又存在着侵权和违约的竞合，在行政责任中，存在多个领域行政监管的并行。民航活动同样具有人类活动的复杂性，且民航的重资本性、高科技性、高风险性，国际性等特征使得民航活动不仅仅牵涉到狭义航空法律规范，更涉及国家相关法律规范。其中，比较重要的包括：《民法典》、《安全生产法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》、《公务员法》等。

因此，监察员需要学习中国特色社会主义法律体系，了解不同法律部门及相关法律的主要内容；同时，建立广义的民航活动概念和广义的民航法律规范体系概念——包括狭义的民航法律法规体系，以及民航国际公约、国内相关法律规范，以及国家标准、行业标准。避免画地为牢，跳出民航领域，以体系化、结构化、系统化的思维去看待问题，深入分析问题，这样才能理解规章，找全法律规范，正确、全面适用法律规范。

（二）学习并掌握立法原理和立法技术规范，学会读懂法律规范

良好的立法技术可以有效表达立法者的意图，逻辑严谨，规定清晰明确，便于理解和适用。对于民航监察员而言，通过相关学习，对规章理解和把握要注意掌握：效力层级、结构框架、目的依据原则、法律规范逻辑结构、法律用语概念等，并具备一定的中文阅读理解水平。

第一，效力层级就是要求阅读法律文件时首先判断文件的效力等级是属于法律、法规、规章还是其他规范性文件。具体的判断要依据《立法法》及相关规范制定要求。实务中也可以简单识别，通过看文件名称是“法”、“条例”还是“规定”，看发文单位，是“主席令”、“国务院令”还是“部长令”等。判断效力层级是正确适用法律规范的前提，在适用时先进行基本合法性审查，即下位法不能与上位法相抵触，理解特别法优于一般法，后法优于先法的适用规则。这不仅仅是对民航法制部门工作人员的要求，其他专业监察员也都应当具备这样的基本判断能力。

第二，框架结构就是把握法律规范性文件的一般性结构，即总则、分则和附则，了解总则规定一般性内容，涵盖分则；分则的规定与总则不一致的，采用总则规定，或者分则有理解歧义的，以总则规定判断；法律责任应与义务对应，避免出现有义务而无责任的情况，即便这种责任不规定在本规章中，也应有概括或援引。

第三，立法目的依据和基本原则。目的依据是立法的起源，起到根基和统摄全文的作用；而基本原则起到指导立法、执法和司法的作用，具有补足法律漏洞的功能。在适用法律时，有具体规则用规则，无规则用原则。

第四，条款结构。法律规范的逻辑结构，指法律规范诸要素的逻辑联结方式，即从逻辑的角度看法律规范是由哪些部分或要素来组成的，以及这些部分或要素之间是如何联结在一起。法律规范通常由假定、处理、制裁三个部分构成，采用“如果……，则……；否则……”的公式。如《民用航空法》第199条规定航空人员玩忽职守，或者违反规章制度，导致发生重大飞行事故，造成严重后果的，依照刑法有关规定追究刑事责任。分析之，即假定航空人员玩忽职守，或者违反规章制度，导致发生重大飞行事故，造成严重后果的，则制裁——依据刑法追究刑事责任。

第五，法律概念的理解。了解、掌握法律概念的基本理论对于正确的法律适用而言具有基础性的意义。法律概念有狭义与广义之别。狭义上的法律概念指的是，为法律和法学所独有并具有特定之法律意义的概念，如“无因管理”、“紧急避险”。而广义上的法律概念指的则是一切具有法律意义的概念，它既包括狭义上的法律概念或者说专门概念，也包括其他可能起源于日常生活但具有法律意义的概念，如“自然人”、“财产”。一个日常用语一旦成为法律概念，便具有特定的含义，尤其是其蕴涵着相关的法律规范。另外，一些法律制度设定的法律概念也固定了其特有含义，即便不予以明确，也能以惯常规定而理解。因此，民航监察员掌握法律概念就非常重要。具体包括：一是学习相关的法律规范，将法律概念与其涵摄的法律规范联系起来认识，如提及机长要联系到机长的职责和机长权力；提及某下机时摔伤、死亡则要联系到承运人责任规则、航空事故认定等；二是认识到法律概念中涉及一些未被确定的价值要素，蕴涵着立法者的价值判断，在理解时需要借助价值观，并需要一些技术手段将主观评价客观化；三是掌握固有法律概念，理解相关概念的区别。如以上、以下、以内、不足、超过在数方面是否包含本数；吊销、撤销、注销的性质含义；许可、备案的区别；法人与法定代表人的区别等等。

第六，中文用语理解。有些条文并不涉及法律专业术语的理解问题，而影响理解的反而是中文语意和逻辑结构。例如行政诉讼起诉期和行政复议申请期的区别。《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”行政诉讼起诉期原则上为6个月，但“有例外，从例外”，意味着只要特别法规定和6个月不一样的，就适用特别法的规定，可能多于6个月，也可能少于6个月；但行政复议申请期限则不同。《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”即行政复议原则上为60日，法律规定超过60日的，适用该法律规定。即意味着，若特别法规定多于60日的，适用特别法规定；但若特别法规定少于60日的，仍应适用60日，也就是说行政复议申请期限只能大于等于60日。

（三）了解规章制定背景，理解规章价值取向

法律应社会生活需要而诞生，应社会生活发展变迁而变化，法律应立足于现实又超越现实，具有一定的预见性。法律的修订源于该法律滞后于当下，更源于对未来的需求，以及立法者的价值取向和价值引领。因此，每一部法律均有立法目的，每一部法律的变迁都反映了该领域的发展变化。民航规章概莫能外。因此，对于规章的学习理解，需要格外关注立法目的和立法原则，学习立法者释法的立法说明，新旧条文一一对照学习，思考为什么这样修订，修订前是怎么的状况，修订后有怎样的变化，预计会产生怎样的社会效果。

法律规定背后存在着价值判断，以控权为核心和目标的行政法律规范，在设计法条时往往都能体现出对行政机关的控权，对相对人权利的保护。在对行政监管活动涉及民事主体权利时，民航规章如何立法，如何实现有效监管的同时保障民事主体的权利，避免以权力侵入权利是一个涉及法治核心的根本性问题。处理不好，可能带来巨大隐患。这考验着立法者的法治理念和立法技术，既不能越权，也要更好地履职；既要体现监管者的意图，又要给民事主体留下自治的空间；既要有效开展市场监管，又要把握自身行为的合法性、合理性和必要性。

我国宪法明确规定一切权力属于人民。行政机关通过人民的立法获得行政权力，是为履行法律赋予的职责，管理公共事务，服务人民，建设社会主义事业。安全是民航业的生命，行业监管是民航行政机关的首要职责，民航监察员就是履行职责的具体行动者，其政治素质、法治观念、执法理念和执法能力直接影响到民航监管水平的高低，影响到民航发展质量和人民的获得感。推进民航治理体系和治理能力现代化需要从民航监察员自身完善出发。本文从对民航规章的理解和适用这一具体方面出发，明监察员自我完善、自我革新之勇气和精神，促民航治理体系和治理能力现代化的早日实现。