全球公私合营(PPP)再谈判引发的腐败风险

李莉

PPP（Public Private Partnerships）即公私合营模式，发源于英国，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，近年来在全世界范围广泛应用。

世界银行最新报告显示，公私合营在基础设施总投资中占比较小，而且公共部门明显占支配地位，私营部门仅占基础设施总投资的9%-13%（不算中国的话，为14%-31%）。但是，不同区域之间差别较大，从东亚和太平洋地区的2%，到南亚的35%-46%。尽管如此，大型项目以及较为复杂的、战略重要性较高的项目大多使用公私合营，因此比项目实际占比建议得到政策制定者的更多关注。

再谈判引发的腐败风险

全球基础设施中心（GIH）对公私合营再谈判进行了全球研究，在146 个项目中发现了48 个有资料可查询的再谈判案例，即每三个项目约有一个进行了再谈判。合同再谈判在拉丁美洲（58%）和交通部门（42%）尤其普遍。融资关闭后发生再谈判的平均期限为3.6 年。对于施工阶段发生再谈判的，融资关闭后发生再谈判的平均期限为2.5 年。对于运营阶段发生再谈判的，融资关闭后发生再谈判的平均期限为5.0 年。此外，研究发现导致再谈判发生最常见的原因是施工或运营成本增加，而再谈判最常见的结果就是价格表更改。

全球基础设施中心对拉丁美洲的研究结果，与早期对公私合营再谈判的划时代研究一致，早期研究也显示拉丁美洲国家的公私合营再谈判无处不在，尤其是公私合营模式为用户支付而非政府支付的国家。

例如，在1985年到2000年间拉丁美洲和加勒比地区授权的1000多个特许权项目中10%的电力特许权、55%的交通特许权和75%的水利特许权进行了再谈判。授权特许权后上述再谈判的平均发生期限为2.2年。授权特许权后这么快发生高比例再谈判，意味着可能存在投标流程不合理、监管薄弱、政府部门或私人赞助商投机取巧等现象。大多数再谈判都对运营商有利——例如，谈判导致收费价格提高，或减少或延迟投资义务。

公私合营和公共采购或运行基础设施的对比研究发现，公私合营在新基础设施资产建设和基础设施服务交付方面都能取得更好的成果。但这些效益的实现取决于政府有效实施结构组建、采购和公私合营。反之公私合营则容易滋生腐败，尤其是在缺乏财政透明度、项目周期内的项目信息披露缺乏公共政策支持以及没有完善的项目准备能力（包括采购）的情况下会导致不适当的再谈判（重新谈判）出现。

Odebrecht建筑公司曾深陷全球近現代史上最大的腐败丑闻，这一丑闻直接导致了巴西2015-2016年的经济衰退。

尽管有些再谈判有效且有正当执行理由，也符合合同变更管理规定，但基础设施项目公私合营重新谈判有滥用职权之嫌。例如再谈判有可能降低竞标过程透明度，引起公众舆论争论;竞标可能变质，最有可能的中标者不是经济效益最高的公司，而是最擅长再谈判的公司。还例如在选择优先竞标者后合同进行再谈判，而且约定的风险分配发生变化，就很难知道被授予项目的项目公司提出的解决方案是最具成本效益的。因为初始招标项目和再谈判项目本质上是两个不同的项目。

通常来讲，对于项目公司在业务开展过程中遇到的任何事件来讲，都应当避免使用再谈判：标书或工作范围的假定无效，承包商履行合同规定欠佳，以及项目公司无法获取融资。政府应区分项目公司分配风险实现，和商业封闭时无法预期的、可对项目社会经济效益产生不利影响的真实情况变化。理想情况下，前者不应触发再谈判需要。从某种程度上来讲，长期公私合营合同变更是不可避免的，只能最大限度降低投机再谈判出现的概率。

各国管理再谈判风险的经验

巴西允许通过经济再平衡管理公私合营合同变更。由于允许在竞标合同框架内进行再谈判，有可能造成滥用。Odebrecht 建筑公司丑闻波及拉丁美洲和非洲12 个国家，导致多个大型基础设施项目延迟。虽然该丑闻主要凭借一个精心策划的贿赂计划，涉及公职官员和媒体，但贿赂也跟再谈判有关联——Odebrecht 通过竞标流程获得合同，但出价较低，在至少一次情况下，其出价低于最低技术合格投标人出价的25%。Odebrecht 通过虚报低价标书中标后，就能进行合同再谈判。实际上，公私合营与传统规定并无不同，但再谈判比类似私人合同更加频繁。

哥伦比亚和秘鲁等一些国家发现在项目前三年实施再谈判延期偿付对于解决虚报低价投标非常有帮助。印度由于公私合营合同框架严格，仅允许因规定法律变革和超出特许权获得者控制范围的不可抗力事件而导致的变更，因此再谈判次数很少。南非公私合营框架健全，要求采购机关对任何有关金钱价值、持续性以及对私人方的技术、运营和财政风险转移的任何重大修订，必须获得财政部批准。

澳大利亚公私合营指南要求，在政府批准及签署公私合营合同后，公私合营合同任何重大部分再谈判都必须在谈判开始前获得内阁批准。导致政府在援助项目时优先确保政府利益方面采取强硬立场。例如，在新南威尔士州跨城隧道项目中，政府允许公私合营合同进入清算阶段，政府不干涉合同。“发挥市场作用”方法允许贷款方介入，通过竞标出售特许权，政府不与项目公司进行合同再谈判，也不援助股东。然而，如果公私合营市场不完善，例如在许多发展中国家，可能没有其他人愿意通过上述流程接管项目，因此可能需要政府采取措施，防止项目彻底失败。

智利的再谈判制度最为完善，允许工程和服务合同变更，将服务水平和技术标准提高到批准资本价值的15%。如不会导致政府成本，则不需要进行协商。如因合同签署后出现的情况需要私营合伙人提供附加投资，政府和私营合伙人可通过修订协议，将附加投资价值提高20%，修订协议必须获得财政部批准。市政工程部必须能够在公开报告中证明变更的合理性。为避免承包商价格垄断，如涨价超过批准基建工程的5%，私营合伙人必须放出进行公开投标。同时，国家给私营合伙人提供一项或一组补贴：对工程开发感兴趣的第三方直接向特许权持有人自行支付，修改当前的特许权收入金额，变更特许权期限，修改回报率，或根据经济制度约定的任何其他特许权因素。在施工阶段，如变化超出资本预算的25%，修订协议必须获得市政工程部和财政部批准。

欧盟（EU）是采购环境监管最为得当的机构之一。按照欧盟法律规定，原则上禁止公私合营重大方面再谈判，但允许某些特例情况存在。如因合理经济和技术原因，必须由初始私营合伙人提供附加工程或服务，不能由新的私营合伙人提供;新私营合伙人采购将给政府造成“重大不便或巨大成本重复”，修改不具备重大实质性等。（作者系中国政法大学国家监察研究院副院长、副教授）