破冰高校反腐困局

许然

武汉大学纪委书记万清祥是全国首位由中央纪委国家监委同意任命的高校纪委书记。

“高校在外界看来是象牙塔，但现实中就是个小社会。许多教师职工一辈子读书、工作、生活都在学校，时间久了，复杂的人际关系就形成了一个个小圈子。”西南地区一省管高校的纪委书记告诉记者，他作为高校纪检干部却常有“局外人”之感，对高校的人、权、事开展有效监督是个不小的挑战。

近年来，高校纪检监察体制的改革试点开始打破监管困局，一些省级纪委监委开始向省（市）管高校派驻纪检监察组。不少高校纪委书记认为，这改善了过去在相当长一段时间内高校党组织的领导弱化、虚化、边缘化问题。

但依然可以看到，此次中央巡视组反馈的高校许多涉腐问题并非首次提及，持续推进高校纪检监察体制改革，既需要人员力量，更需要制度保障。

40年的高校腐败嬗变

在武汉大学教授李斌雄看来，每个历史阶段的高校反腐形势既与全国反腐形势有一致性，也有高校自身的特殊性。

1979年3月至4月，中央纪委和中央组织部先后发出《关于设立纪律检查委员会有关问题的通知》和《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》，随后各高校逐步建立纪律检查委员会。高校纪检监察机构从恢复重建到合署办公，为严明党纪政纪提供了制度保障，一些群众反映强烈的招生走后门、公款旅游、大吃大喝等问题部分被纠正。

上世纪90年代初，我国高等教育拉开了“大操大办”的序幕，例如大学合并、教育产业化、专升本、大学圈地运动和建设豪华校园等。在此过程中，高校腐败现象也开始滋生蔓延，基建、采购和招生领域的经济腐败问题逐渐显现。由于当时高校党风廉政法规制度建设相对滞后，一些党员领导干部的形式主义、官僚主义作风比较严重。

自1999年开始，高校开始扩招，伴随着规模扩张，资金投入加大，廉洁风险也越来越大。一些重点部门、关键环节违纪违法的案件易发多发。这一阶段查处了一批涉及招生、基建、校办企业等领域的典型案件，高校反腐取得了不少成效。

比如，同济大学原副校长吴世明因受贿罪被判刑10年、南京财经大学原副校长刘代宁被控受贿160余万元、江苏无锡商业职业技术学院原正副院长杭中茂、杨佩剑都因经济问题被查处。此外，陕西理工学院原副院长在学校基建过程中先后收受贿赂6次之多。武汉理工大学原副校长李海婴因贪污、挪用、受贿1400余万元，一审被判无期徒刑。自此，高校腐败案件的违法金额开始超过1000万元。

与此同时，各校也在积极落实《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》，高校纪委书记由党委副书记担任的比例达到92%，为发挥纪委组织协调作用提供了有利条件。高校也开始注重预防腐败问题，严格规范收费管理，但群众关心的热点难点问题依然未得到彻底解决。

2012年以来，高校领域贪腐案件多发，还出现了窝案串案，犯罪手段日趋隐蔽，既有贪污挪用、权钱交易等其他领域存在的腐败现象，也有一些独有的腐败现象，比如腐败主体多元化，职级层次呈“一高一低”趋势。

“一祅”是指较高行政级别和较高职称人员腐败问题。他们多是在教育“七大关口”（招生录取、基建项目、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信）中具有决定权的“一把手”。案件涉及的金额不等，涉及的领域大多在招生、基建工程、科研经费和校办企业。“一低”是指腐败主体的低龄化、低级别化，其涉及一些性质较轻、金额较少的案件。

党的十八大以来，高校明显强化了党章党规党纪的学习教育，把纪律挺在前面，问责和巡视倒逼高校贯彻落实“两个责任”。相关专家指出，这一阶段的纪律建设特别是政治纪律得到强化，但也有部分高校落实党委领导下的校长负责制不到位，个别高校内部纪检监察机构形同虚设。有的学校不敢监督、不会监督;对一些部门和岗位的监管力度不够，反腐败合力不强。

中管高校监督将持续发力

为何一些高校会出现不敢监督、监督不力的问题？这与高校特有的环境有关，“近亲繁殖”是主要原因之一。比如一个高校校长或者学院院长，不但具有学术权威性，且在高校任职多年，根基深厚。

这种“近亲繁殖”一旦形成，会削弱监督力量。“在这种环境下开展监督已是不易，更别说同级监督了。”有纪委干部表示，“近来高校巡视期间发现，由于‘近亲繁殖，一些纪委书记也被架空。”

体制积弊，还得靠制度建设来解决。2018年10月，中办印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，其中一项内容就是推进中管高校纪检监察体制改革。中管高校纪委书记的提名、考察、任命，改为由中央纪委会同主管部门党组进行。

北京大學廉政建设研究中心副主任庄德水。

有中管高校纪委书记表示，以前，中管高校纪委的协助职责边界不清、内容泛化，学校党委安排什么工作，纪委就干什么工作，招投标、招生考试等都要求纪委参加，甚至有的连考试试卷存放柜的钥匙也交学校纪委保管，纪委一度成为“背书人”。

“改革后变化还是蛮大的，中央纪委和地方纪委对我们工作的指导增强，让我们工作的独立性增强，监督起来更超脱。”全国首位由中央纪委国家监委同意任命的高校纪委书记、武汉大学纪委书记万清祥说。

2019年9月，中央纪委国家监委印发相关实施管理办法，明确中管高校纪委在监督检查中的权力边界和适用程序，允许其在工作中采取谈话、查询、暂扣等措施。这规范了纪检监察机构行为，有助于提升其履责效果。

在北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水看来，高校纪检监察体制改革的几个变化值得关注：一是高校纪委书记的提名考察发生变化，增强了独立性和权威性;二是赋予高校纪检监察机构监察权，提升了监督能力;三是高校纪检监察机构和力量得以充实。

今年1月，十九届中央纪委五次全会提出，深化中管高校纪检监察体制改革。当时改革已施行一年多，据统计，31所中管高校纪委共提出暂缓、否定20余人次，在干部选任酝酿阶段叫停近30人次。

此外，执纪问责力度也在逐步加大。比如，北京大学纪委严肃查处违反招生考试工作纪律等问题;中南大学纪委对后勤修缮、财务管理、招生等领域履行管理监督职责不力问题严肃问责。

在一些专家看来，中管高校纪检体制改革是一项复杂的系统工程，涉及的头绪多、部门多、人员多。要理顺高校纪委与高校党委、主管部门党组、省（市）纪委监委、驻主管部门纪检监察组之间的多重关系，各方面各司其职、协同配合，保证体制机制运转顺畅。

另外，还要构建中管高校纪检监察机构与中央纪委国家监委联系协调机制，细化完善提名考察、年度考核和沟通会商、信息共享、联合审查调查、工作报告等配套制度规定。

地方派驻监督须完善监督方式

中管高校改革蹄疾步稳，省属高校改革也在紧锣密鼓地推进。

2019年1月，四川在全省省属本科高校开展纪检监察体制改革试点。省纪委监委向28所省属本科高校派驻纪检监察组。对口联系四川省属高校的四川省纪委监委第一纪检监察室主任唐清利介绍，全省28所省属本科高校纪检监察机构全部实现派驻。

在改革过程中，四川各高校党委与派驻纪检监察组将优化完善机构设置放在重要位置。各高校普遍调整、合并机构设置，实现派驻纪检监察组与高校纪委“两块牌子、一套人马”，同时选派精干力量充实到纪检监察队伍中。

“试点改革后，派驻高校纪检监察组开展工作更独立超脱。随着高校纪检监察工作效能不断提高，改革优势正不断转化为治理效能。”唐清利介绍。

驻四川农业大学纪检监察组组长、校党委副书记、纪委书记刘鹏在纪检监察战线工作多年。在他看来，在所属关系发生变化后，受人情关系、近亲关系的影响减少了;在监督执纪上责任更重了，担子更实了;考核以上级机关为主，底气更足了，腰杆更硬了。但也存在一些困难和问题，如随着派驻改革的深入，对学校领导班子成员的监督检查形式还较为单一，监督方式方法还需完善。

马涛自2017年4月从省教育厅调任成都体育学院党委副书记、纪委书记，派驻改革后担任派驻纪檢监察组组长。改革前，她因一个信访线索需要函询一名老师。没想到对方反应强烈，责问为什么“问了一次又一次”，还告到校领导那去，闹着要辞职。“还好有校领导支持，才完成函询。”马涛说。

立足职能定位，服务监督执纪，强化跟踪问效，做实日常运转，注重宣传引导……省属高校纪检监察体制改革后，马涛将派驻纪检监察组的经验和做法总结为以上几点。她认为，关键的一招是在二级院系推行党政同责制，推动二级党组织在干部任用、教师引进、重大学术活动、职称评审等重大办学问题上“置前研究”，把好政治关。

纪检监察组如何整合各种监督力量，进行立体监督？四川省纪委监委驻四川警察学院纪检监察组组长、院党委副书记、纪委书记吴健强给出的答案是，在全院构建包括党内监督、行政监督、警务督察等在内的纪检监察协作共同体。比如，派驻纪检监察组和学院党委一起，参照《四川省公安机关民警日常违规行为记分办法》，制定更切合实际的《记分办法》，将不构成违纪的违规行为划分为纪律作风、教学科研、内部管理等九大类别。

在北京科技大学廉政研究中心主任宋伟看来，随着高校纪委发挥的作用不断增强，高校反腐取得的成效会更加巩固，这是一个总体的趋势。不过，经费管理、选人用人、国有资产等领域，在未来一段时间内仍将是高校腐败的高发易发领域。消除风险只能依靠深化改革，强化对权力的监督和制约。