论党内规范性文件清理机制的科学构建

庞远福

党内规范性文件清理，是指文件制定机关为适应形势任务需要和维护党内法规制度统一需要，对现行党内规范性文件进行梳理审查，并作出修改、废止等相应处理的活动。在实践中，有三种清理模式：一是定期清理，一般由各级党委(党组)的办公厅(室)牵头组织，大多以5年为一个清理周期；二是即时清理，在文件起草的过程中，由文件起草单位负责，通过梳理文件(草案)内容所涉及的相关国家法律、党内法规及规范性文件，确保文件与国家法律、党内法规及其他规范性文件相协调衔接；三是专项清理，一般由党的专门机关或组成部门根据现实需要，由本系统对现行有关党内规范性文件进行梳理审查，并作出修改、废止等相应处理的活动，如中央某机关或某部门为适用新修订、新颁布的党内法规而专门部署的党内规范性文件清理工作。不论是定期清理、即时清理还是专项清理，在具体的清理工作过程中，都必须要先确定清理范围，明确相应的清理标准，设置科学的清理程序和步骤，并规范相应的清理情形和处理方式，还需要通过特定的形式或渠道将清理结果展现出来。本文即以此为主旨，结合多地党内规范性文件清理工作实践和相应的清理工作方案，析出清理工作的若干共性要素和共识经验，并试图在此基础上构建相对科学的党内规范性文件清理机制。

一、 框定“清理”：范围、标准及其体系

(一) 清理范围的界定

框定党内规范性文件的清理范围，是清理工作的第一步。如何框定清理范围，在实践中有两种界定模式：一是肯定性模式，即在总体层面列明若干项判定标准(抽象的)，符合标准的文件，纳入清理范围；二是否定性模式，即具体文件类别的排除，针对特定具体类别文件，因其并未符合前述抽象判定标准，或涉及特定历史问题，被明确排除在清理范围之外。

在肯定性模式中，如何判定一项文件需要纳入清理范围，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(2012)采取特征性描述和时间线划分的做法。一是特征性标准，即依据文件的外观及内容特征，判定该文件是否应当列入清理范围。各级党委(党组)一般依照党规性、规范性、普遍性、反复适用性、外部性标准，审查文件发文形式、制发主体、调整事项等方面内容，对标上级党委(党组)文件目录，确定清理范围。其中，重点从反复适用性和外部性两项标准予以考察，包含法规性内容、具有党内法规效力、可以反复适用的文件，需要纳入清理范围。一般而言，以各级党委(党组)及其办公厅(室)文件形式发布的党内规范性文件，符合上述条件的均列入清理范围。二是时间线标准，即将特定时间段内的文件纳入或排除在清理范围内。中央层面的清理范围以1978年为时间节点，分别向时间轴前端延伸至新中国成立时刻(1949年10月1日)和末端(未来)延伸，且扩及新中国成立前的文件；各级地方党委(党组)也依照中央做法明确了该时间范围，不同之处在于，大多数地方党委(党组)均在相关文件中明确规定不包括“文革”期间(1966年5月—1976年10月)制定的党内规范性文件。

在否定性模式中，何种文件被排除在清理范围之外，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(2012)和各级地方党委(党组)出台的相应清理工作实施方案大多作出类别化界定，并对特定类型中需要注意的情形作出详细说明。具体而言，一般情况下，不纳入清理范围的类别有：① 人事调整、内部机构设置、表彰决定等方面的文件；② 请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结、机关内部工作制度和工作方案等；③ 密码电报、绝密文件；(1)各级党委(党组)在此类别的排除表述中有所差异，有的地方党委(党组)将此项明确列入排除范围，有的则并未列入。造成此差异的原因有二：其一，负责各级党委(党组)中负责清理工作的机构一般是其办公厅(室)内设的处室，不同地方党委(党组)所设处室职责并未完全相同，有的除担负法规、文件的制发外，还担负密码电报、密件的收发，也因此该处室在各地方的名称不尽相同(一般叫法规室、文件法规室、文电法规室等)，不担负密码电报、密件收发的处室出台的清理工作实施方案并未将密码电报、绝密文件列入排除类别；其二，根据相应的保密法规条例，档案馆、保密机关等承担密码电报、绝密文件的清理工作。④ 用于部署经济社会发展等领域具体工作的文件；⑤ 已明确宣布废止的文件。不难看出，前述类别文件或涉及党委(党组)内部人事、工作、保密等事项，或涉及面向未来的政策部署。

对于前述被排除在清理范围外的文件类别，还需要特别注意以下特殊情形。其一，不能把请示、批示、报告等完全排除，有些可能存在文种误用的情况，需要查阅文件原文后再做是否纳入清理范围的判断。其二，针对某个单位的批复、复函中出现“此类事项照此规定执行，不在另行发文”等情况，或20世纪八九十年代出现较多的批转执行的文件，具备反复适应性和党内法规效力的，一般纳入清理范围，但批转文件中明确是“供参考”“供参阅”的，一般不纳入清理范围，但批转文件写明相关意见和措施是党委(党组)认为“可行的”除外。其三，机构编制类的文件，仅涉及特定主体或单一机关单位的不纳入清理范围，虽仅涉及某一个单位(口)但具有普遍约束力的除外；涉及多层次、多部门的一般纳入。其四，“党政部分”(针对具体事项)的不纳入清理范围，但起到组织领导作用的可考虑纳入清理范围。其五，在某个期限内可反复适用且已经自然失效的，除涉及专题学习教育活动和市委、市政府的决定以及五年规划等重大事项的规范性文件外，一般不纳入清理范围。其六，虽然是适用党委(党组)文号发文，但实际上该文件属于部门文件、纯粹针对政府事务的，不纳入清理范围。其七，“三反”“五反”类的文件，需在法律范围内区分对待，如果是贪污受贿类等法律法规已经作出规定的，不纳入清理范围；如果属于党内法规范畴的，一般可纳入清理范围，如涉及权利义务事项且针对党组织或党员干部作出规定的文件。其八，转发上级文件类的文件，单纯转发且不附带提出本辖区实施意见的，不纳入清理范围，由上级党委(党组)负责清理；在转发的同时，提出具体贯彻落实意见且该意见具有反复适用性、外部性等符合清理工作标准的，纳入清理范围。其九，以草案形式印发的文件，属于过程文件，供学习或征求意见用的，如草案，不纳入清理范围，但最终审批后发布的，包括“试行”的，要纳入清理范围。其十，除专项清理有特别要求外，密码电报和绝密文件不纳入清理范围。

(二) 清理标准的证立及其体系化

构建党内规范性文件清理机制的关键是清理标准的确立，即党内规范性文件清理主体在对规范性文件进行清理时应遵循的指导思想、价值追求、形式表现、程序要求等，是清理主体在确立特定清理范围(对象文件)后，审查并判定其是否合法、合规、适时，并决定哪些文件应行废止、修改和继续有效的基本规范。清理标准既不是先天设定的价值准则，也不是理论推演的逻辑结论，更不是定于一尊的政治决断，所以清理标准难以在立法立规文本中获得全面实证化，需要从党的价值理念、清理工作经验、党内法规制度的应有内涵等抽象、动态要素中去寻找、锁定，清理标准的确立，“是一个融合与提炼党内法规建设的原则、经验、理念等要素的系统工程，是理论与实践相互结合、相互促进、相互融合的动态过程”。(2)王建芹：《党内法规清理标准的科学化构建》，载《理论学刊》2017年第4期。综合来看，清理标准的确立，必须在五种材料或因素中予以考察、搜寻和确证：一是国家法律与党内法规，二是党的理论、路线、方针和政策，三是上级与同级规范性文件，四是对于特定时期党的建设与执政的基本情况判断与实际要求，五是党内规范性文件清理过程中形成的工作经验总结。围绕此五种因素，可分别确证党内规范性文件的政治性、合法性、体系性、合理性和地方(部门)性等五项标准。

不少地方党委(党组)即围绕前述五种材料，进一步阐明党内规范性文件清理的标准。如《中共宁国市委党内规范性文件清理工作实施方案》(2016)即对“开展清理工作的基本原则”作出如下表述：一是坚持以党章和宪法为根本依据，凡是同党章规定或宪法、法律法规相抵触的，应通过清理予以废止或者修改；二是坚持维护党内法规制度体系的统一性和协调性，对同上位党内法规和规范性文件相抵触的，或者与其他同位党内规范性文件相冲突的，应通过清理予以废止或者修改；三是坚持与时俱进，主动适应世情国情党情的发展变化，善于吸纳这些年来宁国市党的工作和党的建设实践中行之有效的经验做法和取得的创新成果；四是坚持实事求是，考虑历史条件和宁国市具体情况，立足党内法规制度建设实际，突出清理重点，积极稳妥地做好清理工作；五是坚持统筹推进，在市委领导下，统一部署，统一标准，统一行动，协调一致地开展工作，确保圆满完成宁国市清理工作任务。(3)参见《中共宁国市委党内规范性文件清理工作实施方案》，载“中国共产党宁国市委员会网”，http://www.ningguo.gov.cn/articleview/2016-11-25/article_view_22063.htm，最后访问日期：2017年12月20日。中国共产党武汉市委员会、中国共产党广州市委员会等地方党委制定的党内规范性文件清理工作操作指南或手册中，也有类似表述。毫无疑问，此类清理原则的表述，已然涉及规范性文件清理或审查的形式性标准与实质性标准，可作为清理工作的总体要求和宏观指引。但是，这种“原则”表述仍然过于抽象，无法直接作为党内规范性文件清理工作的操作标准。一方面，对于合法律性、党内法规制度体系的协调性、“与时俱进”、“实事求是”、“统筹推进”等的解释尚待细化，尤其对于各项“原则”下的具体要素，需要进一步勾勒确证；另一方面，前述五项“原则”仅涉及合法性、体系性、合理性等标准部分内容，尚缺乏对政治性、地方(部门)性等标准的阐述。

事实上，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(2012)(以下简称《备案规定》)第7条的规定较之前述五项“原则”更进一步：① 是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；② 是否同宪法和法律不一致；③ 是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；④ 是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；⑤ 规定的内容是否明显不当；⑥ 是否符合制定权限和程序。尽管备案针对的是正在起草制定过程中的、尚未颁布的规范性文件，而清理针对的是已经制定颁布的规范性文件，但作为审查的依据和标准，清理工作可予以参考。这五项规定实际就是规范性文件审查(含备案过程中的审查与清理过程中的审查)标准的实证化、规范化表述。并且，政治性标准是第一项标准，排在合法性标准之前。

围绕前述五项考察材料，参酌各级党委(党组)在清理实践过程中总结出来的原则，依据《备案规定》呈现的实证化思路，并充分考虑在明确性、合理性、严密性和可操作性方面的要求，可将党内规范性文件清理的四项标准证立如下。

第一，政治性标准。“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”，(4)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，载《人民日报》2017年10月28日。党内规范性文件的第一特征即政治性，尽管部分党内规范性文件均具有规范性特征，甚至是法律特征，但其政治属性必然强于其规范属性。在目的论层面，党内规范性文件是执政党层层落实其理论、路线、方针和政策等的工具，其目的是贯彻落实党的各项主张和政策，确保、实现并巩固党的领导与执政地位。这就决定了政治审查必然是党内规范性文件清理的首要任务。政治标准内含如下三项要素。

(1) 是否利于实现、完善和加强党的领导。“党是领导一切的”，(5)前引④，习近平文。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”。(6)《中国共产党章程》，人民出版社2017年版。这是中国政治的核心要义，也是中国共产党及其党员的第一教义。该项要素在政治话语表述中分为两个层面的要求：在观念上，“必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导”；在实践中，党的政治建设摆在首位，“保证全党服从中央”，“全党要坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致”。(7)前引④，习近平文。该项要素实际审查党内规范性文件的制发程序是否贯彻并体现相应党委(党组)的领导，内容是否与党的领导的客观要求相契合，实施执行是否实现并完善党的领导。

(2) 是否遵循并展现党的性质、宗旨、原则、指导思想和奋斗目标。以此维度对党内规范性文件进行清理，即审查文件内容是否符合“中国工人阶级的先锋队”和“中国人民和中华民族的先锋队”性质，是否践行全心全意为人民服务的宗旨，是否坚持民主集中制，是否走群众路线，是否贯彻马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。把党的性质、宗旨、原则、指导思想和奋斗目标落实到党内法规制度体系建设的各方面，使之成为促进党内法规制度体系完善化与科学化的精神指引。

(3) 是否符合党的阶段性任务和“推进党的建设新的伟大工程”的期待与要求。就阶段性任务而言，一是对共产主义社会的长远目标追求；二是“两个一百年”奋斗目标，又分“基本实现社会主义现代化”(2020—2035年)和“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这实际是要求，党内规范性文件必须与新时代的战略安排相适应。就“推进党的建设新的伟大工程”而言，因应党当前所面临的危险、考验和严重的腐败问题，全面从严治党就是要把严的标准、严的措施贯穿于管党治党全过程和各方面。其中，最为关键的是“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，以零容忍态度惩治腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。(8)前引⑥，人民出版社书。

毫无疑问，政治性标准是一项抽象的标准。其第一项要素是该标准的整体性、核心性教义，不可违背更不可更动；第二、三项要素均是该要素的延伸或进一步诠释。第二项要素具有延展性，对该要素阐明需要依赖马克思主义理论及其中国化所形成的中国特色社会主义理论去做体系化的推演和论证，并且该体系会随着中国共产党历代领导人的传承而发展。第三项要素具有时代性，该要素的锁定，仰赖执政党对于其所处之社会发展阶段与国内外形势的判断，而判断的根本依据是中国社会主要矛盾的历史性变化，即“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就决定了执政党的阶段性目标和任务设定。在政党建设与治理制度化与规范化的趋势下，执政党在党章中对政治性标准的诸要素作出相应表述，使其部分地得以实证化。这种实证化的政治象征意义大于其规范操作意义，执政党一方面试图以党章确立并巩固其政治教义，另一方面以此表明其建党管党治党的法治化目标和意志。这种实证化的政治性标准，实际是在法治框架范围内，为党的领导人发挥其主观意志力、积极创造性和政治决断力设定开放的作用空间，历代党的领导人均会在延续历任的基础上，基于其所面临的时代背景、政治态势和核心议题，发展社会主义理论，更新执政党政策和方略。也因此，政治性标准诸项标准中的“动感地带”，尤其是第三项要素，变动频繁。

第二，合法性标准。党内规范性文件作为党内法规制度体系之固有部分(环节)，是抽象之法律法规的具体化或实施细则，合法合规是其本质要求。就静态的治理规则而言，我国的治理规则是国家法律与党内法规并行的“二元规范”；(9)参见前引②，王建芹文。就动态的治理过程而言，我国的治理体系是国法与党规互动的“二元结构”，(10)参见秦前红、苏绍龙: 《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学》2016年第5期。是一种经典的“政党领导的多元一体法治国”，(11)参见强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》，载《文化纵横》2015年第4期。在制度层面表现为“党国宪制”，(12)参见前引，强世功文。或称“党国体制”。因此，考察党内规范性文件的合法性，必然在是否符合国家法律与是否符合党内法规这两条主线上展开和论证。

(1) 是否符合宪法与法律的精神、原则与规定。该项要素之功能在于协调党内规范性文件体系与国家法律体系的关系，前者必以后者为依据，后者是在清理过程中用以审查前者的参照系，以保证二者的协调。具体而言，该项标准要素包含如下内容：① 是否符合宪法与法律的精神和基本原则；② 是否超越宪法与法律规定的限度；③ 是否介入法律法规专属的调整范围；④ 是否违反法律法规的禁止性规定；⑤ 其他与宪法和法律相冲突的情形。(13)参见前引②，王建芹文。进一步考虑，国家法律与党内法规制度体系均是以特定主体之特定权利义务关系为调整对象并构建相应的调整机制，该调整对象又具有相应的公共性质，可归入“公法”关系范畴；党内规范性文件会涉及党内机构及其职责的配置，并且直接或间接地影响到与之对应的国家机构之变革。所以，该项标准要素最终之目的在于，评判党内规范性文件是否实质性地侵蚀或损害相应主体(如党员、特定群众等)的权利，是否会实质性地增加相应主体的义务，是否会对国家机构造成直接的变革性影响。因为，公民权利与义务的设定、国家机构的变革等事项，属于宪法保留与法律保留的范围。

(2) 是否符合党内法规的精神、原则与规定。该项标准要素之功能在于协调党内规范性文件与党内法规的关系，后者对前者的形式与实质具有指引与规范作用，前者则是后者的一种先行探索试验或具体执行指令。它包含形式合规性与实质合规性两个层面。形式合规性即党内规范性文件在制发程序与表现形式(主要是文种、名称、体例、结构、语词等具体要素)上是否符合党内法规的规定。结合《备案规定》第2条、第7条，《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第3条、第5条及相关党内法规之规定，做体系性推演，可将形式合规性归结为以下几点：一是文件的生成是否遵循规范化的制定程序；二是文件是否使用条文化表达，并具有相应的规范性内容，可推导出相应的行为规范；三是文件的名称是否规范，是否与其法定权限相一致；(14)依据《制定条例》第5条第1款：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”；《备案规定》第2条第2款：“本规定所称规范性文件，是指……决议、决定、意见、通知等文件”。经体系解释，尽管并无具体党内法规条文规定党内规范性文件的名称表述范围，但为避免二者名称的混淆，党内规范性文件的命名自然要回避党内法规名称的专属名词。四是党规的用语是否明确、具体、周延；五是文件的结构是否科学合理。(15)参见前引②，王建芹文。实质合规性即党内规范性文件的具体内容是否与党内法规相抵触，包含以下情形：其一，是否符合党内法规的精神、原则和目的；其二，是否与党内法规就同一事项的规定相冲突，如限缩或扩大特定党内法规的规制范围；其三，扩大或限制(甚至剥夺)党内法规规定的特定主体之权利；其四，扩大或缩限党内法规规定的特定主体之义务范围，或变更其义务性质；其五，扩大或缩限了党内法规规定的责任种类和幅度；其六，变更党内相应机构设置及其职权配置或机构编制；其七，违反党内法规的强制性规定；其八，与党内法规相抵触的其他情形。(16)参见温辉:《规范性文件备案审查制度研究》，载《法学杂志》2015年第1期。

第三，合理性标准。党内规范性文件所针对的事项复杂多变、千绪万端，国家法律和党内法规不可能穷尽所有的状况，并作出对应规定，这便有了规范性文件存续和发挥制度性功能的空间。也因此，合法性审查无法细致入微地检视党内规范性文件存在的问题，尤其是在法律法规漏洞和自由裁量问题上，其表现出制度依据薄弱、审查能力弱化等缺陷。(17)参见前引②，王建芹文。故，在合法性审查的基础上必须进行合理性审查，目的在于控制规范性文件制发和执行过程的越权、傲慢和恣意，保证发文与事务处理、具体党规或政策的实施、管党治党等需求相一致。这是从现代法治尤其是政党法治的原则和要求出发，从实质性方面对党内规范性文件的自主性和创造性范围提出要求，即要求文件内容必须客观、适度、符合理性。(18)参见王腊生：《人大常委会规范性文件备案审查制度研究》，载《江苏警官学院学报》2009年第5期。这种合理性审查并非是超越于法律法规之外的审查，它依然具有法治体系内的规范性基础，它将“法”的范畴扩展至一般法律原则和社会公平正义理念等范畴，运用已经内化于整体的法秩序中的法律原则、法律精神和正义观念，去判断文件效力是否有无存续之必要。(19)参见俞祺：《上位法规定不明确之规范性文件的效力判断——基于66个典型判例的研究》，载《华东政法大学学报》2016年第2期。在清理的过程中，要结合社会效果、现实情况、权利与义务等因素，对文件的合理性进行审查和述评，并在说理中更加详细地表明理由，这实际上是一种深度的审查标准。合理性审查标准的起点是法律法规、上位文件的原则、方针、政策等，它们一般没有严谨的逻辑结构，仅由不确定性概念构成，或由抽象的话语表述，审查时的裁量空间极大；合理性审查的推理方法也相对复杂，一般必须进行价值权衡，且除了要考虑法律体系和政策体系的内部价值外，还需要勾连经济与效率问题、政治正确与否、社会影响好恶等综合因素；加之，多元价值间的共识困境、不同地方或部门间的实际差异，合理性审查的结论更具争议性。(20)参见卢群星：《论规范性文件的审查标准：适当性原则的展开与应用》，载《浙江社会科学》2010年第2期。因此，合理性审查尽管赋予清理工作人员(作为审查者)较多的发挥空间，但判断所受情势的影响及结论选择的艰辛，较之合法性审查严峻得多，因而合理性标准未必可以完全理论化并准确界定。

一般来说，合理性包括两层意思：一是文件的目的、动机和具体规定符合法律法规和上位政策文件的目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使符合公正、合理、客观、适度的一般要求。(21)参见前引，王腊生文。在具体要素上，首先要考虑文件的时效性或说适时性问题。党内规范性文件大多数是针对特定时间段的具体任务或事务作出指引性表述或拘束性规定，待该任务完成或事务终了，则该文件即失去效力。如果该任务或事务具有长时间性，则需要进一步考虑文件的与时俱进问题，即“适时性标准”，(22)参见前引②，王建芹文。包括：任务或事务虽未完成但已发生变化，党的建设与治理环境发生明显变革，针对党的建设与治理提出了新的实践需要等情形。(23)参见前引②，王建芹文。文件仍具有时效性的，则需要进一步考虑具体价值尺度的问题，(24)参见前引，王腊生文。包括：① 文件制发目的之正当性；② 各方利益关系的平衡；③ 所设定的权利义务必须建立在正当考虑的基础上，尤其是义务的设定必须符合社会生活中的人情事理，且不违反法律法规及上位文件之规定；④ 在履行上必须具有可能性，且程序上不会给相对人造成时间和精力上的负累。

第四，体系性标准。体系性实际是政治性、合法性在党内政策体系内部的延伸，旨在解决党内规范性文件体系内部的矛盾与冲突问题，实现文件体系或文件所内含的政策体系的协调。这就要求不同分支、不同类型及各个层级的党内规范性文件，必须整合于统一的政策体系之中，形成相辅相成、协调一致、层层细化、运行有序的制发和执行体系。在方法论上，一般要求文件体系内部不得自相矛盾，前后规定、上下规定应当一致，内在精神需要融贯自洽。简言之，不得与上级和同级文件相冲突。这种体系性标准要求，不仅是出于通过文件层层具体化并落实上级政策的工具性考量外，更是体系化思维从国家法律体系拓及党内法规，并进一步延伸到党内规范性文件领域的结果。这种体系化思维的运用，旨在寻求一种韦伯所说的“逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”，而通过文件清理达至政策体系的协调与统一，更表明中国共产党“力图用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”。(25)参见秦前红、苏绍龙：《论党内法规与国家法律的协调衔接》，载《人民论坛》2016年第10期。

这就意味着，作为政策体系之具体表现形式的党内规范性文件，绝不是政策条文或指令毫无秩序或目标的简单拼置，一定是建构具有一定顺序和逻辑的政策体系。其核心要义在于诸多单个的文件精巧且系统的结合，从整体上形成结构化、层层互嵌的制度安排。与党内法规的体系性要求类似，党内规范性文件之间必须在目标任务上一致、在实质内容上协调、在形式结构上层次化。(26)关于党内法规的体系化及其内涵的具体论述，参见周叶中：《关于中国共产党党内法规体系化的思考》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第5期。① 目标任务的一致性，即贯穿于各项文件的是一个明确的、统一的、根本的目标任务，即始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与治理、党的领导与执政提供制度性支撑和实效性基础。② 实质内容的协调性，即每项文件作为政策体系的组成部分，虽然所指导和调整的内容各不相同、所起的作用各有大小，但彼此之间都必须保持逻辑上的统一，避免出现相互冲突、相互违逆的现象，还要分工协作、上下联动，在实质内容层面呈现分工配合的内在协调和配合。③ 形式结构的层次性，即在形式理性的指引下，针对不同任务或事务的党内规范性文件，从中央到地方，形成层次分明、错落有致的文件形式。以清理工作为例，从中央各部委、各省到各地市、县，均出台相应的清理工作意见或清理工作实施方案，对清理工作作出进一步细化表述。在层层分支结构下，党内规范性文件呈现出“塔状”的形式结构特征。

二、 操作“清理”：思路、分工与步骤

(一) 清理思路

依据《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(2012)的表述，清理工作按照由远及近、先上位后下位的思路进行。各级党委(党组)结合本辖区/部门实际和清理工作经验，具体化并发展了该思路，在相应清理实施方案中，将其细化为“由远及近”、同步推进降密解密工作、清理工作长效化等三项。

“由远及近”，是指各级党委(党组)先清理改革开放以来制定的党内规范性文件，再清理新中国成立后至1978年前市委制定的党内规范性文件。这一思路主要基于两点考虑：一是现行有效的党内规范性文件大多数是改革开放以后颁布的，按照“有用先清”的原则应先行清理；二是改革开放前印发的党内规范性文件，时间较久、档案较少，大部分与当前工作的关联性较小，后开展这部分的清理工作，可借助前一阶段清理工作经验，减小工作难度。

同步推进降密解密工作，考虑到党内规范性文件的时间效力、密级变化与党务公开的要求，对纳入清理范围的涉密文件，在清理过程中同步开展精密解密工作，由审核责任单位提出密级变更或解除意见，报送相应的清理负责机构(人)汇总，并由相应的保密单位作出密级变更或解除决定。

清理工作长效化，即清理工作并不是一项偶发性的文件治理专项运动，而是一个固定化、周期化的工作过程，需要构建清理工作的长效机制。认真总结清理工作经验，建立党内规范性文件清理工作长效机制，实现党内规范性文件清理工作经常化、制度化、规范化。专项清理工作结束后，一般每5年对党内规范性文件开展一次集中清理，与每一届/次中国共产党全国代表大会周期相对应。同时，建立即时清理机制，新制定或者修改党内规范性文件时，同步研究现行党内法规和规范性文件的有关规定，消除党内规范性文件之间不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。(27)参见《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(2012)。

(二) 清理分工

各级党委(党组)规范性文件清理工作按照统一部署来推进，首先党委(党组)要完成首次集中清理。各直属机关、单位的上级机关、单位有要求进行专项清理的，按上级的要求推进，并可作为专项试点来统筹，同时出台相应的清理工作实施方案，将具体清理任务分配落实到具体单位或负责人。分工的总体原则是“谁主管谁负责”“谁起草谁负责”，并结合有关事项当前的职责权属确定清理审核责任单位、具体负责人和时限要求。从各级党委(党组)清理实践来看，均由该党委(党组)办公厅(室)内设的文件法规局(处、科)负责牵头并统筹清理工作，成立相应的清理办公室(小组)，出台相应的清理实施方案以确定清理范围、标准、程序、时限、格式要求和处理结果等，并依照文件的制发主体，落实清理责任，监督清理进程和清理结果。

一般而言，清理责任分为组织协调机构(小组)的责任和各部门(单位)的责任两大类。

各级党委(党组)办公厅(室)负责清理工作的组织和协调，同时承担部分该党委(党组)及其自身制发文件的清理，具体工作一般由办公厅(室)内设的文件法规局(处、科)负责。办公厅(室)要做好清理方案制定、动员部署、业务培训、指导监督、协调事项、情况通报、意见汇总、考核评估、总结表扬等工作。作为清理工作主体，办公厅(室)负责五项具体工作：一是对由其起草或牵头起草的以党委(党组)文件、办公厅(室)文件形式发布的党内规范性文件，提出清理意见；二是对原起草部门已撤销的其他以党委(党组)文件、办公厅(室)文件制发的党内规范性文件，会同有关部门和单位提出清理意见；三是汇总审核其他以党委(党组)文件、办公厅(室)文件制发的党内规范性文件的清理意见；四是负责起草以党委(党组)文件、办公厅(室)文件形式制发的党内规范性文件的清理决定稿，报请党委(党组)批准发布；五是以党委(党组)文件、办公厅(室)文件形式制发的需要继续执行的党内规范性文件汇编成册，存档备查。

对各级党委(党组)的各部门、直属机关单位对本部门(单位)起草的以党委(党组)文件、办公厅(室)文件形式制发的党内规范性文件，提出清理意见并送清理办公室(小组)汇总。结合多地党委(党组)及各部门、单位的清理经验来看，清理分工和责任配置需要注意以下几个突出问题。

其一，一般原领导小组或机构等不存在的，按照“谁主管谁负责”的原则优先来判定审核责任单位。

其二，规范性文件正文涉及多个主管部门(含唯一附件内容涉及多个主管部门和多个附件涉及多个主管部门)的，按照该文件涉及的内容、起草的过程等综合情况，由清理办公室(小组)指定一个主管单位牵头审核，主管单位需要做好与文件涉及的各协办单位的沟通协调及意见征求工作，并将意见汇总后报送清理办公室(小组)。

其三，需要特别注意两事甚至多事共一文的情形。在历史文件中，差异性很大的两个甚至多个规定作为一个文件附件内容且该两个或多个规定分属不同主管单位的特殊情形，则由清理办公室(小组)分别发交办函给两个或多个主管单位，由该两个或多个主管单位分别负责自己主管范围内的附件内容的审核并各自报送审核意见。

其四，对于起草部门为“××领导小组”的文件，需要该小组挂靠的部门或文件受涉及事项的管理部门，确定其清理主管单位。领导小组只是就某个单项工作而设立的临时议事协调机构，不得作为审批、清理文件的主体，必须追溯相关的文件，找到领导小组挂靠的部门或目前负责管理文件所涉及事项的部门(主管部门)，由该部门负责清理工作。

其五，现有机构原先属于内设处室，后独立出来成为主体机构，或者原先为二级局现在为一级局的，清理责任由独立出来或机构升格后的单位承担；原先为一级局，后因机构调整并入另一个单位成为二级局的，由合并入的一级单位负责。

(三) 清理步骤

清理工作分为全面梳理、逐件审核、意见审批、发布决定、文件汇编等五个步骤。

(1) 全面梳理。全面梳理是做好清理工作的首要环节。清理工作专班全面梳理以党委(党组)或其办公厅(室)名义印发的文件，确定清理范围，制作需要清理的党内规范性文件目录。在全面梳理的基础上，明确清理任务，落实部门、单位和人员的责任分工。在清理过程中，清理工作专班对非涉密的文件档案进行扫描，包括该文件档案的呈批表、呈批意见和原文等内容，逐一编号，与交办函、清理报表一起以光盘形式交各审核责任单位。涉密文件档案则需要制作纸质材料装袋，按密件编号管理，清理完成后一并收回。

(2) 逐件审核。逐件审核是清理工作的核心环节。审核责任单位按照分工逐件审核党内规范性文件是否存在不适应、不协调、不衔接、不一致问题，依照“宣布废止”“宣布失效”“予以修改”“继续有效”四类情况提出清理意见，并说明理由和依据，填写相关报表，报送办公厅(室)或专门成立的清理办公室复审。要坚持开门清理，在认真调查研究、广泛听取意见、反复论证的基础上提出清理意见。审核责任单位可根据需要征求上级主管部门和同级部门的意见；各部门经协商达不成一致意见的，提请党委(党组)办公厅(室)协调。根据交办和审核实践反馈的有益经验，各主办单位在收到办公厅(室)或清理办公室的交办函后，可实行牵头协调与处室具体研判相结合的方式或者形成单位研判小组的方式，对文件进行研判。研判形成的意见(含说明理由和依据)经单位分管领导和主要领导审定后，加盖单位印章形成完整报表报送办公厅(室)或清理办公室。在所需研判的文件中，如遇到党委(党组)、政府(部门)转批某个工作情况报告，同时在所转批的报告内容以外提出若干具体意见的，主办单位要针对党委(党组)、政府(部门)所提出的该若干意见进行研判并提出清理意见，作为该文件的总结清理意见。

(3) 意见审批。意见审批是清理工作的关键环节。清理意见只有报请有权机关按照规定程序审核和批准后才能产生效力。审核一般由办公厅(室)或专门成立的清理办公室负责，其根据中央和上级党委(党组)公布的清理目录、标准及有关要求，逐一审核由主办单位汇总报送的清理意见。对主办单位汇总提出的清理意见不符合要求的，指导其重新提出清理意见；对文件内容涉及其他单位而为征求意见的，要求主办单位补充征求意见；主办单位与协办单位经办公厅(室)协调仍不能达成一致意见的，由办公厅(室)或清理办公室报请党委(党组)决定；必要时，可直接征求有关部门、直属单位的意见。清理意见由党委(党组)办公厅(室)汇总审核后报党委(党组)审批。

(4) 发布决定。清理结果只有按程序发布，才能付诸执行，要求党组织和党员遵循。清理结果由党委(党组)统一发布，由办公厅(室)存档备查。

(5) 文件汇编。文件汇编是清理工作的最后环节。将清理后继续有效的文件汇编成册，是清理结果的集中体现。党委(党组)制定的需要继续执行的文件，由相应的清理办公室(专班)汇编成册，存档备查。

在这五个工作步骤的前后，实际还有预备和总结两项工作。预备阶段主要是在开展全面梳理前，由党委(党组)办公厅(室)起草印发清理工作方案，抽调人员组成清理工作专班，编写清理手册等工作指导材料，并组织开展相应业务培训。清理步骤完成后，需要对该阶段的清理工作进行总结，叙述清理工作的基本情况、主要做法和经验、存在的问题及下阶段的工作安排等。

三、 展现“清理”：处理、汇编与总结

(一) 处理方式及需要注意的问题

根据《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(2012)的表述，对列入清理范围的党内规范性文件，按照以下方式处理：① 主要内容同党章和党的理论、路线、方针、政策及上位党内规范性文件相抵触，同宪法和法律不一致，或者明显不适应现实需要，或者已有新规定的，宣布废止；② 调整对象已消失，或者不需要继续执行的，宣布失效；③ 内容存在不适应、不协调、不衔接、不一致情形的，予以修改；④ 不存在上述问题的，继续有效。这四种处理方式，所针对的具体情形如下。

(1) 宣布废止的主要情形：① 主要内容同党章和党的理论、路线、方针、政策及上位党内规范性文件相抵触，同宪法和法律不一致；② 所依据的上位党内法规和规范性文件已经废止的；③ 被新制定或者修改的党内规范性文件所涵盖的。

(2) 宣布失效的主要情形：① 文件规定的适用期已过；② 调整对象和所设定的情况已发生重大变化，实际上已停止适用的，如涉及专题教育学习活动的，一般做失效处理；③ 所依据的上位党内法规和党内规范性文件已经宣布失效的。

(3) 应当予以修改的主要情形：① 个别条文与世情、国情、党情发展变化不适应；② 个别条文同党章和党的理论、路线、方针、政策及上位党内规范性文件相抵触，同宪法和法律存在不适应、不协调、不衔接、不一致问题；③ 文件中使用的有关名称、引用的文件名称以及条文顺序等与新的或者上位党内法规和规范性文件不一致的。

(4) 应当继续有效的主要情形：① 内容不存在问题；② 内容虽存在一些问题，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致的。

一般来说，以前述五项标准予以审核，经固定清理步骤后，即可依据具体情况对文件作出相应的处理。不过，在处理过程中，还需要注意如下疑难或特殊问题。

其一，宣布失效与宣布废止的区分问题。宣布废止的，主要是文件内容在合法性、合规性和体系性方面存在问题，与上位文件不符或丧失上位文件依据或已有新文件规定，以合法性、合规性和体系性之具体要素为标准。宣布失效的，主要是文件的合理性和地方性等方面存在问题，如文件的调整对象已变更或不存在，调整时间已过，政策性目标已完成，事实上已经停止执行。以合理性中的时效要素、地方性中的“本地实际”要素等为标准。发现文件的部分内容需要废止、部分内容需要做失效处理的，就要根据该文件的主体内容是废止还是失效，同时兼顾该文件的主体与哪种处理方式更加密切来确定处理方式。

其二，区分撤销与宣布废止的情形。撤销是指出台的党内规范性文件因违反宪法和法律、党内法规或上位政策规定，被上级机关或本级机关撤销，文件效力自文件制定时起自始至终即属无效。宣布废止是指党内规范性文件出台后，国家法律、党内法规、上位政策等发生变化，使文件在合法性、体系性、政治性等方面存在问题；或者明显与现实情况、条件不符，内容无法执行的，即在合理性、地方性等方面存在问题的；或者已有新文件规定适用时，文件制定机关宣布废止原文件，文件效力在被废止之日终止。

其三，对于在合法性、体系性、合理性、地方性等方面均存在问题的文件，该做废止还是失效处理，需要具体分析不同的情形。通过查阅原文了解内容，若文件内容属于废止的篇幅与属于失效的篇幅差不多，则看文件的主题，若主题存在合理性中的时效性问题，可宣布失效；若主题偏于合法性、体系性等方面存在问题，可宣布废止。

其四，因党的指导思想一直在更新和发展，对于学习党的指导思想的通知、意见、决定等文件，考虑到该类文件的时效性特征，除了对现行开展的学习活动作出规定的文件，一般可按宣布失效处理。

其五，涉密文件的处理问题。除了绝密文件不属于清理范围外，机密级、秘密级的党内规范性文件按前述清理标准和程序进行清理，并严格执行国家有关的保密法律法规的规定。在清理过程中，可对纳入清理目录的特定时间段内的党内规范性文件同步开展密级调整。其程序是：先由主办单位提出调整密级的意见，报送办公厅(室)或清理办公室审核，最后由党委(党组)或其办公厅(室)审定后，由办公厅(室)在档案原件上做规范处理。审核单位对照中央及省委对降密、解密及公开的党内规范性文件的目录对应进行调整密级工作；对目录之外的涉密文件，若审核单位认为有调整密级需要，可按照有关保密法律法规的规定向办公厅(室)或清理办公室提出调整密级建议。

其六，基于部分历史信息无法从档案和相关资料中获取，以及办公厅(室)或清理办公室无法及时掌握机构调整信息等信息不对称的客观实际，不可避免存在个别文件的交办单位出现偏差的情况。对此，应建立相应的纠错机制。如果在研判过程中主办单位的相关职能已经不在本单位的，主办单位要及时将有关情况告知办公厅(室)或清理办公室，并填写相应的审查表格，说明理由和商议过程。

(二) 处理意见汇总、文件汇编与清理工作简报

(1) 处理意见汇总。处理意见汇总主要由办公厅(室)或清理办公室完成，其实际是清理工作的再审核与对标环节。所谓对标，即办公厅(室)或清理办公室对照中央和上级党委(党组)有关解(降)密的决定和清理工作的决定，参考各主办单位的审核意见，对纳入清理范围的文件提出清理工作意见(废止、失效、修改、继续有效)的过程。办公厅(室)或清理办公室在收到各主办单位提出的清理意见后，将逐份审核和对标。重点包括：① 审查各报表要素(盖章、文件信息、清理意见、主要理由等)是否齐备，不齐备的要求主办单位填报再反馈；② 审查主要理由和清理意见的逻辑关系是否对应，表述是否明晰、理由是否充分，不充分、不清晰的，要求主办单位予以补充明晰；③ 发现清理工作存在的问题，交各主办单位纠正；④ 审查解(降)密情况时，对照中央和上级党委(党组)关于解(降)密的决定，重点看主办单位提出的解(降)密意见是否对应，一般以中央和上级党委(党组)的决定为准；⑤ 对标审查清理意见情况，对照中央和上级党委(党组)关于清理工作的决定所涉及的“宣布废止”“宣布失效”“予以修改”“继续有效”目录，审查主办单位意见是否对应；⑥ 形成清理意见情况汇总表，明确提出清理专班的意见，报送办公厅(室)审核，经审核后由办公厅(室)对照中央和上级党委(党组)的要求审核形成报送党委(党组)的清理意见；⑦ 最后，由党委(党组)形成并发布清理决定，公布相应的清理结果。

(2) 处理后的文件汇编。对于经清理工作决定已明确党内规范性文件宣布废止、宣布失效、予以修改和继续有效四种类别清理结果，基于实用性原则，一般仅将继续有效类的文件纳入汇编范围，一般包括平件和密件。具体过程如下：① 根据发布的清理工作决定和解(降)密意见，形成汇编文件目录；② 按照“年度—文种—文件号”的顺序编排；③ 用涉密设备扫描秘密件原件正文；④ 按目录顺序编排扫描的文件并定密；⑤ 交由有密件处理资格的印刷厂处理和排版；⑥ 逐件审核编排质量，补充扫描不合格的原件；⑦ 提请办公厅(室)审定后印刷。需要注意的是，因汇编文件具有高度敏感性，且部分文件是密件，所以必须严格按照保密工作规范来进行：① 指定专人在涉密设备上扫描密件并保管；② 印刷厂必须有资格并明确其保密责任，严控扫描密件的知晓范围；③ 所扫描密件的存储介质按保密规定传递、保管和销毁；④ 准确确定汇编文件的密级；⑤ 根据工作实际严格限制文件汇编的发放范围。

(3) 清理工作简报。为了及时通报情况、交流经验、促进工作，办公厅(室)或清理办公室要不定期编发清理工作简报，简报内容包括清理工作进度、问题解读、经验做法、督促检查情况等，简报发放范围为相应的清理工作人员。

(三) 清理工作总结

办公厅(室)或清理办公室在清理步骤完成后，一般会对该阶段的清理工作进行总结，叙述清理工作的基本情况、主要做法和经验、存在的问题及下阶段的工作安排等。

从清理工作的基本情况来看，从中央到地方的清理成果是显著的。中央层面，中共中央办公厅仅第一阶段(2012年7月至2013年9月)清理范围的中央文件共767件，决定废止162件(占清理文件总数的21%)，宣布失效138件(占18%)，继续有效467件(占61%)。(28)参见华春雨等：《让党内法规制度更具生命力——聚焦中共中央首次对党内法规制度进行集中清理》，载“中央纪委监察部网”，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201308/t20130829_33729.html，最后访问日期：2017年12月22日。又以中央纪委为例，第一阶段(2012年10月至2013年5月)对由中央纪委起草或者牵头起草、以中共中央文件或者中共中央办公厅文件形式发布的82件中央党内法规和规范性文件，建议废止9件、失效4件、修改4件、继续有效65件；对394件中央纪委制定或者牵头制定的党内法规和规范性文件，废止37件、失效28件、修改27件、继续有效302件。第二阶段(2013年10月至2014年7月)对中央纪委(中央监委)代中央起草、以中央名义发布的30件中央党内法规和规范性文件，建议废止16件、宣布失效14件；对120件中央纪委(中央监委)制定的党内法规和规范性文件，废止46件、宣布失效74件。(29)参见张磊：《中央纪委清理党内法规和规范性文件626件》，载“中央纪委监察部网”，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201411/t20141124_38768.html，最后访问日期：2017年12月22日。地方层面，尽管各地进展程度不一，但成效也非常明显。以广州市委为例，广州市委办公厅牵头组织实施，全市市直局以上60多个单位参与，通过对1949年10月14日到2015年6月30日期间出台的近7万件市委文件进行全面筛查、逐件审核、集中复核、研究审批，将规范党组织工作、活动和党员行为的党内规范性文件1223件纳入清理范围，按照决定废止、宣布失效、予以修改、继续有效四种类型进行清理归类，决定废止494件(占40.4%)，宣布失效451件(占36.9%)，继续有效278件(含予以修改30件，占22.7%)。(30)参见《广州市委党内规范性文件清理工作总结》(2017年10月)。

在清理过程中，各级党委(党组)在领导与组织、统筹与推进、指导与规范、机制与实效方面，形成许多科学做法和有益经验。一是领导重视，给予强力组织保障。很多党委(党组)均召开若干次常委会会议专题研究部署清理工作，并成立由相关常委领导、各相关部门负责人组成的清理工作领导小组，以加强对清理工作的组织协调和督促指导，及时研究解决清理工作中遇到的问题。由领导小组抽掉熟悉业务的专门力量，明确任务、责任和时限，在办公厅(室)法规处(室、科)及其成员的基础上，成立相应的工作机构，并根据实际情况抽调相应业务人员组建清理专班。同时，领导小组要按照规定的时间进度，加强督促检查，确保清理任务按时保质完成。结合清理实际，落实专项经费，解决集中办公场所，配备所需办公用品，为完成清理工作任务提供经费和物质保障。二是统筹安排，依方案科学推进。各级党委(党组)一般均根据中央或上级的文件和部署，出台相应的清理工作方案或操作指南，规定清理阶段和范围，明确清理责任分工，细化清理标准，提请注意清理过程中的特殊问题。同时，根据实际情况举办相应的清理业务培训班，提升清理工作人员的业务水平。并根据具体清理结果类型，制作相应的格式化文书，便于清理意见的汇总。三是注重实效，探索构建科学的清理工作机制，包括：① “统分结合”的责任落实机制，在实践中已初步形成“统一标准、分配组合、分片负责、分段清理、分块指导”的机制，责任和步骤明确，落实到具体的单位和个人。② 分阶段的梯次交办机制，如广州市委基于其党内规范性文件时间跨度较大、原件数量较多、研判复杂性较高的特点，探索形成清理文件交办10年、储备10年、初核10年“三个10年”的梯次推进格局，多批次文件交办有关单位，并根据各批次完成情况适当调整工作节奏。③ “二次研判”的查漏补缺机制，每批文件交办之间均实行“情况分析、对标上级、强化内训”相结合的机制，发现批次问题，加强查漏补缺，确保要素齐备，提升交办效能。④ “两上两下”的反馈纠错机制，“两上”即主办单位初步审核意见和对审核结果的意见先后报送办公厅(室)或清理办公室，解决了文件由谁办理和清理审核意见一致性方面的问题，保证了清理工作的准确性；“两下”即文件交办给有关责任单位审核并提出审核意见，办公厅(室)或清理办公室审核结果汇总成结果呈表再发给各单位征求意见。

各级党委(党组)近两三年的清理工作，尽管取得了明显成效，但也存在一些共性的问题和不足。一是思想认识不到位。仍然有一些单位和工作人员对清理工作的意义认识不深，存在无关紧要、与己无关的思想，以至于在清理过程中不自觉、不积极。二是政策要求把握不准。主要表现在主办单位对工作背景、工作程序、有关概念和清理研判标准掌握不够充分；又因清理工作人员大多是临时抽调的，对清理范围、清理标准和清理步骤等认识比较晚，进入情况比较慢，标准要求一时难以理解和掌握。三是审核意见填写不规范。主要表现在缺盖公章、缺密级和调整密级意见、缺审查意见对应的理由，或理由与审查意见的逻辑关系对应不上，所填写的理由明显是“宣布失效”的，审查意见却勾选了“决定废止”等。四是沟通联络不及时。个别单位对清理过程中存在的疑难问题不及时反映，不及时沟通，一味按照自己的意愿进行研判或处理，导致时间延误，结果误差，影响整个清理工作进程。五是还存在一些差错和遗漏，由于清理工作人员是从各单位抽调组成的，有明确的抽调时限，人员借用时间短，调整流动快，往往出现工作空挡，衔接不紧，由于工作疏忽，在审核角度时多有差错。六是专业人员和专职人员严重不足。从各级党委(党组)尤其是市县一级党委(党组)的实际情况来看，党内规范性文件的制发和清理工作十分繁重，而人员又少，相应的文件法规室(科)人员还需要负责日常文件起草工作，事多人少，且专业性力量严重不足。