论南京国民政府时期高等法院省级统管模式——以江苏高等法院为中心

陈宇超

一、 引 言

光绪三十四年(1908)，晚清政府法部奏准《各级审判厅试办章程》，江苏、上海、浙江等地率先开始创办新式地方审判机关，近代中国地方司法改革大幕正式拉开。宣统元年(1909)，晚清政府颁布《法院编制法》，对新式审判机构的权限和设置进行更为翔实和细致的规定，标志着近代中国继受西方司法制度的改革全面开始。(1)参见公丕祥：《国家与区域：晚清司法改革的路线图》，载《法制与社会发展》2016年第4期。在此背景下，江苏新式省级审判机构于1910年11月应运而生。然而，受晚清政府覆灭和北洋政府时期军阀混战的不利影响，肇始自清末的近代中国司法改革并未持续有效推行，反而出现了严重的地方司法割据现象。1927年南京国民政府成立后，决定以其统治核心区域江苏省为模范，推行高等法院省级统管模式，试图结束各地司法制度混乱的局面。南京国民政府时期的江苏高等法院，由此成为考察近代中国司法改革与现代化的重要而典型的分析样本。

从学术史的脉络来看，清末民国时期的司法改革作为中国法制近代化的重要起点和实践领域，长期受到学界关注，相关研究不断深入。(2)代表性论文，参见公丕祥：《清末法制改革与中国法制现代化》，载《江苏社会科学》1994年第6期；李启成：《领事裁判权制度与晚清司法改革之肇端》，载《比较法研究》2003年第4期；张从容：《晚清中央司法机关的近代转型》，载《政法论坛》2004年第1期；张生、李麒：《中国近代司法改革：从四级三审制到三级三审》，载《政法论坛》2004年第5期等。新式法院作为承载和表征近代中国司法改革的重要主体，学界围绕其创设、发展和改革而展开的专题研究成果也日渐丰硕。(3)代表性论著，参见侯欣一：《创制、运行及变异：民国时期西安地方法院研究》，商务印书馆2017年版；刘昕杰：《实验法院：近代中国司法改革的一次地方试点》，载《中国法学》2015年第5期；唐华彭：《论南京国民政府时期基层法院的职权构成——以镇江地方法院为例》，载《理论月刊》2014年第9期等。应当说，充分认真地研究近代中国出现的各类新式审判机关及其实践运行样态，对于深入研究彼时法律体系和司法制度，乃至研究近代中国经济社会转型历程具有重要价值，同时对于把握传统法律文化的内在机理，发展和完善中国特色社会主义司法制度大有裨益。但是既有研究成果鲜有措意于南京国民政府时期的江苏高等法院者，这一研究短板亟待补强。事实上，1911年以来，江苏先后是中华民国南京临时政府、南京国民政府和“汪伪国民政府”首都所在省份，尤其是南京国民政府统治的核心地区之一，且江苏高等法院的司法辖区包括上海这一民国经济中心城市。因此，专题研究南京国民政府时期的江苏高等法院，特别是它所代表的人财物省级统管模式，对于深化和拓展近代中国司法改革研究，尤其是补强地方司法改革研究的不足，具有重要意义。在本文中，笔者拟将江苏高等法院置于南京国民政府时期高等法院省级统管的地方司法改革进程中加以深入考察，以期为当代中国司法改革提供历史镜鉴。

二、 高等法院省级统管模式的确立与运行

1927年春夏之交，北伐战争的硝烟尚未消散，南京国民政府便着手推进地方司法改革。高等法院省级统管模式是这一时期地方司法改革的重要内容，由高等法院来统管全省司法机关的人、财、物是这种模式的重要表现形式。

(一) 省级统管模式的确立

1927年4月18日，南京国民政府宣告成立。彼时北伐战争尚在进行，北洋政府尚未推翻，在法制领域，新政府尤其面临着“法官任用及司法行政等事，俨然省自为政。同隶一国之下，而甲省与乙省，彼此不相联属，其结果，有不堪设想者”(4)《裁撤各省司法厅案》，载《广东省政府周报》1927年第16-17期。的司法省级割据的局面。1927年5月1日，江苏省政务委员会决定在南京国民政府司法部未成立前，由省司法厅接收高等审判、检察两厅所有司法行政权。1927年10月12日，南京国民政府在经过内部激烈讨论后，(5)当时一派认为应由司法部委托司法厅行使职权，司法部隶属行政院；另一派认为司法部应隶属司法院，为谋司法统一计，应当废除省司法厅，改由高等法院行使职权。决定由司法部提议裁撤各省司法厅，实行高等法院院长负责制。(6)参见《江苏浙江江西等高等法院查裁撤检察机关》，载《司法公报》1927年第1期。

江苏高等法院随即着手成立，并发布1号公告称：“裁撤检察机关以检察官配置各该级法院内行使职务，各级审判厅即分别改为法院，业经呈准自十月一日起实行。司法部俭电高等法院院长未曾简员以前，由该审判厅长行使该院院长职权，各等因奉经遵办，并转行所属各厅遵照在案。兹本院于本年十一月一日组织成立，接收前江苏高等审判、检察两厅事务，本院印信在未奉颁发以前暂钤用前江苏高等审判厅旧印。”(7)苏州市档案馆：《为组织成立江苏高等法院接收前江苏高等审判检察两厅事务暂用旧印》，卷宗号：I14-001-0501-026。国民政府任命桂系将领张君度为江苏高等法院首任院长，于1927年11月20日就职，并于12月1日举行宣誓典礼。(8)参见苏州市档案馆：《委任张君度为江苏高等法院院长遵于十一月二十日就职》，卷宗号：I14-001-0501-013。

除了将审判厅改称为法院、检察厅裁撤并入法院内部外，江苏省此番司法改革中的人员、机构和院址等，大体沿袭了北京国民政府时期旧制。但这一形式上的变化对近代中国司法制度的发展仍然产生了重要影响。审判即裁判，审判厅的含义较为明确。如果继续沿用审判厅的称谓，必然导致司法制度层面上审判厅与检察厅并行的局面，难以确保审判机关在司法活动中的核心地位。法院之含义则较为宽泛。清末司法改革之初，即有学者就“法院”二字的含义点评过：“法院二字，包含审判厅、检察厅两者之广义。”(9)《论法院编制法》，载《大公报》1907年1月12日。由审判厅改称法院，加之省级司法行政事务实行高等法院院长负责制，确定了法院在省级司法体系中的统管地位。

根据南京国民政府赋权，江苏高等法院司法行政管理权限主要有：法院人员推荐、遴请、派署和荐补等事项；审核司法官成绩书等事项；呈请上级核准法院所属职员官俸等级等事项；编制法院及各县司法经费预算书和决算书等事项；查核法院及各县司法收入等事项；审核各县地方法院办理命盗案件的审限、记功记过及人犯交付惩戒等事项；法院内部承审员、管狱员任免和奖惩等事项；监督所属各监狱一切事项；对疏脱人犯者进行惩戒等事项；监督辖区内已登记律师以及对违法律师进行惩戒等事项。(10)参见前引④，《广东省政府周报》文。其他各省高等法院权限大体与之类似。

就此而言，南京国民政府时期的高等法院既是省级最高审判机关，也是省级最高司法行政机关。它的职权范围远远超过了当代中国的高级人民法院，既包括刑事侦查、刑事公诉和民刑事审判等司法职权，也有人事管理、职级评定、人事考核、司法经费、司法收入、监所管理、律师管理和财产公证等司法行政职权。由此，南京国民政府在省级层面形成了高等法院统管全省司法事务的新模式。

(二) 省级统管模式的运行

高等法院省级统管模式的运行主要表现为在其司法辖区内，对司法事务相关的人、财、物进行统管。

首先是对“人”的统管。“人”指的是法院系统的工作人员，如推事、检察官、书记官、承发吏、检验吏、录事、法警等，其招考、录用、定岗、定级、考绩、奖励、惩戒、请假等事务皆由高等法院统一管理。

以招考推事等为例。继任江苏高等法院院长林彪曾为江苏省各县县司法需要承审员事，拟定甄用承审员规则：“凡在法政厅专门学校以上毕业或曾任司法官承审员等，愿就斯职者，限定于本年十一月二十日为止着先将各员详细履历及通讯处开明，连同证明文件封送高等法院。”(11)《苏高院招考承审员》，载《法律评论》1929年(总)第368期。随后，江苏高等法院又发布了第52号布告，对应试资格、考试时间、考试内容等作出详细规定。(12)该布告内容摘录如下：“为布告事，本院现在举行承审员考试，业将修正考试章程呈奉司法行政部。咨商考选委员会核准在案兹定于十九年十一月二十四日起报名，至二十年一月六日截止。二十年一月十九日开始考试，凡具有应试资格愿求投考者仰即遵照。后开章程各条在报名期内径向本院承审员考试事务处报名，随缴报名费大洋二元，领取履历书及保结书依式填写粘附最近四寸半身相片，连同证明资格文件于二十年一月六日以前送院审查，切勿延误，特此布告。附粘摘录章程一纸。中华民国十九年十一月二十日，院长林彪……兹摘录《修正江苏各县承审员考试暂行章程》各条如下：(第四条)凡年满二十岁以上，具有左列各欵资格之一者得应江苏各县承审员考试：一、 在国立公立或曾准立案之私立大学专门学校修习法政学科毕业得有文凭者。二、 在外国大学或专门学校修习法政学科毕业得有文凭者。三、 有与委任职相当资格曾办理行政事务二年以上者。(第五条)有左列各欵之一者，虽具有前条各欵之资格不得应江苏各县承审员考试：一、 有反革命行为者。二、 曾受徒刑之宣告者。三、 褫夺公权或停止公权尚未复权者。四、 品行卑污被控有案查明属实者。五、 曾受破产之宣告确定后尚未复权者。六、 其他法令有特别规定者。(第六条)考试分为第一试、第二试、第三试三种。第一试及第二试均以笔试行之，第三试以口试行之。非第一试及格者不得应第二试，非第二试及格者不得应第三试。”参见《苏高法院招考承审员》，载《法律评论》(总)第373期。由此可见，推事招录事宜完全由江苏高等法院自行决定，只是将考试章程呈送司法行政部备案而已。其余司法人员的招录过程也大致类似，只是略有从简。当时通行惯例，在考试结果公布后，高等法院院长在录取人员派赴各县法院或司法处前，会亲自接见谈话，以示恩遇，增强对他们的直接影响，这直接承袭自传统科举考试制度。地方法院的书记官则由高等法院院长依据任用资格指派。显而易见，如果地方法院试图安排自己想要任用的人，就必须与高院院长维持良好的关系。

人事定级也由高等法院主导。一般情况下，江苏高等法院将有关人员拟定官等和履历呈报司法行政部，后者仅作形式审查，一般都予以批准，如：“派刘振瀛署溧阳县承审员。此令。”(13)《江苏高等法院指令》，载《江苏高等法院公报》1929年第1期。

人事考勤和考绩也由高等法院主导。《江苏高等法院暂行办事规则》规定，“法定时间内职员如因疾病或事故不能在院逾二小时者，应以定式请假书向院长请假”。(14)《江苏高等法院暂行办事规则》，载《江苏高等法院公报》第2期，第6页，江苏高等法院公报刊行处1929年2月编印。据此，江苏高等法院司法辖区内所有司法工作人员，请假均须江苏高等法院院长批准。例如，1932年1月，上海地方法院院长沈锡庆因病未痊愈，不能按期赴任，请求宽限数日：“江苏高等法院院长林钧鉴：本月有日奉司法行政部第七四号令，内开派沈锡庆署江苏上海地方法院院长等因奉此。窃锡久病初愈，精力未复，拟稍加调理数日，即行遵限，赴苏请训，前往接事。谨先电章。沈叩勘。”(15)沈锡庆：《沈锡庆日记》，高利华整理，凤凰出版社2019年版，第73页。不仅是请假要汇报，销假也需汇报，以江都地方法院为例，江苏江都地方法院院长周承靓在回院后向高等法院呈报：“为呈报事，窃职前因事晋京曾于本月十三日请假三日，电陈在案。兹以所事已毕，于本月十五日回院视事，理合具文呈报。仰祈钧长鉴核备查。”(16)苏州市档案馆：《审判及日常公文事务》，卷宗号：I14-001-0503-047。可见，彼时请假制度在执行上十分严格和细致。

江苏高等法院院长对省内所属地方法院推事的业务考绩具有很大的话语权，这直接关系到地方法院推事的切身利益。《司法官叙补及审查资格成绩办法》规定：“各省区高等法院院长及首席检察官应于每年年半及年终，将该院及所属各法院司法官及候补司法官之办案成绩并就学识操行，加具切实考语，分别甲、乙、丙、丁四等列表汇送司法行政部。”(17)《司法官叙补及审查资格成绩办法》，载《司法行政公报》1932年第16期。江苏高等法院还规定，高等法院的推事有权对收到的不服地方法院推事一审上诉、抗告的案件数量进行统计，分别给地方法院推事计等，作为年终考核中的一项指标。

其次是对“财”和“物”的统管。由于“财”和“物”关系紧密，故一并论述其统管模式。江苏高等法院全面管理省级以下地方法院的财务。该院在编列年度预算表后，发送公函至省政府。在省政务委员会议表决通过后，通知财政厅长依数拨付。各地方法院每月持统一的印领单向省高等法院申请经费支付通知书，待高等法院核准后凭通知书向财政厅申请拨付，取款后将收款收据留档备查。这种模式下，省级高等法院直接对地方法院的预算事务进行管理并作出实质性决策，从而加强了高等法院对地方法院的控制。当时江苏高等法院依据下辖县法院所在地人口和案件多寡等，将其分为甲、乙、丙三个等级，按照不同标准编制预算书。以1928年度预算为例，甲种县经费22836元，乙种县16068元，丙种县13944元。(18)《江苏高等法院编造中华民国十七年度各县县法院岁出预算书草案》，载《江苏高等法院公报》1929年第2期。

对“物”的统管通常表现在预算书的目录中，规定十分细致，如以购置、消耗、办公和杂费等名目列出预算，具体涵盖十分广泛。购置费用主要包括器具、机械、图书、杂品和制服。如吏警、庭丁，冬夏各一套制服，平均每人每月约支一元。消耗费用包括茶水、电灯、油烛和薪炭等支出。江苏冬天寒冷潮湿，当时社会整体物质水平不高，必须用煤炭生炉子供暖，因而购买薪炭也是一笔大的消费。至于机关日常办公所用的茶水、电灯和油烛也是必不可少的。再说办公费用。帝制时代，地方官员公私界限很难区分。民国时期公私开始区别，新式审判机关之预算经费中也有了办公费用。办公费主要由文具、邮电和消耗三类组成。办公费用的构成比较复杂，加之物价波动频繁，因而在编制预算时较为困难。实践中，司法机关办公费用超出预算的现象十分常见。但就现存资料来看，江苏省审判机关办公费用相对节俭。作为审判机关，笔、墨、纸张等用品的消费量大，因而，办公费用第一目是文具费。第二目是邮电费。审判机关需要随时与外界各方面保持紧密的联系，因而邮电费用也是主要支出，包括利用电报、邮政和电话等现代通讯方式的支出。第三目是消耗费，其构成大体如前所述。最后说杂费。杂费是用以维持审判机关日常运转所需的零散经费，内容庞杂，属性不一，又无法事先进行统计和规划，故统称为杂费。杂费主要分为修缮、侦查旅费和杂支三项。修缮包括大的修土缮木和小的杂项修缮。修土缮木主要是新式审判机关办公楼房建筑的维护和翻修，保证办公场所建筑的牢固和美观。杂项修缮则指的是日常维修，如更换电灯泡、桌椅、水壶底座等。侦查旅费包括传讯、调查勘验和旅费。尽管新式审判机关强调司法中立，以坐堂办公为主，但诸如调查取证、押解人犯等出差活动也是必不可少的。杂支则包括订阅报纸、招待费、假日发放员工福利和工食费等。中国是人情社会，司法机关自然也少不了宴请和迎来送往。此外，公权私用，利用制度漏洞为员工谋利的现象也始终存在。

在司法收入部分，司法行政部规定各地方法院必须将所有司法收入按期解交高等法院，由高等法院审核后统一再分配，不得私自截留或隐瞒不报，即所谓“动支留院法收应造具动支留院法收一览表呈部注册。高等法院以下各院监动支留院法收应呈由高等法院核转。髙等法院院长对于全省留院法收，应调盈剂虚、统筹支配”。(19)《各省司法机关支销留院法收暂行办法》，载《法令周刊》1933年(总)第160期。江苏高等法院曾发布第1649号指令，要求所属各法院、各监所“关于囚衣服装、囚衣草席等项应逐月悉敷积存。俟必要添置时，详叙理由，呈由本院核准后，方能动支。如有囚粮余存应俟年度结束按月扫数解缴本院，以备发补他处不敷之需”。(20)《江苏高等法院第1649号指令》，载《江苏高等法院公报》1929年第2期。在省级统管模式下，高等法院下属地方法院或监所不仅是动支法收，但凡涉及任何司法系统内的财和物，无论数额大小，不管用途如何，均须向高等法院申请。例如，1930年镇江地方法院欲购买打字机一部，该院欲动用留院法收，呈报江苏高等法院，高院不允：“该款系随时发给之款，未便挪垫。”(21)镇江市档案馆：《江苏高等法院指令(第1113号)》，卷宗号：A1943。从此事例可以看出江苏高等法院对财务控制的细致严密。

三、 高等法院省级统管模式运行中的问题

钱穆曾说：“任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。”(22)钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第5页。下文将针对江苏高等法院统管人财物模式的实际运行状况，尤其是实践中暴露出的问题，结合当时有关各方意见之反映来作出全面分析。

(一) 司法机关孤立化

高等法院省级统管模式主要目的是为了实现司法职权独立于地方行政。从实践效果看，来自于行政机关和地方势力的直接干预确实有所缓解，尤其是在县这一层面，地方法院的自主性和独立性明显得到加强。然而，实践中又出现了另一种新现象，即法院在行使职权时地方政府不管不顾，非但不配合，甚至连法定职权也不履行，这种现象被时人称为“司法孤立”。民国学者李浩儒就此指出：“如协传人证，调取卷证，均须各机关之协助……法院函请协助，其能从速答复办理者，固属不少；其竟置之不理或托词拒绝者亦数见不鲜。试问案内证据不能直接调查，事实上何从得判断之资料？苟向函催，则终无效果；若凭空判断，不但违法失职，且恐是非倒置，良弱被屈！于是进退维谷，势惟悬案以待。然当事人利害攸关，自难久耐，其怨望之情，自可想见……故法院在现在环境之中，调查事实之难，实较解释法律更为棘手。此法院之孤立，实为诉讼迅速之最大障碍。”(23)李浩儒：《司法制度之过去及将来》，载《平等杂志》1931年第3期。不仅学者注意到了这个问题，作为当事人的湖北高等法院院长廖鹤龄更是在全国司法会议上痛斥：“最能协助司法者，莫如县长及区长、联保等。……故法院有事欲求协助，不特置之不理，且暗中掣肘，以遂其运用自如之便。虽司法机关明知故意刁难，不予顺利进行，然以无权干涉，莫可谁何。”(24)廖鹤龄：《关于司法协助及调度法警事项案》，载《全国司法会议汇编》，司法行政部1935年编印。

然而，在与其利益密切相关的司法事务中，地方政府则又显得非常积极。如监狱事务，虽划归高等法院统一管辖，但狱政建设于当地治安有着直接关系，故而各地县长仍十分关切。从当时高等法院对县长的嘉奖令来看，几乎所有内容都是对县长积极推动狱政建设的赞赏，如江苏高等法院第8755号训令：“令邳县县长王蓝田，为令知事查该县长募捐建筑监狱卓有成绩，具见任事，实心深堪嘉许，为此传令嘉奖，用昭激励。”(25)《江苏高等法院第8755号训令》，载《江苏高等法院公报》1929年第10期。在行政兼理司法的县，县长对于司法经费的事也十分上心。1929年江苏省政府民政厅召集各县县长，举行关于司法改革事务的会议，会中各县长中有提议：“实行司法独立者；有提议增加司法经费者；有提议改良监所，增加囚犯口粮者。”(26)《江苏高等法院第3614号公函》，载《江苏高等法院公报》1929年第8期。

之所以发生上述现象，根源在于县级司法事务虽由高等法院统管，但县长的升迁仕途却并不掌握在高等法院手中，因而常常对高等法院的指令阳奉阴违。同时，行政干预司法的状况仍未杜绝，实践中常有县长指派行政科员审理案件的事发生。更为严重的是，对于二审没有上诉的案件，县长通常都将相关法收隐匿不报，私自截留。江苏高等法院对于县级行政单位不配合司法工作的问题颇感棘手，陆续制定了兼理司法各县县长处理司法事务的奖惩规则，报司法行政部批准。(27)参见《江苏兼理司法各县县长处理司法事务及奖惩暂行细则》，载《江苏高等法院公报》1929年第3期。该细则共计14章95条，前12章主要规范县长兼理司法的县具体如何处理司法事务，最为重要的是第13章的奖惩部分。其中第87条规定：“县长有左列成绩之一者依次条规定分别予以奖励：(一) 每月民刑案件审结至十分之七以上满一年者。(二) 办理命盗案件认为有优异之成绩者。(三) 筹设监狱工场办理著有成效者。(四) 征收司法收入认真整顿毫无浮冒并按月报解无误满一年者。(五) 民刑案件按月造报从未逾限满一年者。(六) 一切司法上共助事件能认真办理者。(七) 其他整顿司法事务确有特殊之成绩者。”第88条规定：“奖励办法以左列各种行之：(一) 记功。(二) 记大功。(三) 加俸。(四) 记名升用，积功三次准一次大功。”第89条规定：“县长有左列情形之一者依此条规定分别予以惩戒：(一) 民刑案件无特别理由延搁两月以上不审结者。(二) 前任积案无特别理由两月以上不清结者。(三) 办理命盗案件认为有重大之错误者。(四) 周年判决案件破毁在十分之四以上者。(五) 不服审判呈请上诉案件不为依法迅速呈送者。(六) 判决确定案件不为迅速执行者。(七) 罚金及其他司法收入于造报中漏列至次月补报者。(八) 没收品不照章拍卖者。(九) 应科罚金案件巧立名目改罚为捐者。(十) 诉讼监狱及司法收支等项不依期造报及应行榜示而不榜示者。(十一) 法定收入外浮冒征收者。(十二) 监察不严致吏警丁役借诉讼勒索舞弊及已知后而容隐不究者。(十三) 其他违背本细则之规定而情节较重者。”第90条规定：“惩戒办法以左列各种行之：(一) 记过。(二) 记大过。(三) 罚俸。(四) 撤任。积过三次准一大过。”然而，规则虽十分周详，实施效果却不佳。只因县长之升迁任免权仍然直接控制在省政府手中，江苏高等法院只能函商省民政厅长核定后呈请省政府行之。且民国时期，县长任职时间普遍较短，据学者统计江苏省每任县长平均在职时间仅有1.3年，在有限的任期内，对于需要长期建设的司法事务难以投入更多精力。(28)参见邢巍巍：《南京国民政府时期县长职能研究(1928—1937)》，南开大学2010年博士学位论文。从现有档案来看，很少有县长因为司法事务办理不佳而受到惩罚。

在省一级，司法地方化的问题也没有得到根本改善。江苏高等法院曾受理一起苏州总商会控告何应钦及吴县政府欠款案件。事情起因是1927年4月，何应钦所部进入苏州城后，以筹措军饷之名义向苏州总商会共计借款四万元，由吴县临时行改委员会担保以苏城税收抵还。后来由于迟迟未收到还款，苏州总商会遂向江苏高等法院提起诉讼，希望以司法手段追回欠款。事涉何应钦，且何当时担任江苏省政府委员一职，江苏高等院虽囿于法律规定进行立案，但并未将案件纳入正常司法程序之中，只是多次函电省财政厅催索，文书往返，积牍盈尺，终无解决办法。苏州总商会主席季小松十分不满，称：“则所谓俟税收畅旺再行拨付之语仅为一种敷衍空话。长此延宕，终非了局。”此案最终也未得到公正的司法解决，只能草草收场了之。(29)苏州市档案馆：《苏州总商会致函苏高院件》，卷宗号：I14-002-0301-037。当时江苏各地发生的一些重大案件，也会先呈送到省政府，省政府调查后一般将案件直接交至位于省会的镇江地方法院办理。例如1933年邳县县长彭国彦、阜宁县县长洪福元、兴化县县长华振、铜山县县长杨蔚、奉贤县县长沈清尘、水警四区区长蒋超雄等被控贪污，都是由省府直接移送地方法院，完全跳过了高等法院，这显然是不符合当时法律规定的。(30)参见《法院侦讯被控贪污官员》，载《申报》1933年11月9日。

(二) 司法行政体制僵化

高等法院省级统管模式的制度设计，将省级司法权和司法行政权统统纳入审判机关管辖范围，这种做法有违一般司法规律，直接导致了高等法院司法行政体制僵化的恶果。因管理司法行政事务的需要，高等法院内部与审判职能无关的内设机关不断增多，如监狱科、统计科、会计科、律师惩戒委员会等。叠床架屋的内部组织机构，不仅加重了高等法院的经费负担，拖累了高等法院的司法审判效率，还使得高等法院在运转中不断趋于行政机关化，背离了审判机关的宗旨。

在省级统管模式下，全省的司法行政事务皆由高等法院院长监督和管理。下辖各法院事无巨细，均须向高等法院汇报，得到批准后方可执行。如武进地方法院院长在致函江苏高等法院时称：“属院学习推事一员预算规定月支津贴银七十元，前以奉派学习推事薛崇光、童建模两员，均系承审员调任。该员等原支薪银有八十元，未免相形见绌。该员等先后面请维持。曾奉钧座面谕酌增十元，惟预算超过不符，又奉指驳，几无适从。诸事虽未专案呈请核准，而自开办迄今，早已按月增给，似难追索。筹思再三，为顾全预算，体恤人情起见，拟就缮状费项下按月支给十元，以免赔垫，而符原案。”(31)江苏档案馆：《武进县法院酌加学习推事津贴由》，卷宗号：1047-062-0469-0058。地方法院连增加实习推事每月津贴十元都要向高院院长汇报数次，而此等杂事不知有千千万万，从中可推知高等法院院长所负担的司法行政事务之繁巨。

律师对于法院审理案件本有监督制衡之责，在高等法院内部设立律师惩戒委员会，则使律师在诉讼中畏首畏尾，难以独立发挥其监督制衡功能。事实上，当时司法主管机关对律师十分警惕，如司法行政部在发给江苏高等法院二分院的密电中称：“将上海律师名单令发江苏高等法院第二分院公布，并饬随时密查各律师。如有异动，应即具报，以凭核办。”(32)上海档案馆：《训字第九二〇号》，卷宗号：Q181-1-5。

高等法院与地方法院之间就审判业务而言，各自独立，并无上下隶属之分。然而，省级统管模式下虽减少了来自地方行政机关对地方法院审判的干扰，但来自上级高等法院的影响则明显加大了。江苏高等法院的一位刑事推事说道：“刑法上量刑宽度极大，一个刑名上至死刑、无期徒刑，下至6个月以上有期徒刑，相差悬殊。究竟如何论处适当，刑法上虽列举有犯罪动机、犯罪后态度等为量刑参考，但仍无准确标准。初任法官一般量刑较重，多被上级改判，处以较低之刑。老的法官了解上级量刑所取的标准，一般都判了较低之刑，每能维持原判。”(33)林厚祺：《国民党统治时期的司法概述》，载《福建文史资料》(第21辑)，福建人民出版社1989年版，第24页。这段话虽仅提及刑事审判，但举重以明轻，不难想象民事案件的情况。根据当时制度规定，高等法院院长应对管辖法院每月巡查两次，视察院务。时任上海地方法院院长沈锡庆在日记中记载“下午二时，林礼源院长彪来院视察，五时始去”，(34)前引，沈锡庆书，第216页。一次视察便耗时三个小时，足见并非是形式主义，而是对下辖法院院务的全面审查。这种做法明显加强了对下级法院的控制力，以至于地方法院推事大都视高等法院推事为长官，案件审判思路都自觉遵循高院指导，审级制度形同虚设。

高等法院内部各种会议不断，其运转逻辑和形式完全行政机关化，背离了审判机关的宗旨。如每周一上午八时全体职员都需参加的司法党义会，每周举行一次的书记官会议，一年一次的年终会议，以及随时随需召开的推事会议等，(35)参见苏州市档案馆：《江苏高等法院书记室二十四年七月二十三日会议记录》，卷宗号：I14-001-0503-048；《江苏高等法院书记室二十三年度年终会议记录》，卷宗号：I14-001-0503-049；江苏省档案馆：《江苏高等法院二十四年度年终会议》，卷宗号：I047-062-0471-0007等。平均下来每位高等法院的职工每周都需参加两个以上的会议，严重影响了法院履行审判工作的效率。

地方法院因自身发展需要，在常规支出外另需经费支出的，还需专门向高等法院申请批准拨付。如上海地方法院看守所原设计容额250人，后因案件日增，日常在押人犯激增至700人左右，屋少人多，拥挤不堪。这不仅关乎卫生状况，还有碍人道主义精神。上海地方法院“拟有扩充详细计划，绘具图说呈院转部核示，需费约三万余元”。(36)前引，沈锡庆书，第120页。但呈送两月，竟未得到任何指令，无疑影响了监所正常运行。

(三) 改革进度不及预期

1927年，江苏高等法院仅下辖1所分院(即江苏高等法院第一分院，驻在淮阴)和江宁、上海、吴县、镇江4所地方法院，其余57个辖县均由县长兼理司法(启东县系次年新增)。1929年，时任江苏高等法院院长林彪拟定颇为详细的法院系统和监狱设施改良计划，谋划了江苏省区之司法建设进程，意图每年一期，共分四期在辖区内普设县法院。(37)根据预定计划，第一期即1929年成立者为无锡、武进、南通、淮安、江都、泰县、松江、昆山、丹阳、宝山、靖江、东海、江浦等13县。第二期即1930年成立者为泰兴、如皋、常熟、阜宁、宝应、南汇、嘉定、东台、奉贤、盐城、溧阳、宿迁、扬中、金山等14县。第三期即1931年成立者为涟水、崇明、兴化、启东、仪征、宜兴、高邮、金坛、句容、太仓、青浦、泗阳、高淳等14县。第四期即1932年成立者为江阴、睢宁、沛县、沭阳、海门、赣榆、六合、溧水、灌云、川沙、丰县、砀山、邳县、萧县等14县。就第一期计划的执行情况而言，至1930年已着手先行成立无锡、武进、南通、江都、松江、昆山等6县。参见《苏省成立县法院之计划》，载《法律评论》1930年(总)第334期。1934年，司法行政部因“深感江苏省区责任重大，而各地法院数量有限不敷使用”，制定了六年分期完成添设县法院的计划，具体内容主要是：“高等分院(一) 现有者淮阴第一高等分院，上海第二及第三高等分院，(二) 计划中者第四高等分院设铜山县，第五高等分院设镇江县，据闻铜山所设第四高等分院，现时筹划经费，已有着落，大概本年内可先成立。地方法院(一) 现有者计江宁、吴县、上海、镇江四地方法院。(二) 计划中者(甲) 新设者铜山县及淮阴县各一院。(乙) 由县法院改组者计武进县、无锡县、松江县、南通县各一院。(丙) 由地方分庭改组者江都县一院，以上所添地方法院中，闻铜山县地方法院，将与所设之第四高等分院，同时先行成立，以上计划完全实现后，则苏省将有高等法院一处，高等分院五处，地方法院十一处云。”(38)《司法行政部计划添设苏省法院》，载《法律评论》1934年(总)第546期。1935年7月1日，根据新生效的《法院组织法》，江苏各级法院改四级三审制为三级三审制，各法院承审判厅旧制所设之简易庭取消，县法院均改组升级为地方法院。此后，地方法院为一审法院，高等法院为二审法院，最高法院则为三审即终审法院。然而，纵使司法行政部和江苏高等法院竭力推进，江苏新式法院的普设工作仍然举步维艰。直至抗日战争爆发前，全省所设新式法院远未达预期，建设进度严重迟滞。至1937年，江苏共计设有高等法院分院5所，分别是江苏高等第一分院(驻在地淮阴)、江苏高等第二分院(驻在地上海公共租界)、江苏高等第三分院(驻在地上海法租界)、江苏高等第四分院(驻在地江宁)、江苏高等第五分院(驻在地镇江)；地方法院18所，驻在地分别为吴县、上海、首都(江宁)、无锡、铜山、南通、镇江、松江、江都、武进、常熟、泰县、如皋、东台、淮阴、兴化、溧阳、宜兴；县司法处1所，驻在地高淳县；吴江、昆山、崇明、太仓、嘉定、江阴、奉贤、南汇、宝山、金山、青浦、川沙、丹阳、江浦、六合、金坛、溧水、扬中、泰兴、仪征、句容、高邮、淮安、宿迁、泗阳、宝应、阜宁、沭阳、涟水、盐城、东海、沛县、丰县、睢宁、灌云、赣榆、萧县、邳县、砀山、海门、靖江、启东等42县，仍由县长兼理司法。(39)参见《江苏高等法院工作报告》，江苏高等法院司法处1947年10月编印。

狱政改革亦十分困难。江苏高等法院在接手监所事务后，着手改良狱政，力争扫除旧司法之弊端。当时江苏省新监仅江宁、上海、吴县、南通设有本监4处，又有吴县分监及临时收容所各1处。其余57县除启东设治未久，监狱尚未成立外，计有旧监56处。这些旧监均系前清旧狱改组，房屋朽败，设备简陋，种种不合，自非彻底改造不足以谋刷新。江苏高等法院在1930年拟将各县旧监按年分期扩充，改造新式监房或全行择地新建暂定一年一期，分十年进行。(40)参见《苏高院改进全省监狱计画》，载《法律评论》1930年(总)第357期。具体计划是“第一期，民国十九年度，改建铜山、淮阴、江都、松江、启东、无锡各旧监。第二期，民国二十年度，改建江阴、靖江、嘉定、崇明、丹阳、盐城各旧监。第三期，民国二十一年度，改建武进、宝山、高邮、吴江、淮安各旧监。第四期，民国二十二年度，改建宜兴、川沙、海门、东海、灌云、赣榆各旧监。第五期，民国二十三年度，改建阜宁、太仓、常熟、如皋、东台、泰县各旧监。第六期，民国二十四年度，改建萧县、奉贤、宝应、沛县、丰县、宿迁各旧监。第七期，民国二十五年度，改建泰兴、兴化、泗阳、涟水、砀山、沭阳各旧监。第八期，民国二十六年度，改建邳县、南汇、金山、江浦、句容各旧监。第九期，民国二十七年度，改建金坛、溧水、高淳、溧阳、六合各旧监。第十期，民国二十八年度，改建青浦 、睢宁、仪征、扬中各旧监”，后因“惟现值库款未裕，势难将全省新监同时建设。亦拟就本省交通便利适中之处，审酌情形，择要添设新监八处，新分监一处，扩充原有新监一处”。(41)详言之，“第一期于江宁添建第一分监，容额五百人，收容江宁、江浦、六合、句容、溧水、高淳等县人犯。又于镇江建第五监狱，容额一千人，收容镇江、武进、无锡、丹阳、江阴、宜兴、金坛、溧阳等县人犯。于苏州设立反省院一处，容额五百人。第二期于淮阴建第六监狱，容额一千人，收容淮阴、淮安、涟水、泗阳、盐城、阜宁、宝应等县人犯。第三期于江都建设第七监狱，容额一千人，收容江都、仪征、东台、兴化、高邮、泰县、靖江、扬中等县人犯。第四期于铜山建设第八监狱，容额一千人，收容铜山、丰县、沛县、萧县、砀山、邳县、睢宁、宿迁等县人犯。第五期于太仓建第九监狱，容额六百人，收容太仓、昆山、嘉定、常熟、宝山等县人犯。又于南通第四监狱扩充建房，加额二百人，收容南通、海门、崇明、如皋、泰兴等县人犯。第六期于松江建设第十监狱，容额八百人，收容松江、青浦、奉贤、南汇、金山、川沙、吴江等县人犯。第七期于东海建第十一监狱，容额六百人，收容东海、灌云、赣榆、沭阳等县人犯。第八期于崇明建第十二监狱，容额五百人，收容全省之累犯”。参见前引，《法律评论》文。此外，江苏高等法院还计划添设视察员及技士专备视察调查及督建监狱之用；开办监狱学校，增设新监练习员，作为人才储备，以备将来使用；添设幼年监感化院，出监之人保护会等。然而这些计划最终都沦为纸面规划，并未落实，监狱情形也未得到根本改善。

在一份呈文中，江苏高等法院描述了当时的监所情形：“查苏省新旧各监狱、看守所原定容额一万三千余名，现在羁押已未决犯已两万名左右，计超过七千名之谱。自《禁烟条例》公布后，烟犯不能处单纯罚金致各监所人犯更形拥挤。踵接肩摩，几于不能卧坐。”(42)《江苏高等法院第6413号公函》，载《江苏高等法院公报》1929年第12期。时任上海地院院长沈锡庆在日记中也谈到：“虽不敢语从前办理监所人员尽是贪污，刻扣囚粮，侵蚀作业，为其本务。而清廉自好，体恤狱囚者，予尚无所见也。”(43)前引，沈锡庆书，第202页。糟糕的监所情况导致各地监所时常发生越狱事件，如1929年12月，宜兴县分监狱犯被常州变兵窜宜开放出狱；(44)参见《苏高院调查宜兴释狱案》，载《法律评论》1929年(总)第324期。1929年10月6日，下午五点十分钟，江都县法院所属之看守所逃出大批刑事重要未决犯；(45)参见《江都看守所越狱得形》，载《法律评论》1929年(总)第366期。1929年10月15日，苏州城中公园路游民感化院人犯一百八十余名，要求改良待遇，增加饭食，取消储金名目，以致发生哄闹风潮。(46)参见《苏州感化院发生风潮》，载《法律评论》1929年(总)第367期。

江苏高等法院对此深感痛心，专门向下属法院院长、监狱典狱长、看守所所长和各县县长发布训令：“查监狱所为执行自由刑及羁押被告人之场所，关系均綦重要，该管职员宜如何注意戒护，俾免疏虞。乃据报告，该监所人犯乘间脱逃者，固所在多。有聚众暴动者亦层出不穷，推原其故，无非由职员懈弛所致。倘能于房屋检查、戒具使用及看守选任分配诸大端运用得宜，则人犯之脱逃暴动必无自发生。为此令仰该法院转饬所属各监所遵照。嗣后关于人犯戒护事项，务须严加注意，切实整理……毋得视为具文。切切此令。”(47)《本院训令所属各院监各县长嗣后对于人犯戒护务须严加注意切实整顿由》，载《江苏高等法院公报》1929年第9期。虽这份训令将越狱问题归咎于职员懈怠，但下面这则报道可能更能反映出问题真正之所在：“以监狱看守所为羁禁人犯处所，现届冬防兼复时局不靖，第三监分驻所羁禁罪犯甚多，难保无蠢蠢欲动之想。昨特函请吴县公安局于今十二月二十九日起加派警察值岗保护云。”(48)《苏高法派警保护监狱》，载《法律评论》1929年(总)第324期。传统监所事务向归地方行政管理，划归审判机关管理后，其本身没有足够的武装力量进行防备，因而只得还需函请公安局协助。加之经费不足，难以从根本上设法改良，因而才出现了频繁的越狱风波。

四、 高等法院省级统管模式运行效果不彰的原因

高等法院省级统管模式成效不彰的原因由内外两部分构成，内部原因是制度设计本身的不合理；外部原因则是司法权较行政权处于弱势地位，以及司法经费依赖地方财政。以下结合更长时段和更大范围的近代司法改革实践加以分析。

(一) 相关制度设计本身不尽合理

人财物省级统管模式有其合理性，可以促进司法制度的统一，减少司法机关受到行政机关和地方利益团体的不正当干扰，保障司法审判的公平公正。然而，南京国民政府所设计的高等法院省级统管模式在制度设计上颇不合理。

第一，司法行政权定性有违误。司法行政权，顾名思义是以司法行政事务为主要内容的行政权力，民国时期学者对此作出解释称：“以补国家司法权之行使为目的之行政事务，曰司法行政，例如，关于法院之设置、法院管辖区域之划定与变更、法院及其附属机构之维持与监督、检察事务之指挥、法院与其他人员之任免调派与监督、律师之甄别与惩戒判决之执行等，皆属之。”(49)郑竞毅：《法律大辞典》，商务印书馆1940年版，第283页。从权力性质划分来说，将一项行政权力划归司法机关行使，势必造成运行不畅。南京国民政府对此本应有清醒认知，但为了尽快推进司法统一，仍采用高等法院统管全省司法行政事务的模式。于中央层面而言，司法行政部时而归属司法院，时而归属行政院，几经反复，始终未有定论。高等法院作为南京国民政府司法体系中直接承接中央司法机关的下级单位，其司法行政权的属性及其运行亦随之时常陷入混乱之中。

第二，司法行政权配置不合理。司法行政权归属审判机关本身虽不合理，但如能有效配置，仍能抵冲相当部分负面影响。当时便有学者指出：“司法总长所握之司法行政权，司法总长无论藉僚属若干之力，决不能只于司法部内行之，必分配于各法院。随其阶级之次序，上级者可监督下级者，故各法院皆有司法行政权之一部分。”(50)《朝阳大学法律科讲义》，京师游民艺习所1922年版，第9页。然而，求治心切的南京国民政府，完全无视司法常识，将一省之内的司法行政权全部划归高等法院掌理，以期加强对各地司法机关的控制。如此一来，各地方法院被剥离了必要的内部行政管理权，一举一动皆须向高等法院汇报。上文已指出地方法院的困境，就高等法院本身而言，过重的司法行政负担也拖累了其审判核心业务。江苏高等法院历任院长如林彪、朱树声等，皆为久任法曹的专业人士，但在院长任上皆未留有任何直接参与案件审判的记录，或许暗示出日常庞杂的司法行政事务，已然耗尽其绝大部分心力。江苏高等法院的人员构成也能说明问题。以1936年在院人员分析，全院共计165人，直接从事审判和检察工作的人员只有28人，占总人数比例为16.9%。(51)参见《江苏高等法院暨所属机关职员录》，江苏高等法院司法处1936年9月编印。这一比例本已经很低，到1947年则进一步降低，全院共计223人，直接从事审判和检察工作的人员有30人，只占总人数的13.4%，其余皆为从事司法行政工作的辅助人员。(52)参见《江苏高等法院暨所属法院监所职员录》，江苏高等法院司法处1947年4月编印。从事司法行政工作的人员越来越多，反映高等法院内部行政事务的不断增加，这变相挤占了本就十分宝贵的司法资源。司法行政人员的薪俸开支挤占了扩招司法审判人员的预算，导致案件数量逐年增加，而审判人员却无法扩招。伴随积案数量不断增长，江苏高等法院也只得抽调地院推事组成临时庭，集中清理案件。(53)参见江苏省档案馆：《呈为本院现因积案甚多拟援最高法院办法抽调地院推事三员组织临时庭限期六个月清理所需经费即在司法补照概算项下开支祈核示由》，卷宗号：1047-061-0038-0005。

第三，省级司法权力缺乏制衡。南京国民政府时期的高等法院，虽以法院冠名，但其职权范围与当代中国的省级法院不可同日而语。它是省内最高审判机关、检察机关、侦查机关和司法行政机关，集全省司法权于一身，是“全能型”的司法机关。依据现代司法理论，侦查、检察、审判和司法行政权力应当分权制衡、相互配合，以确保司法权不被滥用。南京国民政府则通过牺牲部分司法公正和监督制衡为代价，来换取各省司法制度的尽早统一。民国时期，各级法院错案、积案堆积如山，或可谓省级法院缺乏有效监督和制衡所带来的恶果。

第四，省级统管专业能力不足。从江苏高等法院历任院长、庭长(民国时期法院不设副院长一职)的履历来看，他们多接受的是专业的法律教育，并无系统的行政业务经历。如时任院长林彪，其先后在上海圣约翰大学、威斯康星大学、巴伐利亚大学和柏林大学学习法律，并获得法学博士学位。回国后担任过上海租界临时法院推事、司法院秘书等职务，并不具备行政管理经验和能力。强令一法律专业人士承担纷繁复杂的行政管理事务，难免有强人所难之感。林彪在执掌江苏高等法院满一周年时自述“深感肩负重任，未有片刻懈怠”。(54)《一年来之江苏司法》，载《江苏高等法院公报》1929年第12期。林彪的困惑并非其独有，上海地院院长沈锡庆在面对复杂的监所事务时，也在日记中记述：“予在司法界二十年来，向办审判方面事务，故对于监所方面实少接近。自十六年后，监所归法院主管，此次重掌沪院，乃不得不监督看守所事宜，始与监所人员渐相接近。一年以来，深觉办理监所者积习太深，大有不易整理之势。”(55)前引，沈锡庆书，第202页。由此可见，让专业性较强的司法官来主理行政事务，实难谓人尽其才。

(二) 司法权较行政权处于弱势地位

行政兼理司法在我国有着源远流长的历史。中国传统政治的最大特点是权力的高度集中和权力行使过程中对分工的忽略，更没有审判权与司法行政权、普通诉讼与行政诉讼区分，也不存在审判独立等现代司法概念。以清代地方案件的审理机关为例，先是州县，再是道台衙门/直隶州厅衙门/知府衙门，然后是按察使衙门，以至于督抚衙门，最后是刑部/三法司。从中可以看出，司法案件的审判权直接由地方行政部门行使，直到中央层面才由专设的司法部门掌理。

清末司法改革，在中央层面改大理寺为大理院，专掌审判，并负责统一解释法律，不再兼理案件复核，为国家最高审判机关；改刑部为法部，主管司法行政，不再兼理审判。在地方层面，1909年《法院编制法》规定新式审判组织分为四级，州县设初级审判厅，府设地方审判厅，省设高等审判厅，中央设大理院，实行四级三审制。同时，将各省原设立的按察使司改为提法司，负责省级司法行政和法律监督，其理由在于“不特司法与行政不能混淆，即司法与司法之行政亦应区别，自非先设提法使，总理司法行政枢纽，则法曹分治之机关不备，即审判独立之权限不明”。(56)《鄂督瑞奏改设提法使并分设属官折》，载《大清宣统新法令》(第21册)，商务印书馆1909年版，第74页。辛亥革命后的南京临时政府参照域外做法，明确将司法权与行政权分开，作为两种并行的国家权力来对待。随后的北京政府，在司法与行政分开这件事上，也都沿袭了清末和南京临时政府的政策，未作大的改动。

然而，清末以来的司法改革虽然从制度上确立了司法独立原则，但现实中司法仍然难以摆脱行政权的影响。到1926年，除大理院与设于各省会的23所高等审判厅，以及位于通商巨埠的26所高等审判厅分厅外，在全国仅设立了66所地方审判厅及23所地方审判厅分厅。县知事兼理司法衙门多达1800所。(57)参见那思陆：《中国审判制度史》，台湾地区正典出版文化有限公司2004年版，第342-343页。江苏的情况前已述及，即便到1930年代也大体如此。这意味着，南京国民政府时期全国大部分地区仍处于行政与司法不分的状态。纵然是在建立起新式法院的地区，位高权重的行政势力以及手眼通天的利益集团，仍然会肆无忌惮地干涉司法。如1911年底发生在江苏山阳县(今淮安)的姚荣泽残杀革命二志士案，沪军都督陈其美竟越过当地司法机关，直接派人把案犯从苏州押解到上海审讯。又如1917年底发生在安庆的“辫帅”张勋强占民宅案，起初时任安庆道尹徐鼎康畏于张勋权势作出偏袒性判决，原告不服又起诉到安徽省高等审判厅，此时张勋已经失势，厅长本想依法判案，谁知新任安徽督军倪嗣冲系张勋北洋旧友，前往说情，最终张勋胜诉。再如，1925年直奉战争爆发，山东省省长张宗昌在山东发布戒严令，明确规定用军事法庭取代普通法庭，山东高等审判厅厅长张志为维护司法独立积极反对，却在当年12月5日被张宗昌命手下秘密杀害。此种地方势力干涉司法审判之案例，在当时可谓不胜枚举，也从侧面反映出省级统管模式之困境。

值得注意的是，北京国民政府时期曾有行政长官监督司法制度，即允许行政长官对司法机关行使特别监督之权。民国时期曾任广西省长的黄绍竑回忆道：“我记得在民十以前，省的司法是受省的行政首长监督的，其他省是否如此，我不尽知道，至少广西是这样的。”(58)黄绍竑：《五十回忆》，岳麓书店1999年版，第426-427页。国民党夺取政权后，虽废除了这一制度，但却变本加厉实行以党治国原则下的司法党化政策，其特点是以国民党为中心，由内而外依次是行政系统、军事系统、国会系统、司法系统等，构成一个同心圆结构。这种结构意味着靠近权力中枢越近，越容易取得更多资源，进而拥有更大的权力。司法系统在这种权力体系配置下较为边缘化，导致同级别之下，司法权远远弱于行政权。(59)有关“司法党化”的系统论述，参见李在全：《法治与党治：国民党政权的司法党化(1923～1948)》，社会科学文献出版社2012年版。民国时期国家的政治结构中，省级一直较为稳定且相对独立，同时也是权力最大的行政区划。国民政府虽然废除了省级行政机关首长监督司法的做法，并将省级司法系统和行政系统视为两个平等的主体看待，但由于两个系统领导人政治地位的悬殊，司法依然受行政控制和干预。

申言之，在国民党的党国体制之下，官员的地位是由其党内地位决定的。1927年至1937年这十年间，江苏省政府主席先后由钮永建、顾祝同、陈果夫三位党国元老担任，而同时期江苏高院院长则由在国民党内名不见经传的张君度、林彪、朱树声担任，两个系统领导人对比之下相形见绌。(60)参见江苏省地方史志编纂委员会：《江苏省志·司法志》，江苏人民出版社1994年版，第6页。根据《省政府委员会议条例》规定，高等法院院长还应列席省政府会议，但仅能陈述意见，而无表决权。试想，省政府委员会议召开时，省主席主持，所有参加会议人员皆是来自行政系统的要员，仅有高等法院院长一人来自于司法系统，且还无表决权，在此种权力不对等的场域下，司法安能独立于行政？事实上，确实存在高等法院院长因参加省政府会议时不慎得罪行政官员而获罪的事例。1939年陕西高等法院院长党积龄因在会议时与民政厅长王德溥发生争吵，被后者怀恨在心。在探知党积龄有吸食鸦片的恶习后，王德溥令公安局深夜翻墙进入党积龄住宅，搜获鸦片烟具。党积龄因此被判缓刑，就此脱离司法界。(61)参见中国人民政治协商会议陕西省委员会文史资料委员会编：《陕西文史资料》(第23辑)，陕西人民出版社1999年版，第93页。省政府主席还对高等法院院长选任握有极大的话语权，甚至可以说是决定权。法学家杨兆龙曾指出：“各省高等法院院长之去留，不以有无学识经验为标准，而以与省府当局之有无渊源为断。其与省府当局有渊源者，纵无学识经验或完善人格，司法行政当局不敢轻予更调也。”(62)杨兆龙：《司法改革声中应注意之基本问题》，载《经世》1937年第1期。曾长期在法界任职的林厚祺亦言：“司法行政部遴选各省高等法院院长时很重视他们与省主席的关系，或者干脆接受省主席的推荐，省主席也借以安置与他有关系的人。司法行政部只有在省主席没有特别表示时才能自己决定人选。”(63)前引，福建人民出版社书，第61-62页。

(三) 司法经费主要依赖地方财政

清末司法改革伊始，缺少足够的司法经费和新式司法人才问题便凸显出来。据有关学者统计，当时全国司法人才的缺口达50000人之多，专项司法经费更是毫无着落。晚清政府根本无力承担普设新式法院的费用，只得下诏称“度支部统一财政未实行以前，筹措之权应归督抚，督同藩司或度支司任之，所有开办费须特别筹拨应用”。(64)《各省城商埠各级审判厅筹办事宜》，载《北洋官报》1909年第2185期。1910年，江苏省地方财政亏空达118万两之多。(65)参见中国第一历史档案馆：《为试办全国预算拟暂行章程事》，卷宗号：03-9300-002。为创设新式审判机关而左支右绌的时任江苏巡抚程德全在书信中主张，开办审判厅不宜操之过急。其认为：“费笔墨之事业可以提前，费钱之事业不能提前……弟对于审判厅亦同此处，年内各处大半开厅，姑勿论经费之困难也，试问人才安在？法律安在？将来丑状毕露，可以貌睹。何也？则以审判厅系费钱之事业。”(66)中国第一历史档案馆：《清末筹备立宪档案史料补遗》，载《历史档案》1993年第3期。新式审判机关的筹备和建设由地方行政部门来统筹的权宜措施，从一开始就注定新成立的司法机关与行政机关之间有着不可忽视的依附关系。

尽管经费和人才多有支绌，但新式审判机关在部分省份还是从形式上得以广泛设立。从1910年10月到1912年底，短短两年间，新式审判机关在江苏省得到迅速普及。江苏省先后在江宁、清江浦(今淮阴)二地增设高等审判厅第一、第二审判分厅。至于地方审判厅属于高等审判厅直接管辖的，除原已设立的吴县、上海、常熟、金山、昆山、武进、宜兴、江阴等8处外，又增设吴江、松江、奉贤、南汇、青浦、川沙、无锡、靖江、太仓、嘉定、宝山、崇明等12处。其中，第一高等审判分厅管辖范围除原已设立的江宁、丹徒2处外，又增设江浦、六合、句容、溧水、高淳、丹阳、金坛、溧阳、江都、仪征、高邮、兴化、宝应、泰县、东台、南通、如皋、泰兴、海门等19处。第二高等审判分厅管辖范围计有淮安、阜宁、盐城、淮阴、泗阳、涟水、铜山、萧县、邳县、睢宁、沭阳等12处。扬中、砀山、沛县、宿迁、东海、赣榆、灌云等8县则设审检所。上海、嘉定、宝山、崇明、松江、太仓、无锡、吴县、丹徒、江浦、江都、兴化、淮安、铜山、南通的地方审判厅，还附设了初级审判厅或地方审判厅分厅。

新式审判机关盲目扩张的效果并不好。例如，江苏省“自光复以后，省议会议决本年司法经费至百八十万之巨，各县审检厅成立至百四十处之多。问其官吏，则法政速成之人才殆已搜索罄尽。问其经费，则议案有其名而实际无着”。(67)《江苏司法独立之现象》，载《法政杂志》1913年第1号。至1913年，北京国民政府递裁一哄而上的各级审判厅，回归县知事兼理司法审判的传统。江苏境内的初级审判厅和地方审判厅大多被裁，丹阳、青浦、萧县、淮阴等41处地方审判厅与同级检察厅合并改组为审检所，附设于县知事公署内。1914年，北京国民政府又颁布了《县知事兼理司法事务暂行条例》和《县知事审理诉讼暂行章程》。江苏省据此又将两所高等审判厅分厅和江宁、上海等11所地方审判厅分厅及已改组的各县审检所全部撤销。至此，全省仅存设于苏州的江苏高等审判厅及设于江宁、上海的两个地方审判厅。其余各县之司法事务全部恢复县知事兼理司法的传统。1917年5月和1919年6月，北京政府先后颁布《暂行各县地方分庭组织法》《县司法公署组织章程》和《添设厅监分年筹备计划》。1922年7月，江苏省复设吴县地方审判厅。1923年1月，江苏省成立丹徒地方审判厅。此后，迄至南京国民政府成立，江苏省司法审判机构再无变动。过去很长时间内，学界对此多认为是袁世凯意图称帝的倒行逆施之举，然而首任江苏高等法院院长张君度却指出：“五十八县之司法事务均归县知事兼理矣，承审员制因以产生。噫未始非袁氏称帝及军阀摧残之所致也，嗣因江北各县人民上诉不便。”(68)张君度：《江苏司法概况》，载《江苏》1929年第12-13期。在司法经费不足和新式法律人才匮乏两大现实制约条件下，想要在短时间内完成新式法院的普设是不可能的。热河督统姜桂题亦指出：“窃维司法独立，固属宪政精神。而建设法庭，亦为文明国所不可少。固必审国家财力奚若，人民程度何如，而后因地因时，循序渐进，乃能推行尽利，不至于病国害民。”(69)许国英：《民国十周年纪事本末》，台湾地区人间世月刊社1966年版，第87页。

与常规认知不同，各省政府对于国民政府将司法权统一收归中央，使司法机关独立于地方行政的做法并不抵触，其中较具代表性的言论如：“照我十数年来的经验，如果认为某一种业务有它的独立性，则不如干脆独立，直属于中央。在民十四年以前，各省省长皆兼司法监督，但并不见得司法在行政首长监督的时期，就有什么好处。现在司法完全独立了，也并没有什么不好的地方，这是一个非常好的例子。”(70)前引，黄绍竑书，第425页。之所以出现这种认知，是因为在省级统管模式下，各省司法经费均由省库拨付。在各省财政都十分紧张的状态下，省主席自然希望司法事务归属中央后，由国库统一拨付，从而减少负担。然而省主席的如意算盘并未如愿，国民政府以国库困难为由，在把各省司法权收归中央后，仍要求司法经费由各省自行负担。由省级政府来承担该省司法系统的经费，等同于为省级行政系统插手和干预司法事务提供了制度平台，也使得高等法院不得不对省政府产生依附性。对于这种弊病，时人已有清晰认知：“其实现在的司法经费问题，并不只是在数额与拖欠，而是在与行政的关系过于密切，换言之，即系未能于行政方面获得独立的保障。”(71)阮毅成：《行政与司法的关系》，载《中国法学杂志月刊》1936年第4期。司法院院长王宠惠在国民党三届三中全会上作工作汇报时，明确提出了“确定司法经费”的动议。1934年全国财政会议提出司法经费由中央负担，但中央以“处于通盘筹划之中”为借口，仍由各省自行负担。此外，民国时期，由于战乱频繁和社会动荡，各省财政自顾不暇，常常克扣或削减司法经费。以河北省为例，全省司法经费竟从1930年的240多万骤降至1935年的100万，连勉强维持都困难。(72)参见《各省司法概况报告》，载《中华法学杂志》1935年第11-12期。

各省高院院长为了司法经费能够落实到位，均在其任内使出浑身解数。如山东高院院长吴贞缵，任内与省主席韩复榘关系密切。韩复榘在经费方面全力支持山东司法机关，不但经费发足，而且还另外拨款，以供增设法院、新式监狱和看守所之用，以至于在全国各省中，山东法院办得最好，多次受到司法行政部传令嘉奖。(73)参见前引，福建人民出版社书，第62页。浙江高院院长郑文礼，积极出席省政府委员会议，从不缺席，为省主席张静江所喜，在司法经费上给予了大力支持，先后添设多所新式法院和新监狱。当时担任江苏高等法院院长的林彪因长期留学欧美，对于国内官场人情世故不甚熟悉，在编制十八年度法院预算时与省政府发生了激烈冲突，甚至在公函中讽刺省政府“侧闻浙江司法经费十八年度预算总数为一百九十二万一千六百六十五元，占全省收入百分之十几。江苏为首善之区，诉讼案件及监所人犯倍于浙省。若如省议以一百二十万概数为标准，供不应求，实属无法分配”，(74)《本院公函江苏省政府覆十八年度预算无法削减请仍将原案提会核议由》，载《江苏高等法院公报》1929年第8期。同时在预算报表中附上了山东省司法预算，借以对省政府施压。虽然最后省政府勉强同意将该年度江苏高等法院司法经费预算追加到160万元，但林彪此举却为省高等法院和省政府之间日后的冲突埋下了祸根。1933年，省政府以“省府与高院感情自难融洽”为借口，公然停拨司法经费。(75)参见《苏省司法经费拮据之原因》，载《法律评论》1933年(总)第505期。失去省政府支持后，林彪迫于压力，于1934年主动辞去院长职务。

彼时全国各高等法院中，运行较好的两所法院恰恰是设在上海公共租界和法租界的江苏高等法院第二分院和江苏高等法院第三分院。概因外国舆论施加压力，认为近代中国法院经费短缺和保障困难是造成中国法院司法不公和腐败的主要原因。这两所高等法院分院所处租界经济发达，受理案件数量众多，司法收入较多，不仅能完全覆盖自身司法支出，而且能有较多结余。(76)参见上海档案馆：《民国二十二年十二月收入表》，档案号：Q181-1-1017。这两所高等法院分院特殊的履职环境，亦使其审理案件受到国内外多方关注，各方都对这两所高等法院分院的整体审理水平给予了相当高的评价。(77)参见王立民：《上海租界与上海法制现代化》，载《法学》2006年第4期。由此可见，司法经费的充裕和独立保障对法院的生存和发展至关重要。反过来讲，彼时更大范围的高等法院生存境遇远远不及前述二者，其司法实绩也就可想而知。

五、 结 语

检阅近代中国司法制度史，司法改革始终是各方关注之焦点。无论是晚清政府、北京国民政府还是南京国民政府，都面临着对外收回治外法权，对内实现国家法制现代化，缓解内外交困处境的任务。新式法院作为司法改革的主要载体，其建设、发展和运转情况，集中反映了近代司法改革的成效。南京国民政府为了尽快统一各省司法制度，以江苏高等法院为模范，积极推行了高等法院省级统管模式。但这种模式在实践中出现了种种弊端，如司法机关孤立化、省级司法地方化、司法机关行政化、审级制度被破坏、律师制度被架空、改革进度不理想等。从设计制度来讲，彼时司法审判权和司法行政权的配置过于集中，违背了一般司法规律；从外部因素来讲，彼时同级司法权较行政权处于弱势地位，且司法经费多依赖地方财政。这些都是南京国民政府时期省级统管模式运行效果不彰的重要原因。

时至今日，当代中国“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革正在如火如荼进行。论者指出，本轮司法改革大力推行“省级统管”的目的，正是为了去除司法实践中长期为人所诟病的“地方化”和“行政化”现象。(78)参见于晓虹：《“去地方化”与“去行政化”的博弈与平衡——2014年以来法检人财物省级统管改革再审视》，载《中国法律评论》2017年第5期。抚今追昔，南京国民政府时期的高等法院省级统管模式及其实践，或许能为今天的司法改革提供可资参考的经验教训。