党领导政法工作制度化的内涵、特征与功能——以《中国共产党政法工作条例》为分析蓝本

施新州

政法工作和党领导政法工作制度皆是当代中国法政治学的研究对象。政法工作本身是党和国家工作的重要组成部分，政法工作机构是党领导全面依法治国的重要抓手之一，党领导政法工作是党领导中国特色社会主义法治体系建设和社会主义法治国家建设的关键环节。党领导政法工作制度属于党的领导法规制度范畴，是党内法规制度体系不可或缺的组成部分。《中国共产党政法工作条例》(以下简称《条例》)是第一次以党内基本法规形式对党领导政法工作进行全面系统的制度规定，是党领导政法工作制度化发展到当前阶段的集中体现。学术界对政法委及其属性的研究成果相对丰富，但是多侧重于对党委、政法委与政法机关(尤其是法院)的工作关系分析以及政法委在组织结构上的历史演变，(1)具体文章可参见周尚君：《党管政法：党与政法关系的演进》，载《法学研究》2017年第1期；侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，载《法学研究》2016年第6期；陈光中、于增尊：《严防冤案若干问题思考》，载《法学家》2014年第1期；江平：《政法委及公、检、法相互关系的改革》，载《环球法律评论》2013年第2期；侯猛：《“党与政法”关系的展开——以政法委员会为研究中心》，载《法学家》2013年第2期；等等。专著可参见钟金燕：《政法委制度研究》，中央编译出版社2016年版等。对党领导政法工作在结构与功能的规范研究尚不够充分。本文拟从法政治学视角就党领导政法工作的规范化、制度化和法治化过程进行探究，分析其制度化内涵、法理基础、基本特征和制度功能。

一、 党领导政法工作制度发展的三个阶段

“政法”即指“政治法律”。政法工作在我国社会政治生活中是一个重要的政治现象和法治现象，早在党领导革命及其政权建设初期就已经“形成了自己的优良传统”，(2)“我们党从井冈山建立革命政权的时候起，就有了自己的政法工作。人民政法工作和军事工作、经济工作、文教工作一样，在党中央和毛主席的领导下，从民主革命到社会主义革命，逐步积累起丰富的经验，形成了自己的优良传统。这就是服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务。这十分鲜明地概括了我们人民政法工作的优良传统。”董必武：《实事求是地总结经验，把政法工作做得更好》(一九五九年五月十六日)，载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第423页。并与我国新型国家政权的成立、建设和发展过程分不开，其重要性抑或被强调的程度更与现实政治发展的具体要求密切相关。从“政法机关”“政法单位”到“政法学院”“政法大学”，从“政法小组”、各级政法委到涉及“政法口”的相关职能部门，“政法”无论作为一个政治词汇还是政治机关实体，皆具有其现实性功能，并在国家政治建设和法治建设过程中居于举足轻重甚至不可或缺的地位。就党的领导和执政而言，政法部门及其工作是党领导政法单位依法履行政治职能、法治职能、管理职能、服务职能等的重要方式，属于党的全面领导之重要范畴，在党领导全面依法治国和建设社会主义法治国家过程中发挥着无可替代的作用。党领导政法工作制度是随着政法工作的规范化逐步形成的，因此，它不仅体现党的领导方式及其实现制度化、法治化转型的程度，还反映国家政治实现法治化转型的程度，再加上各政法机关是国家法治建设的主干力量，其制度化、法治化进程直接决定着国家政治的法治化转型过程。因此，党领导政法工作制度及其成长，是衡量国家政治即当代中国政体实现法治化转型的一个重要尺度，是当代中国法政治学研究的重要内容之一。

(一) 规范化、制度化与法治化的阶段性过程

制度的成长皆有其生命历程，正如“法规范的产生，亦必先有事实”，(3)黄源盛：《中国法史导论》，广西师范大学出版社2014年版，第2页。党的领导制度包括党领导政法工作之规范，且皆产生于党和国家政权建设、改革和发展过程，并随之不断成长，其规范化、制度化、法治化亦呈现出一个阶段性发展过程。(4)关于规范化、制度化和法治化的三阶段界定，是根据中国政治发展的过程性特征提出来的。参见施新州：《当代中国政治体法治化转型的路径选择及基本特征》，载《中国延安干部学院学报》2017年第6期。其中，规范化是一个内涵与外延较为宽泛的概念，制度化次之，法治化最小，三者分别表征党领导政法工作体制的形成及其在结构与功能上的分化程度。关于三个阶段的假设，是基于党领导政法工作体制发展过程在三个层面上的考量。首先，作为国家政权体系中相对独立的一套政治机制，党领导政法工作有其自身的属性、特点和功能。任何一种政治设置及其行为规范，皆有一个从无到有、从不成熟到成熟、从简单到系统的发展阶段。规范化是指党领导政法工作在初期从不规范(以实际需要为导向)向规范(以系统有序为导向)的进化阶段及其过程，实现了从混沌初开到机构分化的演进；制度化则是在规范化运行基础上逐步实现其制度不断得以完善的阶段，政法工作本身实现了有章可循；法治化则是在高度制度化之后与国家法治体系深度融合与衔接的状态。三者表征着党领导政法工作制度不同的发展阶段。其次，党领导政法工作是党领导国家政权建设的重要组成部分，其阶段性成长与国家政权建设及其法治化转型的发展阶段相对应；反之，其自身的规范化、制度化和法治化进程对国家政权的建设和发展及其法治化亦有着直接或间接的影响，伴随期间的是其结构与功能的优化程度，诚然，这种影响既可以表现为积极推进也可能表现为消极制约。鉴于政法工作自身结构与功能的现实性及其特殊性要求，党领导政法工作的制度化状态在一定程度上决定着国家政权建设的法治化水平。最后，党领导政法工作在体制机制上的具体形式要与国家政权建设和发展的现实需要相适应。任何国家政权皆需要承载相应的政治理念，维护国与民的安全、秩序、权益与发展，客观上就需要结合国内外各方面因素，设置相应的组织机构及其制度安排。党领导政法工作的规范化、制度化和法治化就是基于与国家政权阶段性发展及其相应要求相适应的一个规范性描述。就发展目标而言，法治化是最稳定的状态，当中国政治体发展成为一个成熟的法政治体(即国家政权建设已经发展到了完全的法治化阶段)之时，党领导政法工作也就会相应地完成其规范化和制度化而实现法治化了。

(二) 探索调适与规范化过程

党领导政法工作的规范化，是指党领导政法工作在领导体制机制和工作方式方法上从初期探索过程中的不稳定状态到逐步建立基本制度、基本流程和实现稳定运行的过程。这一过程与国家政权建设初期的制度设计及其调适是相契合的，是国家政权结构分化的客观结果。在新中国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》(具有临时宪法性质)确立了国家政权的基本架构，依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》，1949年10月中央人民政府成立，在具体运行实践中就产生了一个“政务院政治法律委员会”并渐次向党中央的“政法小组”和“政法委”演化的过程，(5)有学者对新中国成立初期政法体制的形成过程进行了系统梳理。参见刘忠：《“党管政法”思想的组织史生成(1949—1958)》，载《法学家》2013年第2期；侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，载《法学研究》2016年第6期。最后形成了独具中国特色的政法工作体制机制。事实上，早在1948年12月，即第一届中国人民政治协商会议召开前，党中央就曾决定专门成立中央法律委员会，这应该是党领导政法工作最早的专门机构雏形，(6)事实上，为筹备新政权建设，党中央于1948年12月决定成立中央法律委员会(在中央书记处领导之下工作)，其任务是协助中央研究与处理有关全国立法和司法问题。参见《中央关于中央法律委员会任务与组织的决定》(中央书记处一九四八年十二月十二日会议通过)，载中央档案馆编：《中共中央文件选集·第17册》(1948)，中共中央党校出版社1992年版，第563页。其职责除了司法还涉及立法工作。政务院政治法律委员会就是规范化过程的开端。之所以说是趋向规范化的，是因为当时的中央人民政府组织法第18条的内容，它既规定了政治法律委员会与相关部委是指导和联系的关系，也规定了它们之间的上下级(决定与执行)关系。(7)《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条规定：“政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作……为进行工作，各负指导责任的委员会得对其所属各部、会、院、署、行和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行。”这是由国家政权建立之初的适应性要求所决定的。董必武在《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告(一九四九年九月二十二日在中国人民政治协商会议第一届全体会议上)》中讲得很清楚，(8)董必武在该报告中说明了国家的名称、属性和政府组织的原则、构成等基本问题，从其关于第三章政务院的四点预备说明中看，关于联系与指导性的政法委员会还是“算作一级”政府组织，地位较高。参见董必武：《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告(一九四九年九月二十二日在中国人民政治协商会议第一届全体会议上)》，载《五星红旗从这里升起》，文史资料出版社1984年版，第519-524页。“各部门的工作是受双重领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所隶属的指导委员会的领导”。(9)参见前引⑧，文史资料出版社书，第523页。可见，政治法律委员会如同其他三个委员会一样，既定位为联系和指导性的机制设置，在具体工作上又有实际领导的决定和命令之权，这一既联系指导又实质领导的弹性规定有其现实合理性，符合新型国家政权建设初期制度成长的要求。“有了这样有弹性的条文，政府便好办事了。”(10)前引⑧，文史资料出版社书，第523页。因此，这在客观上是与政权组织建构及其运行的适应性要求相符合的，一方面必须按照新型国家政权建设的基本蓝图进行组织建设，另一方面又要在运行磨合过程中建立各组织间的有效工作机制以实现相应工作任务和目标。因此，在完全实现规范化过程之前的这一弹性要求有其现实合理性。同时，这一点还体现在对政法委领导的双重领导主体上。1949年11月，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党委员会的决定》，政法委也成立了分党组，归中央人民政府党委会领导，后来则可以直接向党中央汇报工作，即意味着它同时直接也要接受党中央的领导了。这一过渡性的工作机制及其相应规定是制度探索的产物：一是国家政权建立初期的调适性探索；一是党领导政法工作制度的初期探索，亦可将之看作党领导政法工作实现规范化的一个自然阶段。这也体现了党领导国家政权建设过程本身的一个基本特点。1954年9月，第一届全国人大一次会议召开并通过《中华人民共和国宪法》，奠定了我国的基本政治制度，这是我国新型国家政权建设的一次重要的制度化过程。它通过的《中华人民共和国国务院组织法》规范了政府框架，合并裁撤了相关职能机构，其中也撤销了原来政务院的政治法律委员会。基于我国社会政治文化传统，政法工作成为国家政权建设必不可少的重要环节。1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，政法小组与其他各小组一样直隶中央政治局和书记处并向他们直接报告工作。(11)参见中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集·第28册》(1958年5月至8月)，人民出版社2013年版，第150页。这应该标志着党领导政法工作体制机制的正式建立，然而，经过“文革”初期被撤销，到1978年6月又决定恢复成立政法小组，(12)参见中共中央组织部等编：《中国共产党组织史资料·第7卷》(上)，中共党史出版社2000年版，第237页。再到1980年中共中央发布《关于成立政法委员会的通知》(中发〔1980〕5号文件)决定成立政法委员会，党领导政法工作在制度体制上才真正完成了其规范化进程。(13)尽管后来又有短暂的波折，但影响程度有限，很快又恢复建制了。具体是由于党的十三大提出政治体制改革，实行党政分开，中央政法委员会于1988年5月19日被撤销，代之以中央政法领导小组，1990年3月又很快恢复成立了中央政法委员会。

(三) 制度化过程

制度化是指党领导政法工作在体制机制上从不规范走向规范之后制度的成长与发展逐步趋向完善的阶段，该阶段是从1982年1月13日发布的《中共中央关于加强政法工作的指示》开始，经过近40年的政法工作实践，直到2019年《条例》的出台才得以完成。1982年的指示进一步要求落实中发〔1980〕5号文件要求并强调政法委的具体职能，(14)具体职能包括五个方面：一是联系、指导政法各部门的工作；二是协助党委和组织部门考察、管理干部；三是组织和开展政策、法律和理论的研究工作；四是组织党内联合办公，妥善处理重大疑难案件；五是组织和推动各方面落实“综合治理”的措施。参见《中共中央关于加强政法工作的指示》(一九八二年一月十三日)，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(下)，人民出版社1982年版，第1104页。这是实施改革开放之后国家政权建设法制化的客观要求，除了“八二宪法”、七部基本法律和相关法律法规的陆续出台，国家社会政治与经济生活的基本方面逐步趋向规范化，在权力运行机制上也相应地要求提升制度化水平。党领导政法工作制度化过程，正是伴随着国家政治生活的法制化趋势而不断发展的。这一点还可以从1984年4月26日中共中央印发的通知中体现出来。该通知要求任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理，同时要求“所有宣传单位，对国家机关领导人员的任免，都要在组织手续、法律程序完备后，才能公布”，(15)《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》(1984年4月26日)，载中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编》(上册)，法律出版社2017年版，第433页。这就意味着，继党和国家机构改革以后，国家政治生活要求开启实质性的制度化进程。党领导政法工作的制度化进程自然也伴随着党和国家政治生活的制度化要求而不断推进。例如，1986年7月10日下发的《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》就要求摒弃过去部分党组织和党员干部不尊重法制的现象。(16)参见《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》(一九八六年七月十日)，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(下)，人民出版社1988年版。党组织、党员干部如果自己不遵守宪法和法律，尤其是党领导政法工作无章可循，随意干预政法机关行使职权，各政法机关就难以依法履行宪法和法律赋予的职权，这从上述通知的具体内容和要求中可窥一斑。因此，国家政治生活、党内政治生活和党领导政法工作三者是相辅相成的，国家政治生活制度化取决于党内政治生活和党组织、党员干部行为的制度化程度，二者同时在某种程度上决定着党领导政法工作的制度化进程；反之亦有递进促进作用。在这一“三重制度”建设过程中，政法委的职责任务随着国家政权建设和社会安全运行的需要而不断进行适应性调整，结构与功能不断强化，其地位和作用亦日渐突出。具体而言，在政治领导层面要求“进一步加强和改进对政法工作的政治思想领导、方针政策领导和组织领导”，(17)《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(一九九〇年四月二日)，载中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》(中)，人民出版社1991年版，第1005页。在政法队伍建设上提出积极推进政法干部队伍的正规化建设目标，在领导班子建设上要求坚持民主集中制，完善议事规则，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，要求健全和完善政法干部队伍监督管理的各项规章制度，健全和完善政法工作的保障机制，等等。(18)参见《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》(一九九九年四月十五日)，载中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(中)，人民出版社2001年版。同时，中央明确提出建立和完善人民法院、人民检察院工作保障机制，(19)参见《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(二〇〇六年五月三日)，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2008年版；《中纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部关于采取有力措施保护执纪执法办案人员合法权利的通知》(1994年11月21日)，载中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)，法律出版社2009年版；《中共中央办公厅、国务院办公厅〈关于加强公检法和工商部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定〉的通知》(1998年6月19日)，载中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编》(1996—2000)，法律出版社2009年版；等等。各政法机关自身建设亦不断得到加强，(20)参见前引，中共中央文献研究室编书。等等。这些适应性调整(或改革)皆为实现党领导政法工作制度化奠定了现实基础。

历次政法工作会议的部署与安排，是这种适应性调整(或改革)的最佳实现形式。因此，政法委与各政法机关在机构设置、职权划分、人员编制、决策程序以及各自的权力运行机制及其相互关系等方面可以在渐进过程中得以不断完善。党的十八大报告提出加快建设社会主义法治国家和全面提高党的建设科学化水平的要求以后，党领导政法工作制度建设进入了快车道。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。”(21)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)，载《人民日报》2014年10月29日。同时建立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，以及司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度，等等。(22)参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的通知》(2015年3月18日)，载中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编》(上册)，法律出版社2017年版；《中央政法委印发〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉》，载《人民日报》2015年3月31日。这同样与加强和完善党的领导之政治要求密切相关，而党的领导制度化进程也因此加快步伐。例如，党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的明确化即相应中央党内法规的出台，(23)参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定〉的通知》(2016年11月30日)，载中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编》(上册)，法律出版社2017年版。就是一个非常关键的制度设置。

党领导政法工作制度化进程，随着党的领导制度化和党内政治生活的制度化要求逐步加快，尤其是到了党的十九大，明确要求“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。(24)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，载《人民日报》2017年10月28日。为此，在2018年2月中央又印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称《二五规划》)并提出“要完善党的领导法规”的要求，(25)《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)〉》，载《人民日报》2018年2月24日。具体把制定政法工作条例作为贯彻落实党的十九大精神并加强和改善党对政法机关领导的重要举措，直到《条例》的颁布、实施，标志着整个规范化过程的完成，并实现了其制度化飞跃。

二、 党领导政法工作制度的内涵与法理基础

党领导政法工作制度是由党领导政法工作体制、运行机制和工作方法的具体规定所构成的规范体系，广义上涉及国家宪法法律、党内法规和规范性文件，狭义上仅包括党内法规和规范性文件。限于资料所限，这里仅讨论政法工作条例。《条例》是关于党领导政法工作制度系统化的集大成者，具体包括三个层面的内涵：一是关于党对政法工作领导体制的制度性规定，涉及各领导主体及其职责关系，各级党委与同级政法委、各级政法委与同级政法单位、上下级政法委之间的领导、指导关系；二是关于党领导政法工作机制的制度性规定，涉及请示报告、决策与执行的制度、监督与责任的具体规定；三是关于政法工作职责范围的制度性规定。党在领导政法工作制度的成长和发展的过程中，既有经验亦有教训，规范化孕育着制度化，制度化孕育着法治化，而党领导政法工作法治化的完成阶段则有一个前提，即在制度化过程完成之后，建成了完善的中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家。按照十九大报告的规划，这要到21世纪中叶才能实现；其间，首先是要完成党的领导的法治化。(26)参见施新州：《论党的领导法治化》，载《上海政法学院学报》2020年第2期。党领导政法工作属于党的领导范畴，是党的全面领导的重要方面，因此，党领导政法工作的制度化、法治化与党的领导的制度化、法治化亦是内在契合关系，在逻辑上有包含关系。二者与法治国家建设之间的关系亦是如此。关于党领导政法工作的法治化以其制度化为前提，制度化则具体体现在领导体制、领导机制和工作职责三个基本方面，《条例》对此进行了具体规定。

(一) 领导体制的明确化

坚持党对政法工作的绝对领导是一项政治原则，党领导政法工作体制的明确化是标识这一政治原则在实践中逐步形成制度的理性化过程，具体体现在三个层面：一是各级党委作为领导主体对政法工作实施领导的制度化；二是各级党委政法委作为领导主体对政法工作实施领导的制度化；三是各政法机关党组作为领导主体对其政法工作实施领导的制度化。

在第一层面，过去更多地体现为一种原则性规定，在具体实施中缺乏规范性指引，经过政法工作长期探索实践，逐步形成了有益经验和规则，现在则集中体现在《条例》具体规定中，具体包括党中央的领导(第2章)(27)文中括号里标注的章、条、款、项，是《中国共产党政法工作条例》的内容。本文下同。和地方各级党委的领导(第2章)两个方面。前者明确了党中央对政法工作的绝对领导原则，具体内涵包括决定政法工作大政方针、决策部署重大举措和管理重大事项(第7条、第11条)，以及对政法工作实施全面领导(第8条)。后者明确规定了地方各级党委领导政法工作的具体内涵(第9条)和职责任务(第10条、第11条)。事实上，作为一项政治原则，这是党领导全国人民进行国家政权建设过程中所一贯坚持的，在1982年成立政法委后就开始强调其在制度上的规范表达和在实践中的具体落实了。例如，当时还要求各级党委第一把手要亲自过问政法工作，主要是“管方针、政策，管干部，管思想政治工作”，(28)“各级党委对政法工作的领导，主要是管方针、政策，管干部，管思想政治工作，监督所属政法机关模范地依照国家的宪法、法律和法令办事。各级党委第一把手要亲自过问政法工作，主管政法的书记要认真抓，重大问题要提交党委集体讨论决定。”前引，人民出版社书，第1103页。后来又进一步明确了其表述。(29)1990年4月2日《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》中提到党对政法工作的领导主要体现在各级党委“对政法工作的政治思想领导、方针政策领导和组织领导”。参见前引，中共中央文献研究室编书，第1005页。但是，当时仅就政法工作这一条线上的工作时才如此强调，而在各级党委的“块”的工作中还没有进行相应规定。即使是在2015年修订过的《中国共产党地方委员会工作条例》第5条所列举的7项领导事项中，也没有直接规定政法工作，尽管其中涉及政法工作内容；而其中第6项则对“加强对本地区群团工作和统一战线工作的领导”进行了明确规定。(30)参见《中共中央印发〈中国共产党地方委员会工作条例〉》，载《人民日报》2016年1月5日。可见，从原则到制度、从建构到落实皆根据现实需要而呈现出层次性递进样态。在第二层面，主要是关于党委政法委领导体制及其自身职责任务的制度化，具体体现在《条例》第4章的内容。它一方面规定了必须坚持党对政法工作的绝对领导原则，具体体现在各级党委政法委的职能配置、内设机构和人员编制等由同级党委审批决定(第11条)，在党委领导下履行职责并开展工作(第12条)和政法委对同级各政法机关的指导与监督关系以及上级政法委对下级的指导关系(第13条、第28条)。此亦是对过去各级党委政法委领导体制及其传统习惯的制度化表达，此制度化过程亦是随国家政治体制改革进程而有所局部性调整，(31)例如在1990年的《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》中，对各级政法委的构成则是这样规定的，“各级政法委员会都要有同级人民政府负责人中的一位副职参加。政法委员会书记要由同级党委中的一位常委或副书记担任”。参见前引，中共中央文献研究室编书，第1006页。并在此基础上逐步形成的结果。(32)2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》将各级党委政法委定位为“党领导、管理政法工作的职能部门和重要组织形式”，要求它“在党委的统一领导下，充分发挥职能作用”。参见前引，中共中央文献研究室编书，第444页。在第三层面，主要是关于各政法机关党组(党委)领导体制及其职责任务的制度化，具体体现在《条例》第5章的内容。它首先规定了各政法机关党组(党委)对本单位本部门政法工作的领导关系及其贯彻执行党中央的大政方针和上级党组织要求事项(第14条)；其次规定了各政法单位党组(党委)在领导和组织开展政法工作时所要坚持的原则和具体职责任务(第15条)；再次规定了保障政法单位党组(党委)发挥领导作用的制度建设要求(第16条)。在其制度化过程中，它首先是从国家政权建设及其发展规律要求出发，对各级人民法院和人民检察院提出政治性规定，(33)“要不断增强党的观念，自觉接受党的领导，及时向党委报告工作中的重要情况和重大问题，确保党的路线方针政策和国家法律在审判工作和检察工作中得到正确执行。”前引，中共中央文献研究室编书，第445页。随后根据党内法规制度建设基本规律，规定要求其“认真抓好职责范围内的党内法规制度建设工作，与党建其他工作一同部署、抓好落实”。(34)《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(2016年12月13日)，载中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2018年版，第515页。这本是针对中央各部门和地方各级党委所要求的，但作为各级党委的派出组织，按照党中央集中统一领导原则，根据《中国共产党党组工作条例》明确规定，(35)修订的《中国共产党党组工作条例》第18条第1款规定了党组履行全面从严治党责任和提高党建质量的八项职责，其中第8项即“推进建章立制，建立健全体现党中央要求、符合本单位特点、比较完备、务实管用的党建工作制度，并抓好落实”。参见《中共中央印发〈中国共产党党组工作条例〉》，载《人民日报》2019年4月16日。各政法机关党组(党委)尤其是“两高”党组同样也负有这样的领导责任。

(二) 领导机制的清晰化

《条例》在三个方面明确了党领导政法工作的领导机制：一是请示报告制度(执行民主集中制的有效工作机制)；二是决策与执行制度(实现各级党组织领导职能的具体工作机制)；三是监督与责任制度(保障决策和执行的具体工作机制)。这是党的十九大要求加强党的建设尤其是党中央集中统一领导的具体反映，正如《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》(以下简称《集中统一领导规定》)的出台，就明确要求“两高”党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。(36)2017年10月27日，十九届中共中央政治局召开第一次会议，审议了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》。该规定要求：“中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。”《中共中央政治局召开会议 研究部署学习宣传贯彻党的十九大精神》，载《人民日报》2017年10月28日。具体而言，《条例》对各领导主体之间的请示报告(第6章)、决策与执行(第7章)、监督与责任(第8章)等工作机制进行了规定，保障了党领导政法工作的统一性、有效性与合规性。

首先，《条例》完善了关于政法工作的请示报告制度，保障了党领导政法工作的统一性。按照党中央对政法工作的绝对领导原则，中央政法委员会、中央政法各单位党组(党委)向党中央和总书记请示报告工作(第17条第1款)，地方各级政法单位党组(党委)向同级党委请示报告重大事项和汇报重要工作等情形(第17条第3款)。对于政法工作总体情况和中央政法委员会牵头办理或者统筹协调的重大事项情况，则由中央政法委员会统一报告党中央，而中央政法单位则需要协助做好相关工作(第19条第2款)；“两高”则按照《集中统一领导规定》要求向党中央报告工作制度(第19条第3款)。另外，还明确了地方党委政法委员会要参照上一级党委政法委员会有关规定，确定同级政法单位党组(党委)、下级党委政法委员会请示报告重大事项范围、内容和程序等(第22条第2款)。这在客观上保障了党的集中统一领导和党领导政法工作的统一性。

其次，《条例》明确了决策与执行的相关原则和事项要求，保障了党领导政法工作的有效性。一方面，在决策原则上要求党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)应当按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，在各自职责权限范围内，及时对相关事项研究作出决定、决策部署或者指示(第23条第1款)，同时规定了在决策时的科学性、民主性和合法合规性要求(第23条第2款)。另一方面，明确了地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)必须坚决贯彻执行党中央和上级党组织的决定、决策部署、指示等的原则和具体情形要求(第24条、第30条)，同时地方党委指导、督促党委政法委员会和政法单位党组(党委)做好贯彻执行相关工作(第26条)。这就在制度上保障了党领导政法工作的有效性。

最后，《条例》明确了监督和责任关系，保障了党领导政法工作的合法合规性。具体表现在三个方面：一是明确了各级党委、党委政法委和各政法单位党组(党委)等各监督主体的监督机制(第31条)和督促检查机制(第32条)；二是明确了党委对党委政法委员会、政法单位党组(党委)和下一级党委常委会履职情况的考评考核机制和方法，并规定考核评价结果要作为对有关领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容和依据(第33条)；三是明确了党委政法委员会对在检查中发现的各政法单位党组(党委)及其成员存在履职问题和政法干警执法司法存在相关问题监督检查责任(第34条)以及有关地方和部门领导干部在政法工作中存在履职问题的处置情形(第35条)。监督与责任机制客观上保障了党领导政法工作依法依规的良性运行。

(三) 工作职责的具体化

党领导政法工作职责的具体化，即明确了各级党委、各级政法委和政法单位党组(党委)的职责清单。各级党委包括党中央和地方党委在国家和地方发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，党对政法工作的领导首先体现为党中央和地方党委对政法工作的领导，其次是作为党委的一个职能部门对政法工作的领导和管理，再者是各政法单位党组(党委)对本系统本领域政法工作的领导。例如，《条例》明确规定了党中央对政法工作实施全面领导的四项具体内容(第8条)，县级以上地方党委对本地区政法工作所负领导责任则有十一类具体事项(第9条)，要求地方党委建立健全委员会全体会议(或者常委会会议)研究部署政法工作的制度并将政法工作纳入重要议事日程以便及时研究解决政法工作和队伍建设的重大问题(第25条)，同时规定了党委对党委政法委员会、政法单位党组(党委)和下一级党委常委会履职情况进行考评考核的若干具体内容(第33条)。各级政法委作为党领导政法工作的具体机关，其职责清单也给予了明确，《条例》规定了其十项任务(第12条)并要求实行全体会议制度以讨论和决定职责范围内的政法工作重大事项(第27条)。政法单位党组(党委)作为领导和组织开展政法工作的具体执行者，其六项职责任务也有着具体规定(第15条)，并要求它通过召开党组(党委)会议来讨论和决定本单位或者本系统政法工作和队伍建设等重大事项(第29条)。不仅如此，《条例》除规定党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)在各自职责权限范围内作出决定、决策部署或者指示的具体事项(第23条第1款)之外，还对各级政法委和政法单位党组(党委)的请示报告、决策范围和监督检查工作事项等也进行了清单化规定。例如，中央政法委员会、中央政法单位党组(党委)必须向党中央请示的六类事项(第18条)和必须报告的六类事项(第19条)以及中央政法单位党组(党委)和省(自治区、直辖市)党委政法委员会向中央政法委员会请示的九类具体事项(第20条)，等等。在对各领导主体的决策范围方面，规定了党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)决定、决策部署或者指示的三类具体事项(第23条)。在监督检查方面，则规定了各领导主体对政法工作全面情况和重大决策部署执行情况进行督促检查的具体事项(第32条)等等。各领导主体工作职责的清单化，明确了各自的权力边界和具体责任，有助于党领导政法工作整体效能的提升。

(四) 《条例》逻辑与法理基础

《条例》是在政法工作长期实践基础上实现规范化的结果，其出台标志着党领导政法工作进入制度化阶段，并清晰地呈现出了党领导政法工作的制度逻辑，同时也是国家政治生活和党内政治生活开启法治化阶段的一个标志性事件，反映着当代中国法政治体实现法治化转型的内在逻辑。它一方面体现着党和国家政治的法治化要求，一方面体现着党内法治和国家法治建设的现实要求。具体而言，按照全面推进依法治国要求，《条例》的制定目的是“为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导，做好新时代党的政法工作”，制定依据是“根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》和有关法律”(第1条)，以及对政法工作和党委政法委、政法单位的定位(第3条)，政法工作的指导思想(第4条)、主要任务(第5条)和应当遵循的原则(第6条)，这些规定直接反映了党领导政法工作及其制度本身的“法政治性”。在总则(第1章)之下，在具体明确了政法工作的领导主体及职责(第2章至第5章)和相应运行机制(第6章至第8章)，则体现了其法治化要求。根据建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的要求，在内容上，《条例》要求坚持党对政法工作领导原则不动摇，加强党中央对政法工作的集中统一领导，阐明了党领导政法工作方针政策，规定了党领导政法工作体制机制、主要内容、方式方法，明确了党委政法委职能定位，要求支持和保障司法机关依法独立公正行使职权，这些具体内容及其所体现的政治原则和法治精神，与国家法治和党内法治建设逻辑的要求是相契合的。

党领导政法工作的制度逻辑，一方面是基于实践逻辑，一方面是基于法理逻辑。法理是法治实践逻辑的理论抽象——也作为一种客观存在，在一定程度上制约着实践进程。因此，欲探析其法理，必先从法治现象及其具体实践切入。党领导政法工作制度之法理，蕴含于党领导政法工作实践及其制度建构过程之中，亦深植于当代中国政治和法治实践之中，并遵循其基本法理。具体来说，第一，在政治层面遵循国家政治发展基本规律。在我国国家政治制度及其基本原则中，党的领导是一项基本原则。相应地，党的领导制度是人民民主专政制度，即当代中国政治根本制度的具体化，作为党的领导制度的重要组成部分，党领导政法工作制度直接体现着国家政治制度和原则的基本要求，其制度逻辑和运行规则必须符合国家政治发展的基本规律及其要求。第二，在法治层面遵循国家法治发展基本规律。国家建设的目标是建设一个社会主义的、法治的国家，党和国家的政法工作是中国特色社会主义法治体系建设的重要保障，并构成其不可或缺的组成部分，客观要求党领导政法工作的体制机制实现制度化、法治化。第三，在工作层面遵循政法单位工作基本规律。依法治国是党领导实现人民当家作主的基本方式，党领导政法工作是其重要实现形式和基本保障，各政法单位必须在坚持党的领导原则之下，明确其各自的职责范围，按照各自工作属性及其基本规律要求依法独立公正行使职权，这是直接体现党领导政法工作自身政治性和法治性的关键所在，是党领导人民实行依法治国和进行法治国家建设的重要前提和基础。

三、 党领导政法工作制度的基本特征

《条例》是党在政法领域对政法工作作出全面规定的主干性、基础性党内法规，是推进依法治国与依规治党有机统一的重要制度支撑，标志着党领导政法工作制度化水平进入新阶段。如前所述，党领导政法工作制度有其法理基础，深植于我国政治建设和法治建设的具体实践之中，反映着我国国家政权建设的政治规律和法治规律及其基本要求。“横看成岭侧成峰”，仅从单一角度来分析，就难以全面理解其功能特征。因此，将其置于国家政治体实现法治化转型进程这一大背景之下进行观察，用多学科视角和方法审视党领导政法工作，聚焦其“法政治性”，全面分析其制度内涵的构成、形式和功能，有助于进一步理解其政治性与法治性、系统性与科学性、专业性与协同性、稳定性与发展性等基本特征。

(一) 政治性与法治性

党领导政法工作制度体现着政治性与法治性及其有机统一，亦可称为“法政治性”。(37)这是基于政治学和法学的“法政治学”这一概念的引申和运用。这是基于党领导政法工作自身的属性而言的，反映着国家法治建设的政治属性要求。政治性是指其所体现的国家政治制度的基本属性，“政法工作是上层建筑中同经济基础关系最紧密、最直接的部分”，(38)王鉴：《认真学习贯彻全国政法工作会议精神 更好地为改革、开放、搞活服务》，载《法学》1985年第4期。党领导政法工作制度是国家政治制度的重要组成部分。我国宪法第1条第1款明确规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。它明确了我国国家的基本政治属性，党领导政法工作是实现人民民主专政、保障人民幸福的具体形式之一，这是由社会主义国家所坚持的基本政治原则所决定的。法治性是指其所体现的国家法治的基本要求，党领导政法工作制度是推进依法治国的重要方式。宪法第5条第1款规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。加强党对政法工作的领导是由宪法所规定的国家政治属性和法治建设要求所决定的，亦是党的长期领导和执政地位所决定的，在客观上，它构成了政法各单位依法独立公正履职的政治保证和组织保证，因此，党领导政法工作的制度化是建设法治国家的重要组织保障。

党的十九届四中全会通过的决定指出了党和国家制度的基本特征和根本优势，进一步强调了“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一政治论断，并要求“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。(39)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019 年11月6日。在党的全面领导制度中，具体包括党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度。按照党的十八届四中全会决定明确提出的中国特色社会主义法治体系及其基本构成，各政法单位可以被相应地划入法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系。而各政法单位党组(党委)所领导的是国家法定的政法机关(所履行的是国家法定职责)，但其所遵循的则是党内法规制度。这就凸显了党内法规体系与法治体系其他若干子体系之间的关系。《条例》作为政法领域的核心主干性党内法规，不仅规定着各级党委政法委员会的具体结构与功能，以实现党对政法工作的具体领导，还规定着各级党委和各政法单位党组(党委)关于政法工作的职责范围，以及相互之间的工作机制和工作方式。而各级政法委、各级党委和各政法单位党组(党委)本身又皆为相应党内法规的制定、实施和监督保障之主体，共同构成了党内法规体系的重要组成部分，对建设和完善中国特色社会主义法治体系、完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家有着重要的制度保障意义。

政法工作是党和国家“一项极其重要的工作”，(40)董必武：《当前政法工作的任务》(一九五七年三月十二日)，载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第377页。《条例》是国家政治建设和发展的法治化要求，直接体现着党领导政法工作在政治和法治上的内在规定性。它是国家政治体实现法治化转型的产物，也是完成这一转型过程的重要保障制度之一。因此，党领导政法工作制度自身既具有政治性也具有法治性，是二者的有机统一。其产生、发展本身亦是国家政治与法治建设有机统一的现实要求，并在国家政治实现法治化进程中得以不断完善。

(二) 系统性与科学性

政法工作本身是一个系统构成，党领导政法工作亦是如此。它涉及中央和县级以上地方党委、党委政法委员会和政法各单位党组(党委)；政法单位是党领导政法工作的专门力量，具体包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位，而它们各自又是一个相对独立的组织系统而成为政法领域这一大系统的子系统。相应地，关于政法工作的制度安排自然是一个兼容各子系统的完整的制度体系，党领导政法工作制度更是如此；再加上一个层级上的区分，这一系统的复杂性就更为明显了，对其自身科学性的要求因此也就愈加强烈了。系统性是指党领导政法工作制度各构成要素的完整性、关联性；科学性则指这一完整系统所体现的规律性和各关联要素的契合性。二者相辅相成，系统性是科学性的基础，科学性是系统性的支撑，二者有机统一于党领导政法工作的具体制度和工作实践之中。具体体现在《条例》所规定的三个层面关系上：一是对政法工作整体和局部关系上的规定；二是对政法委和各政法单位之间关系的规定；三是对政法委和各政法单位在不同层级关系的规定。

《条例》对政法工作总体上的规定主要包括两方面：一是党委对政法工作的总体领导；二是政法工作的总体要求。前者体现在第2章关于“党中央对政法工作的绝对领导”的规定和第3章关于“地方党委对政法工作的领导”的规定方面。后者则体现在第1章《总则》中，除了上述对其基本构成的区分外，具体明确了党对政法工作的绝对领导原则，政法工作必须坚持的指导思想、主要任务和遵循原则。这是党领导政法工作制度系统性的政治基础。《条例》对政法工作局部方面的规定主要体现在：一是对政法委和各政法单位之间关系的规定及其不同层级之间关系的规定(第4章)，具体明确了中央和地方各级政法委与政法单位之间的“指导、支持、督促”关系和上下级政法委之间的“指导”关系(第13条)；二是对政法单位党组(党委)工作的规定(第5章)，明确了各政法单位党组(党委)如何领导本单位或者本系统的政法工作。在总体规定中也蕴含着对各不同属性工作的要求，比如第4条的指导思想中就有“支持政法单位依法履行职责，保证司法机关依法独立公正行使职权”的表述，这与《中国共产党章程》在《总纲》中所确立的“党必须在宪法和法律的范围内活动”的法治原则是一致的，共同构成了保障党领导政法工作制度的系统性和科学性的政治与法治基础。

党领导政法工作制度的系统性与科学性，反映了国家政权建设在结构与功能上不断优化的客观要求。如前所述，在国家政权建设初期，当时的政法工作较为宽泛，涉及“人民民主生活方面和健全法制方面”，具体还包括“地方各级人民代表大会的组织和工作”，(41)前引，法律出版社书，第364页。在改革开放初期依然如此，只不过更关注人大的立法工作了，(42)1980年1月24日中共中央发出的《关于成立中央政法委员会的通知》规定了政法委的六项职能，“确立了中央政法委对于立法工作的领导，把握好立法工作中的政治方向问题，不干涉具体的司法工作”。参见王振川：《中国改革开放新时期年鉴(1980年)》，中国民主法制出版社1980年版，第63页。直到1982年党中央发布《关于加强政法工作的指示》才将政法委定位为党委的一个工作部门并规定其主要职责是联系、指导政法各部门的工作。另外，改革开放前曾经一度是由党委审批案件，而这一状况是随着1979年9月中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法的切实实施的指示》才逐步得以改变，到1986年7月《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》进一步提出要求，才趋向规范了。(43)《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法的切实实施的指示》明确了党对司法工作的领导是方针政策的领导；《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》则明确规定：“各级党委要加强对司法工作的领导。党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权。”“司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件，党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是，这种党内讨论，绝不意味着党委可以代替司法机关的职能，直接审批案件。对案件的具体处理，必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。”前引，中共中央文献研究室编书，第1064页。这一方面体现了党领导国家政权建设过程中党的领导实现着自身的制度化、法治化，另一方面也体现了在不断探索、发现和认识国家政权建设基本规律和党的领导执政基本规律过程中关于政治建设和法治建设经验的积累。当然，这一过程还在延续，也将进一步增强党领导政法工作制度的专业性和协同性。

(三) 专业性与协同性

政法工作与党和国家的经济、文化、军事和民族等其他工作一样，是一项专业性很强的工作。政法工作的专业性不仅体现在国家政权建设对其作为一个整体在“政治法律”方面的一般性要求，还具体体现为各政法单位工作的不同专业属性及其专业性、技术性要求。例如，政法单位中的公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位的工作属于国家行政工作范畴，但是它们本身又是重要的执法部门，并且与国家司法工作密切相关；尽管审判机关、检察机关皆为国家司法机关，但二者又履行不同的司法职能；它们各自不同的属性和具体功能决定着相互之间又配合又制约的工作关系，各自既需要有专业性的基础支撑，又需要相互之间的工作协同。因此，党领导政法工作是一个总的概念，是各政法单位既合作又制约关系的实现前提，而党领导政法工作的能力和水平则体现为各政法单位依法独立公正行使职权的具体表现(工作能力)以及相互配合、相互制约的协作水平。正是有了对其专业性的要求，才有了相互的协同性，党领导政法工作制度体现其专业性与协同性以及二者的有机统一，并体现在对坚持党的领导与保障各政法单位依法独立公正行使职权关系的具体规定。首先，在政法工作原则层面，在规定政法工作所坚持的指导思想中明确要求“支持政法单位依法履行职责，保证司法机关依法独立公正行使职权”(第4条)，在规定的政法工作应遵循的10项原则中，要求坚持党的绝对领导并把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程(第6条第1项)，同时要求“政法单位依法分工负责、互相配合、互相制约，确保正确履行职责、依法行使权力”(第6条第9项)。当然，这一规定还是原则性的，具体的专业性保障和协同性建构还需要在政法工作实践中不断完善，(44)正如习近平总书记在2020年初就政法工作作出的重要指示所强调指出的，各政法机关要“着力推进政法领域全面深化改革，提高政法工作现代化水平”，要求各级党委“支持政法各单位依法履行职责”。参见《习近平对政法工作作出重要指示强调着力提高政法工作现代化水平 建设更高水平的平安中国法治中国》，载《人民日报》2020年1月18日。这是提高政法工作现代化水平的现实需要。其次，在各级党委领导政法工作责任方面的具体规定上，要求“推动完善社会主义司法制度和政法工作运行体制机制”“改善执法司法条件”“推动完善和落实保障政法干警依法履职、开展工作的制度和政策”(第10条)等。再次，在各级政法委和各政法单位党组(党委)的领导职责层面，前者要求其支持和监督政法单位依法行使职权，后者则要求根据其所在单位或者系统的实际情况研究推动其全面深化改革工作，制定其执法司法政策(第15条)并要求政法单位党组(党委)建立健全在执法办案中发挥领导作用制度和党组(党委)成员依照工作程序参与重要业务和重要决策制度(第16条)。事实上，党领导政法工作制度所体现的专业性与协同性不仅仅体现在《条例》中，在其他党内法规和规范性文件中亦有体现。例如，早在2012年初，中共中央办公厅、国务院办公厅就曾联合发布《关于做好党政机关执行“两办”人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》的规范性文件，强调了人民法院依法作出生效裁判的权威性。(45)该文件强调了人民法院依法作出生效裁判的权威性，批评了少数地方党政机关工作人员存在的法治观念淡薄、特权思想严重和不尊重、不执行人民法院生效裁判的现象，提出了从源头上解决党政机关不执行人民法院生效裁判办法，例如，要限期清理积案，建立从严规范党政机关的民事经济活动和行政行为的长效机制，完善监督保障机制，等等。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好党政机关执行人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》(2012年2月3日)，载中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编》(上册)，法律出版社2017年版，第436-439页。另外，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月18日印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，于2016年7月28日印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》以及中央政法委于2015年3月26日通过的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等规定，对保障司法机关依法独立公正行使司法权功效显著。

党领导政法工作的协同性是党领导政法工作的政治性所要求的，具体体现在各政法单位在各自履职与协作履职中所体现出的工作关系。诚然，党领导政法工作制度在这方面尚显供给不足。例如，审判机关、检察机关、公安机关之间的工作较为典型，三者之间的分工合作与监督制约关系及其制度原则在《条例》中尚未体现。事实上，三者关系是政法工作中较为重要的问题，关于它的讨论很早就有，是一个老问题。(46)例如，新中国成立不久，董必武就明确强调过：“公、检、法三机关的团结不是建筑在满意的基础上，而是建筑在分工负责、互相制约的基础上。完全满意就统一了，也不成其为各个环节了。”董必武：《当前司法工作的几个问题》(一九五八年四月)，载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第339页。当然，三者的各自职责在相关国家法律中皆有明确规定，以审判为中心的诉讼制度改革也厘清了其相互关系并取得了相应的制度成果，(47)为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革成果在刑事审判活动中的贯彻落实，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2017年6月27日联合发布《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，同年12月27日，最高人民法院发布了深化庭审实质化改革的“三项规程”(《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》)，并于2018年1月1日起全面推行“三项规程”。但是，在现实政治生活中还需要诸如《条例》这样的党内法规与之进行衔接与配套，仅有“完善政法单位之间监督制约机制”(第31条第3款)这样笼统的规定是不够的，应坚持法治基本原则，推进诉讼制度真正做到以审判为中心，厘清政法各单位法治定位，切实保障它们尤其是审判机关依法独立公正行使职权，确保国家法治体系能够在各司其职、保障各自专业功能充分发挥前提下协同工作，推动国家法治和党内法治建设与发展。

(四) 稳定性与发展性

党领导政法工作制度的稳定性与发展性是其作为“法”的一般特征的具体体现，表征着其持续性和变革性。政法工作所具有的稳定性是党的十八届四中全会决定所确认的(如前所述)，党领导政法工作制度亦随之具有了相对稳定性，其发展性亦是客观要求。“政法工作既要加强也要改革，在改革中加强”，并随着社会经济体制改革和政治体制改革的深化而“逐步推进政法体制、机构设置、政策法律、规章制度、工作方法等多方面的改革”。(48)参见《全国政法工作会议》，载《中国法律年鉴》1993年第1期。体制的变革带来的是制度的变革，党领导政法工作制度在这一过程中就呈现出其变革性特征，(49)例如，在20世纪90年代初，曾提出“各级党委和政府对政法工作的领导要制度化和规范化”的要求。其中包括“政府”，是由于当时的政法工作也属于各级政府的重要工作。参见《江泽民与出席全国政法工作会议代表座谈时强调政法工作是全党工作的重要组成部分》，载《法学论坛》1995年第1期。因此，党领导政法工作制度自然要随着党领导政法工作体制机制变革过程而保持其相应的稳定性和发展性，并使二者有机统一于具体工作实践和制度实施之中。

党领导政法工作制度的稳定性是由其政治性、法治性和系统性所决定的，具体体现在党中央对政法工作的绝对领导和全面领导制度，地方党委贯彻执行事项及其对政法工作的具体领导责任范围的明确规定；中央和县级以上地方党委政法委员会职能配置、内设机构和人员编制方案的设置权限及其主要职责任务的明确规定，以及乡镇(街道)党组织配备政法委员的明确要求；政法单位党组(党委)的贯彻执行事项及其对政法工作的具体领导责任范围的明确规定；各级党委、政法委和政法单位党组(党委)之间的请示报告、决策和执行、监督和责任关系的明确规定。这四个方面是对党领导政法工作过去经验的系统化总结，本身也是制度发展的结果。党领导政法工作制度的发展性是由其科学性、专业性和协同性所决定的，具体体现在：一是《条例》体现着政法工作体制和工作机制过去经验积累的结果；二是《条例》反映了政法工作本身及其制度科学发展的前瞻性；三是《条例》保障着政法工作各方面的改革进程。党章总纲要求“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”，是党领导法治建设科学性要求的具体体现，其关键是如何“加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”。(50)前引，《人民日报》文。具体到党领导政法工作方面，如果保障各政法单位依法独立公正行使职权和相互配合、相互制约，首先需要有相应的工作机制做支撑，而当前这方面存在的问题正说明了需要对其进行改革，而改革的难度系数也是相当大的。(51)正如习近平总书记所指出的，“法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。如果心中只有自己的‘一亩三分地’，拘泥于部门权限和利益，甚至在一些具体问题上讨价还价，必然是磕磕绊绊、难有作为。改革哪有不触动现有职能、权限、利益的？需要触动的就要敢于触动，各方面都要服从大局”。习近平：《加快建设社会主义法治国家》(2014年10月23日)，载《十八大以来重要文献选编》(中)，人民出版社2016年版，第191页。各级党委和政法委是对政法工作包括司法工作负有领导职责的领导主体，支持并保障司法机关依法独立公正行使职权是其具体职责之一，尽管有关党内法规对领导干部、司法机关和司法人员在涉及司法工作方面进行了相应限制，并对相关情形的处置进行了具体规定，(52)参见前引，中共中央办公厅法规局编书，第455-456页。但是，在政法工作整体要求之下兼顾到司法工作的专业性要求，则需要在实现党领导政法工作制度实现其政治性和法治性、系统性和科学性、专业性和协同性及其有机统一的过程中逐步得以保障。《条例》第21条的相应规定显然难以满足具体实践的现实需要。

四、 进一步推进党领导政法工作制度化建设

政法工作的内涵与外延有一个逐步限缩和扩容的变化过程。如前所述，从国家政权建设初期包括人大选举工作在内的“大政法”范畴到改革开放初期限定在公检法的“小政法”范畴，再到当前的政法工作(六部门)范畴，这一变化过程体现了国家政权建设在不同发展阶段的权变性特点。当前，政法工作就被时代赋予了新的任务和使命，具体体现在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家。国家政权的稳定性、系统性、规范性、有效性和发展性，对政法工作的要求，在新中国成立初期、改革开放初期和当前时期，既有相同的一面，也有不同的一面。厘清这一差异性，是推进党领导政法工作制度化建设的前提。笔者无意在此系统阐述三个时期国家政权建设与发展在价值目标、制度体制、运行机制和具体方式上的差异性。但是，这里尚需要明确一个基本事实：除了有效性这一基本要求之外，国家政权的稳定性、系统性和规范性在当前，较新中国成立初期和改革开放初期有明显增强，只不过在程度上各有不同。就规范性而言，国家政权建设的法治化是当前时期的一个重要目标，而政法工作是实现这一目标的重要保障。基于此，进一步推进党领导政法工作制度化建设需要考虑以下四个层面。

(一) 以实现国家政治体的法治化转型为发展目标

国家政治体实现法治化转型的核心是实现党的领导在理念、制度、体制和具体方式上的法治化。在我国政治语境中，中国共产党作为最高政治力量，其自身管理和对国家政治生活领导过程的制度化、法治化本身就是一个系统工程。而且，党的领导的制度化是国家政治体实现法治化转型的核心要素，党领导政法工作作为党的领导工作之重要一部分，是党的领导实现制度化的组织保障。同时，党领导政法工作自身实现制度化乃至法治化，在现实政治生活中的作用是显而易见的。党领导政法工作必须实现制度化乃至法治化，不仅是党领导人民全面推进依法治国的政治要求，而且是保障各政法机关依法履职的法治要求。因此，党领导政法工作制度化建设，应该以实现党的领导制度化、法治化和国家政治体的法治化转型为发展目标。

(二) 以加强和完善党的领导和执政为政治要求

党领导政法工作是党的领导工作范畴之一，其制度化建设亦是一个系统工程，《条例》仅是其中一个重要组成部分。作为党领导依法治国进程的重要载体之一，党领导政法工作本身需要体现党的领导之政治功能，这一政治功能在当前的表述就是“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。(53)这是习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中提出的，在党的十八届四中全会决定中进一步将之具体阐释为“三统一”“四善于”。党领导政法工作所要实现的政治功能，具体体现为领导立法、保证执法、支持司法和带头守法。因此，党领导政法工作制度就应具体规范其体制机制和运行方式，以实现这一政治功能，进而实现党的领导在理念、制度和过程层面上的法治化建构。党领导政法工作的法治化本身，是带头守法的直接体现，是加强和完善党的领导和执政并实现其制度化、法治化的重要环节。

(三) 以保障相关政府部门公正执法和司法机关公正司法为前提

按照《条例》规定，各级政法委是具体领导和管理政法工作的职能部门，是实现各级党委对政法工作实施领导的重要组织形式。“党的领导和社会主义法治是一致的”这一论断就具体体现在这一组织形式及其具体功能上，具体来说，就是政法工作开展的质量与效果。政法工作之所以是党和国家的工作，除了由党的内在规定性决定之外，还在于具体涉及相关政府部门和司法机关工作，执法部门能否公正执法和司法部门能否公正司法，这是政法工作成效的基本量尺。然而，执法部门是行政机关，法院、检察院是司法机关，二者具有不同的属性、特征和功能。同时，行政执法机关的公安、国安、司法部(局)等也有各自的工作特点和具体要求，法院和检察院在司法过程中也遵循不同的工作规律及相应要求。党领导政法工作过程中，一方面要贯彻落实党的路线方针政策，另一方面要保障各政法机关按照各自的工作属性、特点、规律和要求依法履职，二者既有对立的一面也有统一的一面。这一对立统一关系客观上要求党领导政法工作要完善其制度化乃至实现法治化，而在当前的主要方面，则应是切实保障相关政府部门公正执法和司法机关公正司法。

(四) 以实现社会稳定及其有序发展为现实目的

政法工作的工作目标、内容和方式是随着时代及其使命的要求而确定的。如前所述，新中国成立初期的政法工作要求维护国家政权稳定，改革开放初期的政法工作则要求维护社会稳定。维护国家政权与社会发展的稳定和发展依然是政法工作的基本要求，只是在具体目标、内容和方式上有所侧重，在当前，其侧重点应该是“法治”。在国家政权层面，要求政法工作要致力于法治国家的建构；在社会层面，要求致力于法治社会的培育、建设和发展。党领导政法工作除了体现领导立法之外，还体现对执法和司法的保障，更体现在带头守法上；而带头守法的最直接体现则是实现党领导政法工作的制度化和法治化。尤其是乡镇(街道)党组织配备政法委员以后，如何结合社会实际按照法治原则和法治方式开展工作，就更具有现实意义，必将对法治社会的建设和发展产生直接影响。

基于上述四个层面的分析，进一步推进党领导政法工作制度化进程乃至实现法治化。第一，要提升各级领导干部尤其是政法干部的社会主义法治理论水平，树立社会主义法治理念。这就要求加强对党在新时代的路线方针政策的形势政策教育，加强相关国家法律和党内法规的学习、教育和培训工作。第二，提升各级政法机关和政法干部执行党内法规的能力和水平。这就要求对包括《条例》在内的相关党内法规的执行情况进行阶段性评估，积极总结经验。第三，要对政法工作进行扎实充分的调查研究，能够保证对政法工作中出现的新情况新问题新现象进行及时规范，并促进其尽可能迅速地实现制度化、法治化，即形成相应完善的、符合实际需要的工作流程和工作规则。第四，要在制度化和法治化要求的统一性之下明晰各政法机关的差异性，并在充分保障这一差异性的前提下实现其统一性。第五，在技术层面，应在《条例》之下根据不同政法机关工作属性和要求制定相应的规定、规则、细则和办法，具体落实《条例》的规定和要求。第六，也是最为重要的，就是要牢牢把握党领导政法工作的属性、特征和功能及其基本规律要求，在尊重其科学性、专业性、法治性要求的基础上，按照政治性要求实现其系统性、协同性乃至稳定性和发展性目标。

五、 余 论

政法工作之政治性与法治性的双重属性，决定了党领导政法工作在政治和法治上的双重功能，集中体现当代中国政治体的法政治性特征，推动党的领导工作的制度化、法治化进程，进而推动当代中国政治体的法治化转型过程。党领导政法工作制度是在中国共产党领导全国人民夺取和建设国家政权过程中逐步形成的，是中国社会政治历史的产物，经过社会主义改革开放的实践与创新，已经成为中国特色社会主义政治的重要组成部分。随着全面依法治国和建设社会主义法治国家进程的加快，建设和完善中国特色社会主义法治体系的现实要求愈来愈迫切，党领导政法工作制度在建设和完善中国特色社会主义法治体系方面的制度保障作用愈来愈突出，其制度化水平决定着法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系的严密性、科学性和有效性，在一定程度上决定着党和国家领导制度的完善和发展。《条例》是党领导政法工作制度化的重要成果，作为全面规定党领导政法工作的主干性、基础性党内法规，其形成、发展和完善是党的领导制度发展和完善的结果，在实施过程中，也必然要求在不断总结实践经验的基础上获得进一步完善。同时，这一完善过程，在客观上也反映着审判机关、检察机关等单位充分发挥各自法治功能的能力和水平，反之亦然。党领导政法工作体制机制和方法，是实现党的领导法治化的关键环节，尽管是一个政治传统和政治优势，亦有人赞誉其特点和优点，但客观而言，它依然要随着国家政权建设过程尤其是法治化进程而不断实现在结构与功能上的调适和优化，这是一个政治与法治关系的辩证的发展过程。随其不断优化，并伴随着各政法单位在政治基本规律和法治发展原则支配之下的相互配合、相互制约，必将形成强大的法治力量，进而促进国家政权在结构与功能上的优化以使其稳定发展，增进人民群众的根本权益以保障其幸福安康。

作为中国特有之法政治现象的“政法工作”，以及其属性、规律和特点，决定着党领导政法工作的属性、规律和特点，进而也决定着党领导政法工作制度本身的属性、规律和特点，这些皆是当代中国法政治学研究的重要内容。作为法政治学的重要分支，当代中国法政治学是以当代中国法政治现象为研究对象的，应当对此基础研究作出贡献。当然，政法工作的历史性、实践性、科学性和系统性，党领导政法工作的权变性和复杂性，以及党领导政法工作制度的规范性和专业性，客观上将凸显当代中国法政治学研究的特点与特色。党领导政法工作制度属于党内法规制度范畴，党的领导法规制度在一定程度上反映着党内法规体系的结构与功能。如前所述，党内法规体系尤其是党的领导法规制度及其执行，对中国特色社会主义法治体系其他子体系有着直接影响，进而促进中国特色社会主义法治体系在结构与功能上的优化；中国特色社会主义法治体系的建设质效和建设进程，也客观反映着社会主义法治国家建设的具体状况，而这直接体现着当代中国政治体的法治化转型的节奏与进度。这都对当代中国法政治学研究提出了不小的挑战。当代中国法政治学研究首先关注当代中国政治体的法治化转型过程，进而具体关注决定这一转型过程的核心要素、关键变量和制约因素，而党领导政法工作制度化与法治化是其中的重要内容。在一定程度上，加强并推进党领导政法工作制度化，探索总结其中的基本规律，有助于深化对中国政治的理论认知，进而推动当代中国法政治学研究。