习近平法治思想中的党内法规实施理论及其实践

朱福惠 张 明

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议正式提出了习近平法治思想。习近平法治思想是全面依法治国战略的理论与实践经验的科学总结，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，是一个内涵丰富、逻辑严密、体系完备的法治思想体系，是马克思主义法治理论与当代中国法治实践相结合的产物，是中国特色社会主义法治理论的重大创新。习近平总书记对党内法规体系的重要论述是其法治思想的重要组成部分，突出体现了习近平法治思想的中国特色和时代特征。本文通过对习近平总书记党内法规体系重要论述的阐释与研究，探讨了习近平法治思想中党内法规实施理论的科学内涵及其实践展开。

一、 完善的党内法规体系是党内法规实施的坚实基础

习近平法治思想植根于中国特色社会主义政治、经济制度，是对我党长期探索依法治国实践经验的科学总结，符合中国的政治制度与法治实践，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平总书记创造性地运用马克思主义原理于中国依法治国的实践，形成了主体性与现代性、思想性与实践性密切结合的中国特色社会主义法治思想体系，其中党对依法治国的全面领导、中国特色社会主义法治道路、完善的党内法规体系三个方面是这一思想体系的重要特征。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。所以，党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的灵魂与精髓，中国特色社会主义法治道路是习近平法治思想的独创性贡献。习近平总书记指出，党的十八届四中全会的决定“有一条贯穿全篇的红线，这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路”。(1)《习近平谈治国理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第113页。其主要立足点在于“既与时俱进，体现时代特色，又不照抄照搬别国模式”。(2)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第144页。而坚持党的领导和建设中国特色社会主义道路必须全面从严治党，完善的党内法规体系是党的领导和中国特色社会主义法治道路的前提与基础。中国特色社会主义法治体系是实现法律规范体系与党内法规体系一体建设的法治体系，为党内法规实施奠定了坚实的基础。

(一) 党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分

将党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分是习近平法治思想的鲜明特色。习近平总书记指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。”(3)前引①，外文出版社书，第119页。完善党内法规体系是依法治国在管党治党上的体现，中国特色社会主义法治道路的关键在于党的领导，而依照党内法规管党治党是依法治国的政治保障。所以，中国特色社会主义法治既要依法治国，又要依规治党，两者不可或缺。依规治党的本质是全面从严治党的制度化和法治化，党内法规是中国特色社会主义法治体系中的核心概念，它在我党历史上早已出现，(4)党的十一届六中全会之前经常使用“党规党法”“党的法规”等概念，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次提出“党内法规”的概念，党的十四大将“党内法规”载入修改后的《中国共产党党章》。参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第15页。但将完善党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的一部分是在党的十八届四中全会上形成与确立的。党的十八届四中全会的决定指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，此五大体系共同组成中国特色社会主义法治体系，而核心是法律规范体系与党内法规体系。

习近平总书记深刻阐释了党内法规体系在法治国家建设中的地位与作用。党内法规体系之所以能够成为法治体系的重要组成部分，与其对公权力和公职人员发挥强大的规范、制约与监督作用密切相关。法治的本质是依法治国，通过建立权力制约与监督机制，有效监督公权力的运行，并且通过宪法和法律保障公民的基本权利。所以，法治作为人类制度文明的共同成果得到广泛认同。然而，由于中外法治的发生机制以及形成机理不同、国情不同、政治制度各异，因此不同国家的法治体系与法治道路也存在明显的区别，呈现出本国政治、经济和文化制度的特色。中国的法治建设目标是建立中国特色社会主义法治体系，它不同于任何其他国家的法治。中国社会主义政治制度决定了中国共产党在国家和社会生活中居于领导地位。党的执政地位和领导地位决定了对党组织和党员领导干部行使公权力的制约具有重要意义。党组织、党员领导干部既要遵守宪法和法律，又要遵守党内法规和党的政治纪律，而且党内法规对党员的纪律要求严于国家法律。党内法规与法律规范各有自己调整的对象与范围，凡党组织的产生、职权，党员的权利与义务，党政机关公职人员的生活作风与廉政纪律等均由党内法规作出规定，党内法规与法律共同实现对公权力的制约与监督。所以，党内法规与法律规范的区别主要是制定主体、制定程序、适用对象和范围不同，但它与法律规范一样均对公权力和公职人员具有规范性和制裁性。党内法规的规范性使之区别于党的政策文件。党的政策文件虽然也是党组织制定的适用于党组织和党员的规则，但政策文件的制定程序较为简单，多数党内文件均具有政策指导的性质。党内法规的制定需要根据《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)规定的主体、权限、程序与责任，而党的政策文件的制定主体则不受这一限制。党内法规的规范性使之具有法律规范的形式特征，其规范构造往往符合假定、处理与制裁的逻辑结构。如《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)与刑事法律、行政处罚法等具有大致相同的规范构造，对党员违反纪律的行为，适用的纪律处分，作出处分的程序，加重、减轻与免除处分的情节，处分的适用原则，救济手段均作出具体而详细的规定。有些党内法规对党组织的设立、职权的规定与国家机关组织法大致相同，如《中国共产党党组工作条例》对党组设置的范围、程序以及职责作出了明确规定，同时还规定了党组的工作原则、工作程序和责任追究。党内法规的规范性使之对党的领导、党的组织、党员和党的干部的权力与责任作出科学、严格的规定，并且通过影响立法的方式，使党内法规与法律规范衔接，党的纪律责任与法律责任共同构成党组织、国家机关和公职人员应当承担的责任。党内法规即成为全面从严依规治党的依据，通过党内法规的遵守与执行，对党政机关、党员领导干部行使公权力进行制约与监督。

(二) 党内法规体系是全面从严治党法治化的体现

全面从严治党可以从政治和政策等多个角度来实现。在党的历史上，我党采取思想上、组织上建党以及加强党的作风建设等方式实现管党治党，取得了明显的成效，使我党始终保持马克思主义政党的先进性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确管党治党、全面从严治党，不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，而且是党长期执政和国家长治久安的重要保障。习近平总书记深刻全面地阐释了“四个全面”的关系，指出全面建成小康社会是奋斗目标，全面深化改革和全面依法治国是全面建成小康社会的“两个轮子”，而依法治国必须先依规治党。全面从严治党是全面依法治国的政治基础。(5)参见习近平：《协调推进“四个全面”战略布局》，载《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第251页。可见，党内法规体系是全面从严治党的法治化，开启了新时代党内法治的新征程。

党内法规体系体现了全面从严治党法治化的制度逻辑。首先，治国必先治党，而治党必须依规，依规治党是法治原理在管党治党中的运用。我党有九千多万党员，绝大多数公职人员是党员，党的中央组织、地方组织、国家机关党组、国有企业和公办事业单位的党组织行使公权力，在国家公权力机关中居于领导地位，发挥总揽全局、协调各方的执政作用。只有全面从严治党，才能净化政治生态，形成良好的政治氛围。通过党内法规从严治党，可以提高党的领导干部依法治国、依法执政的能力。党内法规具有规范性、稳定性和程序性特点，并且由党的纪律保障其实施。党内法规的规定和约束具有刚性，必须严格遵守，这与法律的规范性原理是一致的，严格遵守和执行党内法规，就是严格执法和自觉守法。通过依规治党还能提高党的干部的法治思维，要求党的各级组织尤其是党的领导干部树立依规治党的意识。党内法规就是为党的领导、党的工作和党员行为立规矩，凡属管党治党的重要事项均可以依党章制定党内法规，保障党的各项工作有规可循。党内法规的实施对于推进党的建设制度化和法治化，提高党依法执政水平，意义重大。其次，治党必从严，依规是从严治党的标志。中国共产党是马克思主义政党，以建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴为己任，为此必须全面加强党的建设，使党组织成为坚强的领导核心。党的领导是中国特色社会主义的最大制度优势，只有全面从严治党才能维护党长期执政的合法性，才能从根本上实现党和国家治理体系与治理能力的现代化。运用党内法规管党治党是全面从严治党的集中体现，党内法规对党内政治生活、党的政策、党的政治纪律和政治规矩、党的纪律要求以规范的形式作出表述，将党组织、党员尤其是党的领导干部的要求、职权与责任以及行使权力的程序作出明确规定，要求党组织和党员严格遵守。为了保障党内法规的遵守与执行，党内法规在确认党组织和党的领导干部的职权的同时，明确了应当履行的义务和应当承担的政治责任。上级党组织对下级党组织和党员领导干部依规行使监督权、巡视权和纪律处分权，既体现从严治党的标准，又体现依规治党的精神。

(三) 党内法规体系与法律规范体系一体建设是法治的基本要求

党内法规体系与法律规范体系的关系是互补的。习近平总书记在党的十九大报告中指出，建设中国特色社会主义法治体系必须坚持四个一体化建设，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持依法治国和以德治国相结合；依法治国和依规治党有机统一，而全面依法治国又统一于“四个全面”战略部署之中。这一论断充分体现了习近平总书记治国理政的体系化思路和全面战略布局的哲学思考。党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一是中国特色社会主义法治的根本特征，科学解释了党的领导、依法治国和人民当家作主的关系，为准确把握依法治国的科学内涵提供了科学方法。习近平总书记指出，中国特色社会主义体系是以宪法为核心的法律体系和以党章为核心的党内法规体系两者的结合。党内法规体系与法律体系一体化建设是中国社会主义政治制度和政党制度的产物，它不同于外国任何一种以宪法和法律体系为单一核心的法治体系，而是既吸收了外国法治的优秀文化，重视以宪法为核心的法律体系的建构与实施，强调依宪治国与依宪执政的重要性，强调党内法规在管党治党方面的不可取代的地位与作用。在中国语境下，依法治国与依规治党是法治的两种不可或缺的制度体系，虽然二者调整的对象不同，但二者性质相同，都是依法治国的组成部分；二者目标相同，都是规范、制约与监督公权力的运行；二者结构相同，都具有规范性和制裁性。中国共产党作为执政党和领导党的地位决定了依规治党，决定了依法治国的方向与成效，只有将法律体系与党规体系一体化建设才是法治中国建设的必由之路。

党内法规体系与法律规范体系是内部协调一致的整体。由于党的领导与法治具有一致性，党领导人民制定宪法和法律，必须遵守宪法和法律，并且支持国家机关和社会遵守宪法和法律。习近平总书记指出：“我们党是执政党，能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对全面推进依法治国具有重大作用。”(6)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第25页。党的领导是法治发展的方向与政治保障。同时，党也要依宪执政、依法执政、依规执政。所以，党领导依法治国就必须遵守宪法和法律，党组织和党员遵守宪法和法律是党领导依法治国的前提，是党在宪法和法律范围内活动的体现。《纪律处分条例》规定，党员违法犯罪或者违反国家法律法规，党组织应当依规给予党纪处分或者组织处理。《党内法规制定条例》规定，党内法规的制定必须遵守党必须在宪法和法律范围内活动的原则，符合依法执政的原则。审议批准机关收到党内法规草案后应当审核是否同宪法和法律一致。这些规定表明，党的领导活动以及党内法规必须与宪法和法律保持一致。党内法规不仅是直接规范党组织和党员行为的规则，也是党员遵守宪法和法律的保障性规范，对于党员的违法行为不仅要由国家机关追究法律责任，还要由党组织追究纪律责任。党内法规与宪法和法律之间的协调一致表明，只有党内法规体系与法律体系一体化建设，才能有效推进依法治国的进程。

二、 健全党内实施机制是提升党内法规执行力的核心要义

加强党内法规体系的制度建设，是提升党内法规的执行力和实施党内法规的重要基础。习近平总书记强调指出，“法规制度的生命力在于执行”，“必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行”。(7)习近平：《抓好反腐倡廉法规制度贯彻执行》，载《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第154页。在一系列党内法规遵守与执行的重要论述中，习近平总书记系统阐释了以党内实施为核心、以外部实施为补充的党内法规实施理论体系。其中，党内实施理论主要包括以下四个方面。

(一) 通过建立备案审查制度推动党内法规的实施

完善的党内法规制度体系是有效实施的前提。党内法规的执行力来自党内法规的实践性和体系性。首先，党内法规必须具有实践性，表现在党内法规符合党的建设发展规律，适应新时代全面从严管党治党的需要，能够解决党的建设中存在的突出问题。习近平总书记指出，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性”，“党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善”。(8)中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第55页。其目的在于确保务实管用，防止脱离实际。科学的党内法规应当是在实践中得到检验，并且能够进一步指导实践的制度规定。其次，党内法规必须具有体系性，即党内法规以党章为根本，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。党章是最根本的党内法规，是全面从严治党的总规矩。习近平总书记指出，党内法规的制定“坚持以党章为根本依据，突出尊崇党章、贯彻党章、维护党章，着力把党章关于党内政治生活和党内监督的要求具体化”。(9)习近平：《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》，载中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》(下)，中央文献出版社2018年版，第413页。其目的在于推动党内法规的制度化、规范化和程序化。再次，党内法规必须与宪法保持一致。宪法是国家的根本法，具有最高法律效力。宪法不仅是依法治国的根本准则，也是依规治党的根本依据。习近平总书记非常重视宪法在依法治国和依规治党中的决定性作用，指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”(10)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第9页。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次全体会议上的讲话中强调指出，“坚持依宪治国、依宪执政”是中国特色社会主义法治道路的基本要求。(11)参见习近平：《坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，载中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第622页。宪法是党领导人民制定的，党必须在宪法和法律范围内活动，党内法规对党组织和党员行为的规范，符合党和人民的根本利益，同时也符合宪法上党的领导原则和权力制约原则。所以，党内法规与宪法的区别在于调整的社会关系不同，调整的对象不同，但具有相同的规范属性以及共同的目标。

为了维护党章和宪法的权威，保障党内法规与党章、宪法之间以及党内法规相互之间的一致性，必须健全党内法规备案审查制度。《党内法规制定条例》专章规定党内法规的备案审查制度，明确规定审议批准机关所属法规工作机构对党内法规草案进行前置审核，主要审核党内法规草案是否同党章相抵触，是否同宪法和法律相一致，是否同上位党内法规相抵触，是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突。首先，维护党章的权威性，确保党内法规不与党章相抵触。习近平总书记非常重视党章的实施，明确指出，“建立健全党内法规制度体系，要以党章为根本依据”，“要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查”，“对严重违反党章的行为坚决纠正”。(12)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第51页。所以，党章是最根本的党内法规，是其他党内法规制定的基础和依据，其他党内法规的制定本身就是实施党章的一种方式，党内法规与党章保持一致即是党内法规的遵守和执行。其次，维护宪法的权威性。确保党内法规不与宪法相抵触。虽然党内法规与宪法调整的社会关系不同，调整的手段与方式也不相同，但是两者性质相同，都是党和人民意志的体现。宪法确立党的领导是中国特色社会主义的本质特征，人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度安排，确立了中国共产党领导下的政治协商制度，以法律规范的形式确认国家的基本制度。党内法规以规范的形式确立党的执政地位和领导地位，规定党对立法工作的领导以及对司法工作的支持，明确党组织和党员领导干部的政治责任和纪律要求，为维护宪法制度的有序运行并推动宪法实施提供政治保障。所以，党内法规与宪法的原则和精神高度一致，是中国特色社会主义制度和法治体系的组成部分。因此，党内法规必须与宪法相符合，不得抵触宪法的基本原则、精神和内容。再次，维护党内法规的统一性，保障中央党内法规的遵守与执行。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央工作机关制定的党内法规，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力低于中央党内法规和中央纪律检查委员会、中央工作机关制定的党内法规。为了保持党内法规内部的协调与一致，避免党内法规相互冲突，下位党内法规不得与上位党内法规的原则、精神和具体规定相抵触或者不一致，同位党内法规不得就同一事项作出不同的规定。为了保障上位党内法规得到有效的实施，确保党内法规体系的权威性和可执行力，《党内法规制定条例》确立了党内法规的效力等级以及适用规则，并且明确规定对抵触党章、宪法和中央党内法规的下位党内法规由中央责令改正或者予以撤销，明确规定中央各部门以及省级党委制定的党内法规应当报送中共中央办公厅备案。在实践中，中央纪律检查委员会和中央工作机关、省级党委均建立党内规范性文件备案审查制度。

(二) 发挥主要领导干部在党内法规实施中的关键作用

习近平总书记非常重视抓住领导干部这一关键少数，并且将其作为中国特色社会主义法治的十个重要方面之一。他强调指出，领导干部在执行党内法规的关键作用上主要体现在三个方面：第一，领导干部是依法治国和依规治党的主要对象。由于领导干部具体行使公权力，因此，党和国家监督的重点必然是领导干部。只有抓住领导干部这一关键少数，才能管住大多数党员和公职人员。习近平总书记指出，“反腐倡廉法规制度建设，关键是制约和监督权力”，“许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关”。(13)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第63页。党的十八大以来，党内监督的重点之一就是监督各级领导干部，巡视监督、派驻监督都以各级党政领导班子成员作为主要监督对象。全面依法治国必须建立严密的法治监督体系，通过规范和约束公权力来实现法律法规的实施。《中国共产党党内监督条例》规定党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。《关于新形势下党内政治生活若干准则》规定，新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部。党内法规将监督领导干部遵守党纪和法律作为工作重点，充分体现了习近平总书记关于权力制约与监督理论论述的中国特色和实践逻辑。第二，领导干部应当成为遵纪守法的模范，从而形成良好的法治环境和党内政治生态。依规治党的关键是领导干部以身作则，模范遵守党章党规，严守党的政治纪律和政治规矩。习近平总书记指出，只有各级领导干部“带头依法办事，带头遵守法律”，(14)前引⑥，习近平书，第25页。“带头尊崇法治、敬畏法律”，才能在全党形成捍卫法治、厉行法治的风尚。(15)参见前引，中共中央党史和文献研究院编书，第623页。领导干部尤其是各级党政机关的领导班子成员是贯彻和执行党的路线、方针和政策，执行党内法规的主要力量，党内法规要真正成为管党治党的规范，就必须得到严格的遵守与执行，而领导干部是推动党内法规实施的主要力量，是实现全面依法治国目标和任务的关键所在。(16)参见中共中央宣传部编：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第193页。这是因为，领导干部运用法治思维与法治方式管理党和国家事务，是依法治国和依规治党的基础。只有领导干部具有法治意识，才能更好地执行党内法规。领导干部遵守和执行党内法规，履行全面从严治党的主体责任，带头执行廉政纪律，全面从严要求自己，可以在公职人员和人民群众中树立良好的法治形象，带动全体党员和公职人员自觉遵守法律和党规，严格依法依规行使职权，提高党的治理能力。第三，有利于形成党内法规制度面前人人平等的原则，建构党内法规的严格执行机制。党政领导干部既可以通过自身遵纪守法产生良好的法治实施效应，又可以通过严格规范和制约领导干部的行为，追究违纪违法领导干部的法律责任和纪律责任，形成执纪必严的法治格局。习近平总书记指出：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。”(17)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第71页。重视党内法规的执行力，保障党内法规的实施，党内法规为党的领导、党的组织和党的纪律立规矩，而规矩必须严格执行，必须加大党内法规的贯彻执行力度，充分发挥领导干部在执行党内法规中的作用。习近平总书记指出，无论领导干部职位多高，都要严格按照法规制度办事，只有“遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外”，才能引导广大党员干部牢固树立法治意识。(18)参见前引⑥，习近平书，第155页。同时，领导干部不仅要自觉遵守党内法规，而且要成为严格执行党内法规的推动力量。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》提出，党政主要负责人应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，其中加强党内法规制度建设、提高党内法规制度执行力是党政主要领导的重要职责。

(三) 以严格的纪律保障党内法规的实施

保障党内法规执行的方式多种多样，但根本的保障还是党的纪律。党的组织、党员、党的领导干部具有遵守和执行党内法规的义务，对于违反党内法规或者执行党内法规不力的行为都必须予以追究。通过党的纪律来保障党内法规的实施是习近平法治思想的核心要义。习近平总书记极为重视法律的实施，将法律的实施作为法律的生命，认为法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。建设中国特色社会主义法治体系，除完善法律体系之外，重要的就是建立高效的法治实施体系。(19)参见前引，中共中央宣传部编书，第188页。法律主要依靠法律责任来保障实施，党内法规主要依靠党的纪律责任来保障实施。习近平总书记强调以严格的纪律保障党内法规的实施，提出建构立体式的多元纪律保障机制。第一，强调纪律保障的重要性。习近平总书记指出，我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。(20)参见习近平：《严明党的组织纪律，增强组织纪律性》，载中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第131页。党要管党，从严治党，就要靠严明的纪律。严明党的纪律是提高党的凝聚力和战斗力，加强党的领导能力和执政能力的重要途径。党的纪律有利于加强党内团结与统一，纪律规范是对全体党组织和党员的基本要求，只有按照党的纪律来管党治党，才能为全体党员提供一致行动的准则，才能统一全党的政策目标与工作方向。党的纪律有利于建立刚性约束，党章是全党必须遵循的总章程，必须通过党的纪律约束全体党员遵守党章、党的政治纪律与政治规矩，使全党在政治方向、政治立场、政治言论和政治行动方面保持一致，做到组织严密、纪律严明。(21)参见前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第7页。第二，强调遵守和执行党内纪律法规的必要性。党的纪律法规属于党自身建设法规的范畴，是对党的各项纪律建设活动进行调整与规范的法规。(22)参见前引④，宋功德、张文显主编书，第192页。加强党的纪律是中国共产党推进自身现代化的必然路径,是中国共产党领导国家治理现代化的必然要求。(23)参见周叶中、邵帅：《论依规治党》，载《学习与实践》2020年第2期。遵守和执行党的纪律法规本身即是执行党内法规，所有党组织和全体党员都必须遵守党的纪律法规，党的纪律检查机关依照党章和党内法规的规定严格执纪和问责。习近平总书记指出，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，要“扎紧党规党纪的笼子，把党的纪律刻印在全体党员特别是党员领导干部的心上”。(24)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第9页。党的十八大以来，党中央制定和修改了大量纪律建设法规，对这些党内法规的遵守与执行，对于遵守党章、加强党的政治纪律与政治规矩具有重要意义。第三，强调纪律责任在党内法规实施中的作用。习近平总书记指出，党的各项制度的执行必须严格党的纪律，使纪律成为带电的高压线，遵守党的纪律是无条件的，只能做到有纪必依，有违必查。(25)参见中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第121页。党章以及党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规大多规定对违反法规的党组织、党员领导干部追究纪律责任。可见，党内法规通过纪律责任予以保障实施，违反党内法规的禁止性规定、失职渎职或者不履行党内法规规定的义务，均须追究纪律责任。

(四) 通过党内监督保障党内法规的实施

习近平总书记指出，要建立党内法规实施的机制，推动党的各项制度的落实。而加强党内监督是推进党内法规实施机制的重要方式，这一方式包括学习党内法规、监督检查党内法规执行情况、将党内法规的执行作为巡视巡察的内容等三个方面。第一，通过党内监督督促全体党员干部全面深入学习党内法规，形成尊规学规守规用规的氛围。习近平总书记强调，领导干部要加强学习宪法、法律并且培养自己运用法律的能力，促进全社会法治意识的提升。(26)参见前引，中共中央宣传部编书，第99页。同样，党内法规要得到贯彻执行，必须要形成全体党员干部学习党内法规、运用党内法规管党治党的良好风尚。这是建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的重大任务，是领会马克思主义立场、观点与方法的途径，是深刻认识和准确领会党的执政规律的方式。(27)参见《习近平谈治国理政》(第1卷)，外文出版社2019年版，第405页。学习党内法规要从学习党章开始，学习党章是系统掌握和深入体会党内法规的前提与基础。习近平总书记指出：“党员领导干部要做学习党章、遵守党章的模范。各级领导干部要把学习党章作为必修课。”(28)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第93页。党的宣传部门以及研究机构要加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党组织学习的重要内容，并且将之纳入各级党校、行政学院、干部学院必修课程。加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估。高等学校的马克思主义教学研究机构以及法学教学与研究机构要系统开展党内法规研究，形成中国特色的党内法规理论体系。第二，强化党内监督，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查和巡视工作的重要内容。习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。”(29)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第90页。制度一经建立，就要严格遵守，确保各项法规制度落地生根。(30)参见中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第319页。党内监督是党内法规实施的重要手段，通过监督督促党组织和党员遵纪守法，同时党的组织及其工作部门、巡视组、纪检监察机关要对党内法规的实施情况进行监督检查，对不执行或者不正确执行的党组织和领导干部予以批评教育、组织处理或者纪律处分。党的十八大以来，中央党内法规全面贯彻习近平总书记重要讲话精神，在制定和修改的党内法规中增加了监督党内法规执行的条款，同时监督保障性党内法规均明确规定对执行党内法规不力或者违反党内法规的党组织和领导干部应当给予纪律处分或者问责。《党内法规制定条例》规定，坚持党内法规制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。《中国共产党巡视工作条例》明确巡视工作的任务之一就是检查党内法规的实施情况，该条例第15条规定，巡视组对巡视对象执行党章和其他党内法规，遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督检查。《中国共产党问责条例》将党组织和领导干部执行党内法规不力或者违反党内法规的情形作为问责的重点内容之一，该条例第6条规定，党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，导致出现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、违规违纪行为多发等严重违纪情形，应当严肃问责。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》则将执行党内法规作为党的政治纪律和政治规矩的重要内容，明确规定严格执行党内法规，加强对贯彻执行党的路线方针政策和决议情况的督促检查，完善党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实的督查问责机制。《纪律处分条例》第1条即规定制定本条例的目的之一就是为了维护党章和其他党内法规，严肃党的纪律。

三、 外部实施是提升党内法规执行力的实践创新

党内法规主要是管党治党和依规执政的规范，通过党的纪律和党内监督保障其实施，形成党内法规在党内的遵守与执行机制。所以，党内法规的实施主要限于党内，即党内法规主要约束党组织和党员。但这仅仅是从国家法的角度对党内法规实施一般原理的认识，并不涵盖党内法规实施的其他情形。党的执政地位以及党对中国特色社会主义事业的全面领导必然要求党内法规对国家事务产生积极推动作用，从而使党内法规在特定范围内适用于国家机关和公职人员，这必然会推动国家机关、公职人员对党内法规的遵守与执行，使党内法规对国家机关、公职人员产生间接或者直接拘束力。

习近平总书记科学阐释了党内法规外部实施理论，指出党内法规外部实施的前提有二：一是党的全面领导。党的领导是中国特色社会主义的本质特征，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。(31)参见习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第8-9页。习近平总书记明确指出，坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。(32)参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第183页。党的领导与法治建设高度统一，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，党对依法治国的领导表明党内法规必然对立法、行政和司法活动产生影响，尤其是对立法工作产生决定性作用。二是党内法规在一定范围内规范国家机关及其公职人员，这是党管干部原则以及党的廉政规则适用于一切党政机关和公职人员而产生的直接拘束力。习近平总书记指出，要用制度从严管理干部，不仅要从思想教育上严起来，更要从制度设计和执行上严起来。通过严格执行干部管理规定，加强对干部的监督。(33)参见前引，中共中央宣传部编书，第118页。习近平总书记还指出，领导干部“要遵守中央关于干部工作和生活待遇等方面的规定。要教育家属、子女不搞特殊化”。(34)前引⑧，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第95页。习近平总书记的重要论述科学阐明了党的全面领导对党内法规外部实施的决定性影响，十八大以来依法治国和依规治党的实践在习近平总书记重要论述精神的引领下展开，形成了党内法规的立法实施、党政联合发文实施以及直接规范实施等三种外部实施方式。此三种方式形成了以立法实施为中心的外部实施机制，与党内法规的内部实施共同构成了党内法规的多层次实施体系。

(一) 通过国家立法实施党内法规

习近平总书记非常重视立法对党内法规的实施，明确指出党内法规与法律应当协调和衔接、立法应当体现党内法规的原则与精神。这是党对立法工作的统一领导的必然结果。第一，通过修宪使宪法与党章保持一致。宪法是全面依法治国的根本依据，党章是管党治党的根本性法规和依据，依法治国是我党执政的基本方式，而依规治党是依法治国的基础，为依法治国和宪法的实施提供政治保障。习近平总书记指出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，这次宪法修改建议将这个内容明确载入宪法总纲。”(35)前引，习近平书，第60页。“通过修改使我国宪法更好体现人民意志，更好体现中国特色社会主义制度的优势，更好适应提高中国共产党长期执政能力。”(36)前引⑥，习近平书，第199页。党的十九大修改党章并且体现了坚持和完善党的领导、中国特色社会主义制度的基本方略。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将习近平新时代中国特色社会主义思想、中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征以及监察体制改革的成果入宪，充分体现了党章的政治方向指引作用，体现宪法与党章的协调一致。第二，通过立法使法律与党内法规衔接。党内法规是党的领导以及党的政策主张的规范化表达形式，能够及时表达党的政治任务和国家发展的政治方向，法律与党内法规协调衔接是依法治国与依规治党一体建设、国家法治与党内法治共同推进的必然结果。习近平总书记指出：“完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”(37)习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。宪法、法律与党内法规之间通过双向备案审查机制形成相互协调与衔接的有机整体，全国人大及其常委会对法律草案的主动审查以及对法规、规章和规范性文件的备案审查，不仅审查其是否符合宪法和法律(合法性审查)，同时也审查其是否符合党的政策和决策(适当性审查)。同样，党内法规的审议批准机关对党内法规草案进行前置审核，不仅审查其是否抵触党章和上位党内法规(合规性审查)，而且要审查其是否与宪法和法律相一致(合法性审查)，对于已经公布的党内法规，如果与宪法、法律和行政法规相抵触的，党中央应当责令制定主体改正或者撤销。可见，党内法规体系是一个与党章、宪法和法律协调一致的规范体系。第三，通过修改法律或者制定法律实施党内法规。党的十八届四中全会的决定提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。党内法规已经作出规定，而法律的规定与之冲突或者不相符合的，应当适时修改法律，使法律与党内法规衔接。如《中华人民共和国公务员法》的修改体现了党的十九大精神和党章的内容，规定公务员制度坚持中国共产党领导，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。在立法实践中，还通过制定法律实现党内法规的基本精神与制度安排，为了落实党的十九大关于监察体制改革的精神而制定《中华人民共和国监察法》，该法规定立法的目的在于深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。同时，国家立法工作还要充分实现党的重大决策和习近平总书记重要指示精神，实现立法工作与时俱进。如习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示后，全国人大常委会迅速组织立法调研，反食品浪费法草案正式提请十三届全国人大常委会第二十四次会议审议，体现了国家立法的政治性和时代性特征。

(二) 通过党政联合发文实施党内法规

党政联合发文是党内法规外部实施的重要形式，党中央与国务院经常采取联合发文的形式，对需要党政机关共同遵守与执行的党内法规或者重要事项作出规定。习近平总书记从“四个全面”战略布局出发，深刻论述了党和国家机构改革的基本原则与主要内容，为新时代党政联合发文奠定了理论基础并且指明了发展方向。习近平总书记指出，在我国的政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协、监察、审判、检察机关履行职能、发挥作用，这两个方面是统一的。而且，新时代党政机构改革必须坚持党的统一领导以及优化高效的原则：“党的有关机构可以同职能相近、紧密联系的其他部门统筹设置，实行合并设立或者合署办公。”(38)习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2019年版，第241-242页。党的十八大以来，随着党的领导的加强以及党内法规执行机制的不断健全，党政联合发文不仅数量较多，而且侧重机构改革、廉政建设、政治建设等方面的内容，集中体现党对国家事务的领导以及依规施政的法治思维。在实践中，党政联合发文主要有党中央与国务院联合发文以及党政合署机关发文两种形式。党中央与国务院联合发文既可以是落实党中央重大决策部署的发文，也可以是党内法规遵守与执行的发文。如中共中央、国务院印发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，是为了落实党的十八大关于地方政府职能转变和机构改革的总体要求而发布的指导性意见。而中共中央、国务院关于印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》的通知，是为了落实党内法规关于党政机关和公职人员经费管理、国内差旅、公务接待、公务用车、办公用房等规定而联合发布的文件，是为了实施党内法规而联合发布的文件。党政合署机关发文是党的十九大以来党政联合的新形式，主要是党政合署机关联合发布的规范性文件和党内法规。如中央纪委与国家监委联合发布的《公职人员政务处分暂行规定》属于党政合署机关发文的范畴，由于政务处分的对象包括党的机关工作人员以及党员身份的公职人员，因此适宜采取中央纪委和国家监委联合发布的形式。中央组织部发布的《公务员职务、职级与级别管理办法》也属于合署发文的范畴，因为中央组织部与国家公务员局合署办公，因此，中央组织部直接管理公务员的录用、晋升与考核工作。党政联合发文的目的在于确保党内法规或者规范性文件在党组织和国家机关得到直接遵守与执行，其性质仍然属于党内法规或者党内规范性文件。

(三) 通过直接规范党政机关及公职人员实施党内法规

党政联合发文可以使党内法规直接约束国家机关及其公职人员，而有部分党内法规则无须通过党政联合发文而直接适用于国家机关及其公职人员，因为这些党内法规是党管干部原则的实现形式，所有国家干部的选拔、晋升、待遇、退休等事项以及干部的廉政纪律均由党内法规作出规定。习近平总书记高度重视党管干部原则及其实现机制，提出通过深化党和国家机构改革完善党的领导体制与机制：“为有效地发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系”，“我们要把坚持党的领导贯彻和体现到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个领域各个方面”。(39)前引，习近平书，第11-12页。习近平总书记的重要论述为党管干部原则的实践提供了理论依据。

党内法规对国家机关和公职人员的直接适用导致党内法规对非党员公职人员产生外部效力，有学者称此种外部效力为“溢出效力”。(40)有学者认为，党内法规的溢出效力是党内法规超越管党治党的传统界限，而能够调整国家事务、社会事务，规范非党组织与党外人士的一种约束力。参见欧爱民、贺丽：《正当性、类型与边界——党内法规溢出效力的理论建构》，载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。然而，溢出效力是指党内法规超出了其应当产生效力的范围，隐含党内法规只能约束党组织和党员的原理。而党内法规的外部实施则更多地是指党内法规在其调整的事项范围内产生的效力，部分党内法规具有规范国家机关和公职人员的固有职权，不仅具有正当性，而且具有实践性。中国共产党的执政地位和全面领导，形成了党内法规与法律之间调整对象与范围上的分工与衔接，绝大多数党内法规并不直接规范国家机关和公职人员，只有依党管干部原则和党政合署原则而制定的党内法规可以直接约束国家机关和公职人员，具体来讲主要有四类：第一类是党政机关工作程序方面的规定。如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定纪委立案、调查和审查的程序，同样适用于监察委员会办理的职务违法案件。《中国共产党问责条例》虽然只规定对党组织和党员领导干部问责，但其工作程序同样适用于监察问责。第二类是领导干部报告事项方面的规定，这些规定通常由党内法规调整，凡党政机关、群团组织、公办事业单位以及国有企业均须遵守。如中共中央和国务院印发的《领导干部报告个人有关事项规定》适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、人民团体、事业单位中县处级副职以上的干部。第三类是根据党管干部原则，国家机关编制、级别，党政领导干部选拔任用、考核与提拔，公务员和事业单位工作人员的职务、职级、晋升和退休等方面的规定。如中共中央印发修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，该条例适用于选拔任用所有党政机关工作部门领导成员或者机关内设机构担任领导职务的人员，并且规定选拔任用非中共党员领导干部也参照本条例执行。中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》规定，本条例适用于考核县级以上各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委监委、法院、检察院的领导班子和领导干部，工作部门或者有关工作机构的领导班子和领导干部。第四类是国家机关和公职人员的政治纪律、廉洁纪律和工作纪律方面的规定。如中共中央发布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定，党组织、国家机关和干部都必须遵守政治纪律，维护党中央的权威。中共中央发布的《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，对党政领导干部工作作风、公务出访和接待、住房和车辆配备等廉洁从政方面的要求均作出规定。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对领导干部配偶、子女以及近亲属经商的问题作出限制性规定或者禁止性规定，表明该准则不仅约束党员领导干部，也约束党员领导干部的近亲属。