坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

叶 青

2020年11月，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，习近平法治思想被确立为全面依法治国的指导思想。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新时代法治建设十六字方针作为习近平法治思想的重要组成部分，是新时代社会主义法治国家建设的指导方针，也是建设社会主义法治国家、落实全面依法治国战略的基本要求。

一、 新时代法治建设十六字方针是习近平法治思想的重要内容

党的十八大以来，面对复杂的国内外形势和繁重的社会主义现代化建设任务，以习近平同志为核心的党中央领导人民科学总结治国理政规律，从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度定位法治，围绕坚持全面依法治国发表了一系列重要论述，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，形成了习近平法治思想。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六字方针是习近平法治思想的重要内容，是习近平总书记对如何建设法治国家所提出的明确分工和具体任务。

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是习近平法治思想的核心要义之一。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上对当前和今后一个时期推进全面依法治国的重点工作提出了“十一个坚持”的要求：一是坚持党对全面依法治国的领导；二是坚持以人民为中心；三是坚持中国特色社会主义法治道路；四是坚持依宪治国、依宪执政；五是坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；六是坚持建设中国特色社会主义法治体系；七是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；八是坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；九是坚持统筹推进国内法治和涉外法治；十是坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；十一是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。“十一个坚持”是习近平法治思想的核心要义，前三个坚持回答了“依法治国的基本遵循”，后八个坚持则回答了“如何全面实现依法治国”。其中第八个坚持要求“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这是习近平法治思想对依法治国工作布局的明确要求，也是新时代建设社会主义法治国家的重点任务。

习近平总书记明确指出全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。习近平法治思想对如何建设社会主义法治国家提出了科学严密的阐释，可以概括为“三位一体、四个环节、五大体系”。“三位一体”是指“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“四个环节”是指“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，“五大体系”是指“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”。“四个环节”全面覆盖立法、执法、司法和守法等四个法治建设指标，是对法治工作和法治规律的科学总结和提炼，体现了习近平总书记对法治国家建设的整体谋划，明确了全面推进依法治国战略的具体方向和任务。

二、 新时代法治建设十六字方针是一个逻辑严密的体系

新时代法治建设十六字方针是对新时期法制建设十六字方针的创新和发展。在不同的社会发展阶段，法治建设的重心是有所不同的。邓小平同志在党的十一届三中全会前召开的中央工作会议上首先提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，(1)参见《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1983年版，第146页。党的十五大要求社会主义法制建设要坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，对改革开放后的社会主义法制建设起到了十分重要的指导意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，在新形势下对依法治国战略需求作出全新判断，提出新时代法治建设的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。这个转变体现了立法导向的法制建设向法治国家为目标的法治建设的转变，是形式法治向实质法治的深刻转型，实现了社会主义法治理念和实践的跨越式发展。新时代十六字方针是对新时期十六字方针的继承和超越，仍然以立法、司法、执法和守法作为四个基本环节，尊重了改革开放以来所形成的法治文化和制度传统，具有坚实的社会实践和理论基础。

新时代法治建设十六字方针确立了全面依法治国的四大目标。改革开放40多年的法制建设取得令人瞩目的成就，中国特色社会主义法律体系基本建成，法治理念逐步深入人心，依法治国的实践和制度探索取得长足进步。我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。同时，我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，维护社会公平正义，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，增强全民法治观念，都对立法、执法、司法和守法提出了新的要求。新十六字方针正是党中央基于法治建设所处阶段的判断，是对新时代法治建设提出的四个具体目标，也是对我国法治建设实践经验充分总结基础上的价值体系。新时代十六字方针对法治建设各环节提出更高的要求。科学立法对立法技术提出更高要求，它要求立法活动和立法效果体现公平、平等、民主、科学、法治的价值理念，要立良善之法；严格执法是对法律实施中执法不严、程序不全问题的回应，是法律权威和实施效率的保障；公正是对司法的价值要求，是党中央提出的建设公正、高效、权威的司法体制的基本目标，旨在实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求；全民守法解决了守法主体的范围问题，体现了法律的普适性原则，强调了社会主义法律平等适用的要求，它是科学立法、严格执法、公正司法价值目标实现后的最优状态，又为科学立法、严格执法、公正司法更好地实现提供了价值共识、文化土壤。当然，新十六字方针给立法、执法、司法和守法加上特定的限定词，是对新时代社会主义法治建设目标的明确表达。

新时代法治建设十六字方针内含法律运行的逻辑体系。新十六字方针覆盖法律运行的立法、执法、司法和守法四个主要环节，抓住了新时代法治建设的主要矛盾，既体现了法治建设各环节的全面性，又符合我国法律运行的基本逻辑规律。立法、执法、司法和守法是一个一体推进、具有层次性和有机联系的整体。立法是法治建设的起始环节，科学立法确保在有法可依基础上所立之法是“良法”“善法”，实现真正的良法之治，是现代法治思想最基本的要求。严格执法可以确保体现人民意志的法律能够得到有效贯彻，维护法律的权威性，也是对科学立法的有效保障。公正司法可以保证法律为人民所信任，可以发挥司法惩恶扬善的功能。法治的力量源自公民对法治的信仰，全民守法是社会主义法治的根基。社会主义法治建设深刻改变了中国人民的思想信念，民主、法治、公平等理念逐步深入人民心中，形成人人信仰法治的局面是法治建设的核心追求和基本保障。

三、 新时代法治建设十六字方针的落实应体现时代特色

进入新时代，习近平总书记将全面依法治国纳入“四个全面”的战略布局之中，全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”应以习近平法治思想为根本遵循，聚焦新时代国家和社会发展中存在的问题，从全局视角一体协调推进社会主义法治建设。

以立法科学化为目标，关注社会立法需求，运用科学的立法技术，全面提高立法质量。党的十九大报告要求：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”科学立法要求立法过程和方法均应科学化：一是体现立法效率，立法机关应以党和国家的重大发展战略和社会发展涉及的突出问题为导向，加强重点领域立法，适当赋予地方灵活的立法权，及时制定和修改反映党和国家发展需求、人民群众关切的法律；二是充分反映民意，积极拓展人民群众参与立法的路径和渠道，立法过程充分听取人民群众的意见，确保法律规定符合广大人民群众的利益；三是依法立法，严格按照法定程序开展立法活动，以宪法规定为立法准则，下位法不得与上位法冲突，保证立法活动的合法性。

以严格执法为保障，加快建设社会主义法治政府。法令行则国治，法令弛则国乱，这是我国历史经验和教训的总结。行政机关是最主要的国家执法主体，严格执法是对法治政府建设的基本要求。“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事……现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治。”(2)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第57页。新时代新阶段坚持严格执法：一是要求领导干部树立法治意识和法治思维，健全党和国家机关的依法决策机制，解决领导干部干扰执法司法过程的问题；二是执法过程以宪法和法律为准绳，严格依法执法，纠正执法不严、越权执法等执法不规范的问题；三是充分保障执法对象的合法权利，执法不是生硬的执行相关法条，而应结合具体的执法环境和案件特点，尊重执法对象的合法权益，对法律和人民群众负责。

以公平正义为价值导向，发挥惩治犯罪和保护人民群众合法权利的作用。习近平总书记曾指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用，如果司法不公、人心不服，这些功能就难以实现。”(3)前引②，中共中央文献研究室编书，第67页。要实现公正司法的要求，一是要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预司法的问题，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，努力营造司法机关依法独立公正行使职权的社会条件与氛围。“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”(4)前引②，中共中央文献研究室编书，第28页。全面推进依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。各级领导干部不以言代法、以权压法、徇私枉法，才能在最大程度上使司法工作取信于民，同时也增强社会各界对于党全面推进依法治国的信心。二是保障人民群众参与司法，发挥公正司法、监督司法的作用，要切实防止把人民群众参与司法作为走过场的仪式，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。三是继续深化司法体制改革，从体制机制上解决影响公正司法的深层次问题，充分保障人民检察院、人民法院依法公正独立行使检察权、审判权。深化司法体制改革，“一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用”，(5)前引②，中共中央文献研究室编书，第78页。更好发挥我国司法制度的特色，更好促进社会公平正义。

全面推进依法治国，必须坚持全民守法。法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。全民守法是法治中国建设的基础工程，也是难度最大和耗时最长的法治建设目标。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》要求：“深入学习宣传习近平法治思想，深入宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，广泛宣传与经济社会发展和人民群众利益密切相关的法律法规，使人民群众自觉尊崇、信仰和遵守法律。”法治的力量来自民众的信仰，法治的根基在人民。要加大全民普法工作力度，深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，传播法律知识，培养法律意识。要完善公共法律服务体系，夯实依法治国社会根基。要将法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，由易到难、循序渐进，不断增强青少年的规则意识。要健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使尊法用法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。