完善乡村治理预防性法律制度体系的法理思考

卿 红

乡村治理是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，持续加强乡村治理体系和治理能力建设，可为完成乡村振兴战略提供有力保障。在2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出，要“完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作”[1]。这为我们从预防性法律制度体系的视角，通过多种形式、多种渠道更好地预防和化解乡村社会矛盾纠纷、提升乡村治理现代化水平、促进乡村社会和谐稳定指明了方向。

一、乡村治理预防性法律制度体系的概念及功能

当前，我国乡村社会大局总体安全稳定，但影响稳定的问题和矛盾时有发生，乡村治理面临的任务挑战仍然艰巨。乡村治理关系着乡村矛盾纠纷的有效解决，需要构建和完善预防性法律制度体系，推动更多法治力量向疏导端用力，将矛盾纠纷化解在基层。潘剑锋认为，预防性法律制度，主要是为防范各类矛盾纠纷发生而制定的一系列法律规范和制度[2]。比如，新时代“枫桥经验”就是注重运用多种社会矛盾纠纷化解机制，将矛盾纠纷消解在事前。其中，乡村法律顾问制度在预防矛盾纠纷发生方面发挥了重要作用。此外，被称为矛盾纠纷化解“东方经验”的调解制度，也是具有预防性的中国特色法律制度。而乡村治理预防性法律制度体系则是乡村治理工作中所形成的各种预防性法律制度的集合体，乡村治理主体运用一系列法律规范和制度对乡村社会进行服务、调控、引导，从而防范各类矛盾纠纷发生，是我国乡村治理的重要组成部分。

（一）为满足农民美好生活需要提供长效机制

我国进入新时代后社会主要矛盾发生了转变，乡村社会利益关系更加复杂，农民对美好生活的需要越来越广泛，不仅在物质文化生活方面，在民主法治、公平正义等方面的需求也在不断增长，对公正及时化解矛盾纠纷的要求更加迫切。这就需要不断健全完善调解等预防性法律制度，充分发挥其化解社会矛盾纠纷的重要作用。“一村一法律顾问”乡村法律顾问制度的落实，将普法工作下沉到乡村，将法治力量集中在基层，引导农民依法表达利益诉求，为满足农民美好生活需要提供了长效机制。法律顾问深入乡村开展法律咨询，现场解答乡村群众在矛盾纠纷化解中遇到的法律问题，帮助农民事先识别并化解各种法律风险，满足了农民通过法律救济维权的要求，切实增强了他们的法治获得感。只有公平对待农民权益、有效维护农民利益，使其人格尊严得到更多的尊重，才能满足农民对美好生活的向往和期待。

（二）为创新基层社会治理奠定坚实基础

新时代“枫桥经验”是党领导人民群众创造的共建共治共享的基层社会治理方案，通过发动和依靠群众化解人民内部矛盾，是基层社会治理“良法善治”的成功样本。新时代“枫桥经验”是预防性法律制度体系的核心内容，坚持多元主体协同治理，不仅发挥了党委和政府的主导作用，还充分发挥了人民群众、社会组织等主体的能动作用，实现了民主决策，可以从源头上疏通矛盾和问题。“枫桥经验”能够促成基层群众自治组织将法治思维和法治方式融入村务管理中，把矛盾风险化解在基层，维护了乡村社会的稳定。株洲市荷塘区仙庾镇樟霞村创新“四会”治村新模式，使乡村治理成为群众的自觉行动，在决策过程中尊重民意、维护民利、化解民忧，保证了社会和谐稳定的基础。樟霞村通过村民议事会，变“一言堂”为“群言堂”，充分体现村民意愿，提升了基层党组织的执行力；通过道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会，改善了村民精神风貌，引领了乡风向上[3]，为创新基层社会治理奠定了坚实基础。

（三）为实现乡村振兴提供法治保障

在实施乡村振兴战略过程中会遇到不少矛盾与困难，法治的保障作用不可或缺。比如，通过乡村法律顾问对合同法、乡村振兴促进法等法律的宣讲，能够鼓励村民学法用法，在从事农产品交易时减少交易风险，破解乡村发展难题。乡村治理的法治基础在于完善预防性法律制度体系，引导村民运用法治思维和法治方式解决实际问题，实现矛盾自己解决，小事不激化不出村，通过法治途径解决“三农”问题，为乡村振兴战略的实施提供法治支撑。江西抚州市通过实施“农村法律明白人”培养工程，明显提升了基层群众尊法学法守法用法意识，为实施乡村振兴战略营造了良好的法治氛围。农村“法律明白人”是公众参与乡村治理的一支管用好用“生力军”，他们扎根在基层，有效扭转了基层“信访信闹不信法”的状况，使农村群众找法意识不断增强[4]，使乡村治理和谐有序推进，为实现乡村振兴提供了坚强的法治保障。

二、乡村治理预防性法律制度体系存在的主要问题

进入新时代，具有中国特色的社会主义法律体系已经基本形成并较为完备，为保障公民的合法权益提供了法治保障。但是，乡村治理的法治实践由于起步较晚，成为城乡协调治理的一块短板，乡村治理预防性法律制度体系面临着诸多问题与困难，如乡村治理法律体系不完善、乡村法治文化与“枫桥经验”不相称以及乡村治理预防性法律制度运行不顺畅等。这些问题若得不到妥善解决，将会制约农业发展、农村繁荣、农民富裕的进程，对乡村社会治安秩序产生消极影响。

（一）乡村治理法律体系不完善

当前我国乡村治理依据的国家层面的法律，主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等，各地区结合本地实际情况制定了有针对性的实施条例或办法，但地方特色不够明显，无法解决不同农村地区的治理问题。此外，由于各地经济发展水平与干部文化层次高低不同，所制定的村规民约和村民自治章程的质量也良莠不齐，一些经济落后地区、边远山区的自治章程以及村规民约的更新迭代相对缓慢，有些村规民约甚至与现行法律规范相互冲突。这些所谓的“习惯法”违背了“合法性”原则，成为制约村民培养法治意识的主要障碍，甚至引发新的矛盾纠纷。有些地区的法规制度仅是纸上谈兵，不能真正落实，如乡村法律顾问制度在一些乡村普及率不高，村民甚至不知道本村有法律顾问，这不利于村民利益诉求的实现。同时，随着新时代人民群众对法律至上、公平正义的期望值的不断提升，他们期待乡村治理能够更多地反映公众意志，体现人性化，而当下多数地方的乡村治理体系还不能适应新时代的发展要求，因此构建蕴含现代民主法治理念的乡村治理法律体系势在必行。

（二）乡村法治文化与“枫桥经验”不相称

“枫桥经验”中的“大事化小、小事化了”，本意是指就地解决当地发生的矛盾纠纷，在发动和依靠群众的前提下，崇尚法治理性和“矛盾不上交”的原则[5]。这种预防性法律制度体系下的乡村治理需要依靠基层干部依法推动各项工作，从而更好地带领村民积极学法用法，规范自身言行。但是，实际上部分乡村的法治文化是缺失的，一些村干部法治意识淡薄，依法办事化解矛盾纠纷的能力不强，导致村民“信访不信法”的现象突出，村干部贪污腐败事件也时有发生。出现这些现象的原因，首先是因为村干部的思想认识存在偏差，“官本位”理念重于法治思维，他们在处理矛盾纠纷时，有时以权压人，有时讲人情关系，依法治理的主动性不够。其次是因为法治宣传实效性不强，没有将法律知识渗透到村民心中，村民说话办事遵从“习惯”多于“法律”，遇到麻烦事首先想到的是“找关系”，而不是“找法律”依法解决问题。乡村法治文化的缺失与“枫桥经验”的法治要求不相称，必须借助新时代“枫桥经验”培育基层干部、群众的法治观念，大力加强法治教育，让法治文化沁润广袤的乡村大地。

（三）乡村治理预防性法律制度运行不顺畅

乡村治理预防性法律制度运行不顺畅，是以新时代“枫桥经验”为核心内容的预防性法律制度体系构建中不容忽视的问题，这个问题体现在乡村法治实践的全过程。首先，“城乡治理二元分立”的立法传统一方面导致乡村治理机构的设置不够合理，村民委员会自治功能被淡化；另一方面是法律责任主体职责不清，各部门在乡村治理法律制度的运行过程中容易产生推诿现象。此外，压力下的乡村干部考核体系还导致乡村工作方式过于简单生硬。其次，在执法上，有些乡村干部和执法人员在乡村治理中缺乏法治思维，仍然习惯采取“命令—服从”的老套路，不善于运用政治、经济、法律等综治手段来化解矛盾。执法人员临聘现象、司法不公等问题在不少地方依然存在，许多符合农村实际的惠农法律制度在执行中被人为变通，乡村治理预防性法律制度的应有效益没有显现。最后，乡村公权力侵害村民利益的腐败问题时有发生。在乡村治理过程中，仍然存在对乡村“小微权力”的制约和监督不到位的问题。由于大多数群众缺乏民主监督意识，他们参与村务管理的主动性不够，村干部权力得不到有效制约。加之村监会体制机制建设不完善，地方人大监督刚性不够，基层党委对村级监管重视不够等问题，致使有些地方乡村公权力的腐败行为得不到及早预防或及时追究。

三、完善乡村治理预防性法律制度体系的对策建议

乡村治理预防性法律制度是改善基层社会治理的“稳压器”，它对于基层矛盾化解、乡村振兴和城乡一体化建设意义重大。针对乡村治理预防性法律制度体系在实践中存在的问题予以完善，能有效地满足人民群众日益增长的民主法治需求，助力法治中国的基础建设，早日实现乡村振兴。针对实践中存在的现实问题，应从健全乡村治理预防性法律规范体系、完善“三治融合”的“枫桥经验”治理体系、构建乡村矛盾风险预测预警预防体系等方面着手完善乡村治理预防性法律制度体系。

（一）健全乡村治理预防性法律体系

乡村振兴战略的实施加速了乡村治理的法治化进程，国家层面相继出台的一系列关于农村社会发展的法律法规，为乡村治理工作的规范化指明了方向。加强乡村治理科学立法，健全乡村治理预防性法律体系能够为乡村社会源头治理提供依据。首先，要优化农村社会的立法程序，在乡村设立基层立法联系点，切实保障乡村民众的知情权、参与权，拓宽农民表达意志和利益的渠道，这样制定出的基层法规才符合广大村民的切身利益，更容易被村民接受，也避免了乡村治理中权力任性等随意性问题。其次，要增强乡村治理预防性法律规范的针对性和可操作性，要分析当前乡村环境的新问题和新趋势，以现行乡村治理的法律法规为基础，进一步完善适应当地的具体实施细则和配套措施。最后，村规民约要符合现代治理的新要求，要紧密结合当地乡村治理的实际情况，梳理原有的法律条文和村规民约，清除村规民约中与现代民主法治理念不相符的陈规陋习，让国家制定法与村规民约在乡村治理中相辅相成、相互促进，发挥两者的互补作用[6]。

（二）完善“三治融合”的“枫桥经验”治理体系

新时代“枫桥经验”强调自治、法治、德治融合，其基本做法是发动和依靠群众化解人民内部矛盾[7]。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十一条第一款规定：“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。”在乡村治理中，要从“三治融合”层面贯彻落实好“枫桥经验”，将“枫桥经验”作为乡村治理预防性法律制度体系的核心内容。首先，要坚持广大村民的主体地位，完善村民自治制度；要有效保障村民的民主自治权力，更加注重村民参与村集体公共事务的话语权，充分激发其民主参与的积极性，从而促进乡村自治体制和谐有序发展。其次，要完善乡村治理法治体系，有效维护村民的合法权益，为乡村自治和德治的运行及实施提供根本法治保障。乡村法治是一种高效治理，需确保多元治理主体在法治框架内有序运行。一是要加强基层党组织的领导能力。面对乡村矛盾纠纷与利益诉求复杂交织的新局面，基层党组织要在决策部署、宣传动员和贯彻执行等方面提升自身组织能力，保证治理的政治性。二是要明晰基层政府权力边界，建立政府权力清单，政府不能大包大揽所有乡村事务，不越界干涉村民自治范围内的事，要实现从“全能政府”到有限的“服务政府”的转变。三是要保障基层司法资源的有效供给，提高基层司法人员的专业素质和法治能力，增加乡镇公共法律服务机构的数量。政府可通过购买司法服务等方式，为村民提供低成本、高质量的公共法律服务，在乡村推进落实法律援助、法律顾问制度，培养村民依法解决矛盾纠纷的思维方式和行为习惯。最后，要大力开展精神文化建设，将社会主义核心价值观与现代乡村文化相融合，注意发挥“新乡贤”的道德教化作用，大力弘扬诚实守信、勤俭节约、乐于助人等中华传统美德，提高村民的道德修养，使广大村民拥有更多的获得感、满足感和幸福感[8]。

（三）构建乡村矛盾风险预测预警预防体系

习近平总书记指出，预判风险所在是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键[9]。新时代“枫桥经验”要求最大限度把各类矛盾风险防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽状态，提升维护社会稳定的能力和水平，是中国之治和习近平法治思想的生动实践。构建乡村矛盾风险预测预警预防体系，首先，要加快智慧乡村一体化建设，建立科技支撑的现代乡村社会治理体制。智慧化治理依托“互联网+”、云计算、大数据、人工智能等新技术，实现了社会治理问题的综合整治和有效预判，在掌握信息的基础上提升了分析与预测能力[10]，能够极大提升对乡村各类重点人群的精准服务，对重点区域和突出问题的及时排查，降低了危险发生的可能性，为基层社会治理现代化带来新机遇。其次,要全面落实社会稳定风险评估机制。凡是有关乡村民众切身利益的重大决策事项，都要进行合法合理性、可行性和可控性评估，重点要强化土地征收、房屋拆迁、环境保护等民生领域的社会风险评估，做到应评尽评。要通过发放问卷及座谈征求意见等形式，广泛听取民众的意见，保障决策的民主性；必要时要召开专家论证会，推进决策的科学性，避免因决策不当引发社会矛盾纠纷甚至群体性事件。最后,要健全社会心理服务体系和危机干预机制。社会转型会对部分乡村社会成员的心理健康造成影响，很容易引发社会矛盾冲突。加强心防，尤其是营造和谐家庭氛围，发挥家庭成员相互支持的作用，既是现代农民向往美好幸福生活的重要内容，也是防范乡村社会风险、化解矛盾纠纷的重要方式。