乡村振兴战略背景下提升乡村治理法治化水平对策研究

李 可，李 建

党和国家向来关心“三农”发展工作。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》鲜明提出要“深化农村依法治理和强化法治保障”。十九届四中全会提到2035年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。《关于加强法治乡村建设的意见》提出各级党委和政府要“把法治乡村建设作为全面依法治国和实施乡村振兴战略的基础工作来抓”。在乡村振兴的时代背景下，应坚持党的建设与法治乡村一体建设，紧抓基层干部的法治化建设，以保障人民权利为原则，强化顶层制度设计，统筹分配法治要素和资源，从横向和纵向两个维度建立基层组织法治化治理网络，提升乡村治理效能，构建乡村治理法治化体系。

一、党的领导是法治乡村建设的根本保证

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势。基层党组织担负着党对“三农”各项政策和工作的领导贯彻实施任务，是党和乡村之间的关键纽结，联结着广大基层民众，是乡村治理法治化的坚强领导核心[1]。

一是要完善党组织领导的乡村治理体制机制，乡村基层党委是实现党的领导的载体，是党的工作在乡村地域的延伸，是国家政策方针落实的组织保障，将依法执政与依法自治结合起来，通过“党建+治理”的模式，发挥党建制度的法治乡村建设功能，在乡村治理法治化中巩固党组织的主导力和组织领导能力。

二是发挥党员在法治乡村建设中的先锋模范作用，党员作为乡村振兴的践行者，积极带领村民做好自治组织建构、自治制度建设、自治能力提升等方面的工作，在实践中不断修正党员引领的方式方法，探索符合我国社情、民情的村民自治道路，引导基层组织及人员在合法合规的轨道上参与乡村治理，确保党员引领与村民自治协同推进。

三是要深化法治工作重心下沉，利用支部建在网格上的优势，将更多的人、财、物引入乡村基层法治化建设之中，完善基层乡村的法治组织、机构的办公场所和设施建设，以各种方式对村民进行普法宣传教育，使得村民树立法律意识、提升法律素养，形成尊法守法的村容村貌。

四是建立基层乡村党建工作责任清单，运用法律法规规范约束权力，做到权力大小与责任轻重相适应，明确“有权必有责，违法必追责”。压实县乡责任，量化相应责任认定标准，以适当方式考核基层党组织乡村振兴工作的完成情况，规范党政各部门工作履职，加大对基层党建工作追责问责力度，确保乡村振兴工作有序平稳推进，增加村民生活的获得感、满足感与幸福感。

五是促进基层党组织领导班子团结稳定，加强自身领导能力建设。基层党组织领导班子的团结关系乡村振兴工作的开展，关系当地村域经济、文化等的发展，运用法规、党规确保班子成员关系和谐稳定，各自职责明确、权责清晰，协同下有独立分工，分工中有紧密合作，不断提升领导水平，发挥乡村振兴工作的引领作用。

二、乡村治理法治化必须抓住领导干部关键少数

法治乡村是依法治国的内在要求，全面依法治国是“四个全面”的重要组成部分，而基层领导干部更是法治乡村的重中之重。“基层社会治理成效如何，基层干部是决定性因素。”[2]

一是基层领导干部必须树立信仰宪法、法律的信念，对法律心存敬畏，守住法律底线，弘扬宪法权威，严格依照法律规定办事，在法律权限之内行使权力，并且积极营造尊法、守法的社会氛围。

二是要在建设法治乡村的实践中提升法治能力和依法执政的水平，要深化落实乡村干部候选人县级联审机制，完善相应审查标准与明确审查部门职责，构建精细化、科学化、系统化的审查体系，多角度、多层面、综合性地进行审查。尤其是把握住主要领导干部的审核认定，确保工作素养的同时，兼顾政治立场、党性初心、道德风评，严控基层干部质量，清理掉不履职、不称职、违法乱纪的基层干部，正本清源，保持基层干部队伍的纯洁性。

三是法治乡村建设需要一支相对稳定的乡镇党政干部来长期平稳地贯彻落实。要建立常态化的学习、教育、培训和交流机制，强化对基层干部、人民调解员、网格员等重点人员的法治培训，紧抓基层干部的法治思维培育和解决基层事务的法治手段及法治水平，通过从机关干部中下派、大学生村官中选聘、异地乡镇优秀干部选调以及社会优秀人才招募等方式，夯实基层队伍的组织能力、工作能力。以乡村振兴为目标，科学制定考核机制和责任问责制度，并把绩效结果作为干部评价、选拔、任用、升迁的重要内容，以微观入手、宏观分析的方式对基层干部进行指导和约束，引导基层干部形成人民满意和持续发展的政绩观。

四是完善基层小微权力监督制度。明确干部的权力边线，对基层干部的管理权限进行摸排、确认，并将权力纳入清单之中，形成小微权力清单公示制度，把权力运行的各流程、各环节以群众看得见、看得懂的方式进行公示，在组织内部通过监督员对权力进行监督。积极保障群众对小微权力的监督权利和能力，建立监督制度，优化监督程序，对群众反映的问题及时予以回应。

三、强化顶层设计和制度规划

法治乡村建设必须在制度和法律的框架内的规划、引导下推进。

一是建立党委领导，政府负责，农业农村、司法、民政等部门分工合作，市、县、乡、村一体建设的乡村治理法治化格局，因地制宜制定符合本地区的自治、法治、德治相融合的规范体系，强化组织和制度保障。坚持党的领导，充分发挥党的带头引领作用，各部门上下级之间、同级之间联合推动，分工明确，以乡镇为切入点，扎实稳定推进“三农”工作，充分尊重村情、民情，通过村民自治构建村规民约，建立良好有序的村民自治制度。

二是完善乡村法律制度。各地要细化和完善涉农领域立法，及时将经过实践检验的经验、做法上升为法规，形成相互协调补充、层次分明的法律规范体系[3]。尤其着重关注宅基地取得与转让、土地流转、退耕还林、家庭联产承包、农村社保、合作医疗等方面法律规定的不足，积极进行补充与完善，通过法律法规来保障农民的切身利益。同时，加强基层选举、组织管理、社会保障、乡村产业发展、集体经济壮大等重点领域立法，在法治轨道内推动乡村振兴，充分发挥农民的积极性，在立法工作中要重点关注农民权益，以法治保障农民利益提升广大人民群众的获得感。

三是健全民主相关制度。在村民大会等村民议事决策机制的基础上，党组织要领导村民形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局[4]。强化基层党组织的领导和把关，兼顾本村村情与发展现状，依法制定村规民约、村民自治章程等自治制度，明确公民依法参与乡村治理的途径、机制和基本程序，提升村民自治与法治水平。

四是确立监督、救济制度。在进行党员内部监督的同时，也需要通过立法赋予广大村民对村委成员的监督权利，通过村规民约明确监督途径，让村民能够及时进行监督，避免侵害村民权益与村集体利益。另外，也要加强行政救济、司法救济，尤其是对于老弱病残等弱势群体，更要简化救济程序，降低救济成本，对于被侵犯权益的村民更要提供直接的救济途径，避免引发社会暴力，危害社会稳定，破坏社会和谐。

四、推动乡村规范公正文明执法

改革行政执法体制，加强涉农领域执法，破解乡村执法最后一公里难题。

一是打破各行政执法部门之间的界限，重塑乡镇执法队伍和执法体制，在乡镇组建综合执法队伍，制定统一的综合执法事项目录，集中行使行政处罚权和行政检查权，解决职能交叉、边界不清的问题，改变公安、市场、交通、民政等部门各自执法的状况，科学合理分配执法力量，避免执法过度扰民的现象，发挥有限执法力量的效能最大化。

二是重点加大关乎农民利益领域的执法力度，严厉打击刁难群众、克扣群众财物、违规处罚、吃拿卡要等侵害农民利益的行为和土地征收、土地流转等领域的腐败行为；基层执法队员装备执法记录仪，落实执法过程全监控，完善执法公示和重大执法决定法制审核制度，规范执法裁量行为。

三是县委县政府要积极谋划通过规范化、标准化和数字化手段赋能综合执法改革，实现资源统筹联动、数据共享、业务协同。在县级层面，实现智慧调度各类执法力量，破除体制机制障碍，实现网上全流程办案及案件追溯，增强基层乡镇执法力量上下联动、横向协作执法的新动能，形成全域执法一张网的新格局。

四是兼顾民情、注重灵活性，避免一刀切机械执法。各村情况不一，往往形成了不同的民俗和传统，执法过程中应该充分考虑各民俗与传统形成的历史条件及村民行为惯性，尊重民俗、民风，更多地给予村民便利，避免执法过程中大规模冲突与对抗。

五是积极对执法队伍进行培训，注重执法程序正义，提升执法队伍的执法能力与文明素养。基层执法队伍往往素质参差不齐，不时出现执法主体不适格、执法程序不严谨、执执法手段粗暴、执法结果显失公平、钓鱼执法、执法不作为等各种问题，需要严格把关，加强理论知识的学习及实践的运用，及时进行入职培训、在岗培训，对于严重失职行为应当追究责任，进行惩处。

六是对于造成损害的行政行为，应及时纠错，积极进行行政赔偿。农民的经济来源单一，抗风险能力弱，受到损害后可能引发经济困难甚至家庭破裂等社会问题，造成不和谐局面，危害社会稳定，及时进行行政赔偿可以减轻损害的危害结果，避免二次伤害。

五、完善矛盾多元化解机制

矛盾分歧的有效、及时化解，不仅是乡村治理法治化的重要体现，而且关系到乡村和谐稳定和乡村振兴战略的实现。

一是政府要大力推进基层人民调解员队伍建设，建立基层自治与人民调解的对接制度，健全县、乡、村三级人民调解组织网络，实现调解组织和人员全覆盖，依靠纠纷排查网格化管理，把矛盾解决在萌芽状态。特别是要格外注重村委会的调节作用，村委会作为本村熟人网络的“大管家”，在矛盾调节中具有不可替代的优势，充分发挥村民自治的作用，最大限度做到“本村矛盾本村化解”，避免矛盾升级，引发群体事件。

二是健全多元调解制度衔接和工作制度，司法、行政、人民调解深入乡村联合办公，实现共享场所、统一办公的集约化“一站式”调解工作模式，开展法律调解维权进乡村活动，第一时间消除矛盾纠纷，建设高水平的平安乡村。

三是提升乡村矛盾化解服务的智能化水平，建立线上调处渠道，搭建村级网上信访平台，畅通服务渠道，完善矛盾网上调处的立案、处理、反馈等流程环节，建立与省大数据平台相结合的协同办案制度。对口建立各领域调解专家库，完善“智慧调解”专家库，提升调解工作质效。对矛盾调处数据库进行深入挖掘、分析，动态掌握案件进展，全面掌握潜在的问题和矛盾，及早预警。

四是发掘村民自治潜力，修订村规民约，兼顾善良风俗，发扬睦邻友好、邻里和谐的优秀民族文化传统。将优秀民俗传统、风俗习惯通过村规民约固定下来，通过村规民约约束村民行为。选取村里德高望重、道德风评良好的村民作为村里矛盾的协调员，组织协调小组化解矛盾纠纷。

五是及时进行产权确认，明确产权归属，尤其对于争议大且认定模糊的产权，需要及时明确，如土地、山林、房屋边界等，避免久拖不决成为矛盾爆发的源头。

六、完善乡村法律服务供给体系

乡村法律服务体系的现代化水平直接影响着乡村治理法治化水平的高低。要以广大乡村群众的法律需求为本位，不断创新优化法律服务供给体系，实现法律需求与法律供给相互作用的动态平衡过程。

一是要杜绝法治宣传教育的形式化，注重以村民喜爱的形式和村民易于接触的途径对农民利益关系最密切、农民最关注的问题以及和法治农村建设相关的问题开展法治宣传教育。以互联网为依托，创新法律宣讲形式，丰富法律宣讲内容，针对不同年龄层次进行各有侧重的宣讲，避免虚于表面。

二是完善政府和市场公共法律服务供给体系和供给制度，制定乡村公共法律服务项目清单，提升公共法律服务机构和网点的覆盖率，实现法律服务顾问、法律服务平台全覆盖。充分发挥政府与市场在公共服务中的作用，各有侧重，以政府为导向注重公共法律服务的基本满足，以市场为导向注重个体法律服务的需要，构成协同发挥、各有补充的法律服务格局。

三是通过引进、优选、考调等方式汇聚乡村法律服务专业人员对关系农民利益的土地流转、宅基地纠纷、医疗、教育等领域提供法律宣传、法律援助，为村民提供便利有效的公共法律服务。特别是涉及群众关心、容易产生纠纷的领域，需要加大投入力度，增加资源与人力投入。

四是探索“互联网+法律服务”模式，提升乡村公共法律服务的智能化水平，整合跨领域、跨区域的法律服务资源，畅通服务渠道，借助新媒体等多样化手段和渠道以及大数据等技术精准发掘和满足乡村民众的法律需求，实现公共法律服务资源的精准化配置。