善治：大学治理的逻辑和路径

周春燕

(江苏科技大学 宣传部，江苏 镇江 212100)

① 参见库伊曼等《管理公共组织》，萨吉出版公司,1993年，第64页。

② 参见全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》， 牛津大学出版社，1995年，第23页。

近年来，随着高校“双一流”建设的全面推进，关于如何深化大学治理的研究和实践不断深入，大学治理也日益成为高等教育领域一个备受关注的课题。习近平总书记要求“扎根中国大地办大学”，就是要求我们遵循高等教育规律，不断总结中国高校办学经验，推进大学治理体系和治理能力现代化，办人民满意的教育，实现从高等教育大国到教育强国的跨越。因此，如何有效推进大学治理、完善现代大学制度建设成为当前高等教育亟需实践探索和理论探讨的一项重大而紧迫的任务。

一、 大学治理的内涵

(一) “治理”的概念

“治理”一词在学界最早被用于公司治理研究，“公司治理”即管理、控制企业运行的一整套组织制度体系。之后，“治理”被广泛运用于人文、社会等诸多领域，尤其对政治学影响至深，如耳熟能详的全球治理、公共治理等。关于“治理”的概念内涵，许多学者从不同视角给出了不同定义，如库伊曼(J.Kooiman)认为，“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”①。全球治理委员会对“治理”的定义更具有代表性。1995年，该委员会做出如此定义：“个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得到妥协并采取合作行为的持续过程。它即包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”②无论基于怎样的视角，学界达成共识的是：“治理”应该包含治理对象、治理内容、治理机制及治理范式这四个基本要素。

在提出“治理危机”来描述治理失效状态的基础上，1989年世界银行首次提出了“善治”理念，“善治应包括有效的公共服务体系、独立的司法体系、独立的公共审计体系、尊重人权、多元的制度结构和自由的媒体等要素”[1]。国内学者俞可平围绕中国国家治理进行了深入研究，提出了具有中国特色的“善治”的特征，构建了对中国社会善治程度进行测评的综合量表。他认为，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”[2]，是一种政府与公民就公共生活领域进行合作管理的新型关系，表现为治理的最佳状态。简而言之，“善治”就是“良好治理”，或者说是“有效治理”，“是针对治理失效的可能性而提出的一种保障措施和目标追求”[3]。对有关“治理”“善治”等基本概念内涵的简要梳理有助于更好地对大学治理进行探讨。

(二) 大学治理

学界关于大学治理的理论研究及实践探讨成果颇为丰富，主要集中于三个方面：一是对宏观层面的高等教育治理机制的研究；二是对中观层面的大学组织场域治理问题的探讨；三是对微观层面的基层学术组织治理的聚焦。然而学界对于“大学治理”的界定，依然众说纷纭，他们分别从理念、结构、目标、机制等角度对大学治理进行了定义。如刘炎欣等认为，“大学治理的实质就是要构建一套行之有效、高效运转、协调灵活的制度体系。即各种体制机制、规章制度形成紧密相连、相互协调的运转框架”[4]。诚然，从大学治理所处场域看，大学治理处于外部和内部两个环境的相互作用之中。从治理内容看，大学治理包括大学治理体系和治理能力两个层面，治理体系强调的是高校内部各种体制机制、规章制度的安排及建设，而治理能力则是高校在有限资源和外部市场环境下运用这些制度处理学校内外各方面事务的能力。可以说，两者是一所高校制度设计和执行能力的集中体现，能够不断推进高校从经验办学向治理现代化的转变。当前，强调大学治理旨在通过有效的大学治理实现大学的“善治”，即达到大学治理的最佳治理形态，亦可称为“良治”。一些学者认为大学达到“善治”的关键在于实现三个“平衡”：在治理自主性与对外环境的开放性之间保持平衡，在尊重学术组织特性的基础上于科层制与民主协商制度之间保持平衡，在大学治理的多元利益主体之间保持平衡[5]。

二、 新中国成立后我国大学治理的历史考察

在深入探讨大学治理之前，有必要对新中国成立后我国大学治理的历史进程进行客观、理性的梳理和回顾，以进一步明晰和完善当前具有中国特色的现代大学治理结构的制度逻辑和改革进路。

新中国成立70多年以来，我国高等教育的质量和规模都取得了长足发展，我国已经成为高等教育大国。大学治理作为我国高等教育改革的重要部分，与高等教育发展同频共振。中国人民大学是新中国成立以来创办的第一所新型正规大学，其“治理结构的变迁进程可以被视为我国大学不断寻求和推进治理结构制度性变革努力缩影和典范”[6]。因此，邵泽开选择中国人民大学作为大学治理的样本，基于对中国人民大学内部治理发展历程的深入研究，梳理出了我国大学治理大致经历的三个历史时期，即“苏联模式下的管制型结构、社会转型期的解制型结构以及创新驱动时期的现代治理结构”[6]。

基于上述对我国大学治理实践历程的思考和研究，可以大致梳理出新中国成立后我国大学治理经历了几个曲折发展、不断演进的历史阶段。(1)“文革”期间(1966—1976)，我国高等教育遭到严重破坏，高校教学工作、人才培养工作基本处于停滞状态，故本文对此历史阶段的大学治理未单独列段进行阐述。

(一) 我国大学治理呈现出鲜明的行政化特点(1949—1966)

卡扎米亚斯认为，所有社会在民族危机和重大事变时期之后都有过重大教育改组的尝试。新中国成立初期，特定的国际、国内形势对教育改革提出了尤为迫切的要求，新政权当务之急是改革旧教育，建立适应社会主义新政权的教育体系。在这个特殊的时代背景下，我国大学主要是向苏联学习，并进行了内部治理模式的最初探索。学习苏联模式使得我国大学在建国初期呈现出鲜明的行政化特点。 1950年颁布的《关于高等学校领导关系的决定》赋予了教育部非常广泛的权限，明确其对全国高等教育实施统一领导；1953年颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》明确规定教育部可委托中央政府业务部门对一些行业特色型高校进行管理，各大区行政委员会或省、市、区人民政府负责管理该属地高校，国家对高校的管理与控制进一步加强；经过1952年大规模院校调整，私立大学改造为公立大学，确立了细化的专业教育模式，尤其是1961年《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例》对探索中国特色的大学治理起到了重要的指导作用，由此逐步形成了高度集中的以计划管理为特征的高教管理体制。这种政府对高校内部事务干预过多的管理体制使得大学长期依赖于政府部门，内部组织则成为政府主管部门管理结构的逻辑延伸，大学治理以自上而下的一元行政权力为主导，高校办学自主权缺失，大学学术权力式微甚至萎缩，“高校作为专业化组织的学术属性得不到充分展示，大学被同化为一个‘准政府机构’”[7]。在此阶段，我国高等教育以“条条为主”，以纵向集权式行政化为特点的大学治理模式形成。

(二) 我国大学治理由国家本位向市场本位转型(1978—2010)

十一届三中全会以后，经过拨乱反正，中国加快了改革开放步伐，高等教育开始有了稳步与长足的发展。高等教育迈入大众化进程，高校合并潮不仅改变了中国高校的格局，也使各高校规模不断扩大。在这之后的20年，中国社会逐渐步入转型时期，社会环境的变化和高等教育的自身发展迫切要求高校加快教育改革的步伐，大学治理变革也成为题中之义。1978年，国家恢复重点高校办学。1979年，又颁布了《关于建议重新颁发〈关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定〉的报告》，开始对高等学校管理体制进行调整和改革。1985年，中共中央下发《中共中央关于教育体例改革的决定》，首次提出要扩大高校办学自主权，旨在改变高度集中的管理体制，但由于整个社会还处在计划经济宏观调控的大背景下，虽经多次调整和改革，高校的管理体系并没有发生根本性改变，学术属性和科层属性并存的二元结构特点突出，大学治理没有明显进展。1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，对高等教育改革产生了重大指导作用。随即国家在1993年出台了《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》及《中国教育改革和发展纲要》两个重要文件，由此引发了高等教育两个方面的显著变化：一是政府逐步放权于高校，二是国内高校在办学主体、管理体制等方面加快了探索步伐。在此30年期间，中国社会实现了从计划经济体制到社会主义市场经济体制的历史性转折，也是我国高等教育深化改革的重要时期。尤其是1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》和2003年颁布的《关于加强依法治校工作的若干意见》这两个重要文件，以立法形式确立了我国大学治理结构的发展方向，大学治理的主体、内容、方式及结构都逐步呈现出开放、变迁的样态。

(三) 我国大学由经验办学向治理现代化迈进(2010—至今)

党的十八大以来，国家相继出台了一系列简政放权、加快转变政府职能的重大改革措施，以改革不适应现代大学发展的体制和机制。2010年，国家颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，提出了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学制度建设目标，之后各高校加快了制定大学章程、完善内部治理结构的实践探索。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，将“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构”列为高校综合改革的五大任务之一[8]。同年，《中国人民大学章程》成为教育部核准的第一部现代大学章程。之后在各级教育主管部门推动下，各高校相继开始制定大学章程，为探索中国特色现代大学制度、完善大学内部治理结构、推动大学治理从经验办学向治理现代化迈出了坚实的一步。

三、 大学治理走向善治的生发逻辑

伴随我国高等教育的发展，大学治理历经变迁、不断演进后面临两个不同的环境。一是相对稳定的内部环境，主要包括高校类别、办学定位、发展战略、大学文化、内设机构等;二是处在持续变化之中的外部环境，主要包括政府政策、社会变迁、经济发展、市场变化等。上述两个方面都会对大学治理产生重要影响，并构成大学组织生存和发展不可或缺的土壤。

(一) 完善大学治理结构的内生动力

大学是传承文化、探究学问、传播知识、培养人才的社会组织，这些有别于其他社会组织的显著特征决定了大学治理必须遵循高等教育的自身发展规律。知识生成更新、迭代演进的复杂性决定了大学管理和组织构架具有复杂性的特点。大学内部组织构架按其属性可分为两种类型：一类是围绕学科专业建设和科学研究而建构的学术结构体系，另一类是围绕大学管理事务而建构的行政结构体系。因此，大学既是一个具有学术属性的学术组织，同时又是一个具有科层属性的行政组织。有学者认为大学具备以下明显的组织特征：“高校组织管理的多目标性；高校是松散连接的组织系统；高校是若干专业化知识集团的密集体；高校具有学科和事业单位双重权力的矩阵结构，是学术属性或专业化与科层属性的结合。”[9]大学的这些组织特性对其完善治理结构产生了重大影响。

此外，大学还是一个师生等多元主体共同参与办学的复杂利益体系。大学在不同利益相关者之间的协调和博弈中保持有序发展，各利益相关者不同的利益诉求使得大学的多元办学主体之间既存在制度化的线性关系，还存在着非制度化的非线性关系。这些错综复杂的关系及复杂矩阵式的组织结构，使高校逐渐成为“一个以学科和专业为建构依据发展起来的集劳动分工、信念形成、权责分配于一体的、庞大的、多权威共生共存的学术组织”[10]。大学管理目标及职能的多样化、学科方向的多元化、行政组织结构的科层化以及办学主体之间权力边界和责任范围的模糊化，都加剧了大学运行机制的复杂性。大学内部运行的这些特点是完善大学治理的内在需求。

(二) 完善大学治理结构的外部驱动

大学不是封闭的，而是一个复杂的开放系统，与外界不断进行着信息和能量的互动，外部环境的演化对大学治理产生一定的影响。

首先，社会大环境的变迁为大学完善治理结构提供了时代契机和社会土壤。高校与外部环境的发展变化息息相关，尤其是我国目前仍然处于重要战略机遇期，社会、经济、文化等各领域的深刻变革都会延伸到高等教育领域，都会对大学的发展目标和办学定位产生重要影响。这就要求各高校既要坚守“立德树人”的根本使命，又要主动适应社会经济发展的需求，结合学校实际进一步完善大学内部治理体系，在治理中不断提升管理水平，提升对外获取各种办学资源的能力，更好地服务于社会。

其次，大学办学自主权的逐步下放为高校完善内部治理结构提供了制度可能。1985年，自《中共中央关于教育体制改革的决定》出台以来，大学办学自主权逐步得到下放，尽管大学作为“政府机构的延伸”的窘境未得到根本改变，政府依然宏观调控大学发展，但下放高校办学自主权已呈必然趋势。从2012年起，中国高校兴起了由教育主管部门主导、自上而下的大学章程制定运动。大学章程是建设世界一流大学的制度保证，其规定了一所高校的办学定位和人才培养目标，是大学从经验管理向善治转变的有效载体，事关高校完善大学治理、实现可持续发展的内在、长远诉求。“大学章程建设的最大价值在于构建新型的大学内部治理秩序，重塑大学多元主体协同治理格局，促使大学更好地履行自身职责。”[11]“一校一章程”的制定过程实质上开启了中国大学完善大学内部治理结构、提升治理能力的进程。尤其是在2017年，教育部等五部委联合下发了《关于深化高等教育领域简政放权 放管结合 优化服务改革的若干意见》，进一步明晰了政府简政放权的政策走向和高校依法治校的逻辑思路。可以说，以高校制定大学章程为标志，教育主管部门放、管、服改革的全面推进、大学办学自主权的逐步下放为高校完善内部治理结构提供了制度可能。

四、 大学治理走向善治的制度逻辑

中国大学治理的目标就是构建中国特色社会主义现代化大学制度，并通过大学治理的实践，将大学制度优势转化为治理效能，进而推进建设现代化大学治理体系，提升高校的现代化治理能力。

(一) 健全党对高校全面领导的制度体系

制度建设是规范治理的灵魂，秩序的产生依靠健全的制度体系，只有制度健全、执行严格，才能使组织成员凝心聚力，共同将组织目标落实到位。要通过健全党对高校办学治学的全面领导，加强中国特色大学制度建设，为推进大学治理走向善治提供坚强的政治保障。构建中国特色社会主义现代大学制度最重要的是要坚持社会主义办学方向，落实立德树人的根本任务；完善党委领导下的校长负责制，健全党委会、全委会、校长办公会、学院党政联席会议等议事规则，完善二级学院治理结构；以先进文化引领高质量发展，培育大学文化精神，加强教师公共价值意识和公共责任意识，厚植办人民满意教育的思想和文化根基，使大学治理与大学文化精神的培育相互映照，彰显制度建设的文化底蕴，将大学文化精神创造性地转化为推动高校“双一流”建设的强大精神动力。

(二) 厘清边界以规制大学外部治理

政府、社会、市场和大学之间是一个互构、共生、共进的复杂动态系统。完善大学内部治理，首先，规制大学外部治理，厘清政府、大学、社会的权利边界，积极转变政府职能，着力建设法治型和服务型政府，以宏观管理和制度支持为主，围绕落实简政放权这条主线，积极发挥市场调节机制，优化教育资源配置，着力提升大学的办学自主权，发挥《大学章程》的治理功效，充分释放大学自主办学的活力；其次，构筑大学与社会密切关联而又协调互动的联结合作机制，在积极服务于社会经济发展需求、围绕社会经济发展需求开展人才培养和科学研究的同时，充分利用社会资金拓宽高校办学经费来源渠道，鼓励社会力量参与办学，鼓励行业企业捐资助学、合作办学，协同育人；还要主动接受社会监督，构建多元治理主体合力参与、合力决策、合力创新的机制，提高大学办学效益。

(三) 通过治理重心下移激发二级学院办学活力

学院是大学组织中学术权力和行政权力交汇的基层单位，是大学和学科专业的连接点，更是人才培养工作的主要实施者。因此，切实激发二级学院的办学活力，使之权责匹配是提高大学治理有效性的关键所在。首先，通过简政放权，优化校部职能部门的机构设置，努力使治理重心下移；其次，重构二级学院的治理模式，逐步完善“校、院、系”三级治理体制，创建良好的学院制度文化生态，以制度建设保障和强化人才培养的中心地位，按照“双一流”建设要求，培育和建设“一流专业”和“一流本科”；再次，创新人才培养模式，以人才培养质量为导向改革教师绩效评价机制，推进“四个回归”，建立健全师德建设长效机制，促进教研融合，鼓励教师潜心于教书育人，使“一切为了学生”成为每位教师的价值自觉；最后，遵循学科发展和社会需求逻辑，组建以国家重大战略问题为导向的特色学院及产业学院，鼓励学科建设进程中的学科主体地位复归，全面促进学科发展水平的提升。

(四) 充分发挥学术委员会在高校办学中的重要作用

行政权力大于学术权力是现阶段我国大学治理过程中一个不争的事实，因此改革一元化权力运行模式，规范学术治理中的行政权力，做到学术权力和行政权力职责明确、各司其职，形成行政权力与学术权力和谐并行、运行良好的二元结构势在必行；加强校院二级学术委员会建设，赋予学术委员会在学科建设、专业发展中的审议权以及在教学评估、学术评价、职称评审等学术事务中的评定权。教授治学是大学治理现代化的客观要求，因此要用制度激励学术共同体的建设，使学术决策专业化、科学化、民主化，赋予学者学术话语权，激发学术创新动力，增强专业学术权力的影响力，更好地发挥一线教师和教授群体在人才培养、科学研究和学科建设中的主体作用。

(五) 建立充分发挥社会主义民主的民主监督制度体系

治理的有效性寓于制度设计与公共生活不断协商、调整的过程中。因此，应坚持多元协调共治原则，培育协商民主的治理文化；加强校院二级教职工代表大会、学生代表大会制度建设，发挥好群众团体的作用；通过公开学校政务、畅通信息沟通机制、定期召开校情通报会、内部听证会以及聘请学生代表担任“学生助理”、建立学生参与校务决策制度等形式，确保师生员工对学校事务的民主参与权和监督权，尤其是对重大事项的知情权和决策权。

总之，以更加开放的视野推动大学治理逻辑的转换，推进建设进代化大学治理体系，提升大学的现代化治理能力，促进大学治理从经验办学到善治转变，不仅能从机制和制度上为大学发展提供制度和文化驱动力，而且能从机理和机能上完善大学内部治理结构，优化大学的办学效能。