参与全球教育治理的国家战略研究——基于教育治理现代化的视角

陈 婧，邵思源

教育治理现代化是教育现代化的重要基础和必要组成部分，其服务于教育现代化，又具有相对特殊的内涵和逻辑。全球教育治理可视为应对人类共同的国际教育事务的集体行动所涉及的所有价值体系、规制、过程以及合作网络。从教育治理现代化的视角来看，推进我国参与全球教育治理的现代化意味着遵循教育治理的基本原理，形成符合国家利益和人类命运共同体价值共识的、适应国际教育治理生态的、面向国际的、现代化的教育治理体系和治理能力。

一、全球教育治理的内涵

2006年加拿大学者约翰·科顿等为圣彼得堡八国峰会起草的报告《G8与全球教育治理》(《TheG8andglobaleducationgovernance》)中国际政治学界第一次正式提出“全球教育治理”的概念(1)KIRTON J,SUNDERLAND L.The G8 and Global Education Governance[EB/OL].(2006-05-30)[2018-11-12].http://www.g8.utoronto.ca/scholar/kirton2006/kirton_education_060530.pdf.。在教育治理的视域下，全球教育治理的突出意义在于传递了一种更具包容性的行动框架，融合最普遍的人类共同的价值观，打破公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等两分法的传统对立，强调以合作的方式建构国内和国际教育事务的管理新规则、新机制、新秩序。概而言之，全球教育治理可理解为以人类整体论和共同利益为价值导向，由多元行为体平等对话、协商、合作，共同应对全球教育事务的新规则、机制、方法和活动。这种治理具有如下特征：

(一)关注世界共同的教育问题

全球教育治理在教育国际化高度发展的基础上建立。当教育国际化发展到一定程度后，知识的生产、消费和分配在全球范围内最大限度地自由运行，形成全球性的教育空间。这不仅是资本全球化的过程，也是一种文化与政治的全球化过程，瓦解了人们熟悉的自我形象和世界图景所依据的领土社会化与文化知识的制度原则(2)乌尔里希·贝克.全球化与政治[M].王学东，柴方国，译.北京:中央编译出版社，2004：14.。教育不善可能增加世界不稳定性和不确定性，该问题的复杂性远远超过国际组织和各国政府的应对能力，需要全球各类行为体共用合作。当教育问题上升为人类的共同问题，全球教育治理就进入了国际社会的议程。

全球教育治理是教育国际化更高阶段的产物。在价值目标上，它把国内教育治理所提倡的“善治”扩展到国际层面，力求解决人类共同的教育问题，在世界范围内保证教育公共利益最大化，涉及教育秩序、教育效率、教育效能、教育公平、教育自由等诸多方面(3)范国睿.教育管办评分离改革:理论假设与实践路径[J].教育科学，2017(5)：5-21.。在治理内容上，它超越了对具体交流活动的关注，注重研究知识和教育在全球范围内生产、消费、分配与再分配的规则和制度问题。在治理结构和机制上，更加强调治理主体的多元性以及治理机制的民主性，要求参与者提升活动视角、扩充关注焦点、转换思维方式、转变治理手段。

(二)重新调适多元主体间的权力配置

在现代化的全球教育治理空间中，人们以官方或非官方、社会或国家、行业内或跨行业的名义，结成广泛合作关系。因而对这一问题的战略研究应该突破单一中心的分析单位，走向多中心秩序的分析，明确三种权威和权力的分流。

1.政府与非政府之间的合作关系。全球教育治理被视为国际组织和主权国家权力的双向拓展和延伸(4)杜越.联合国教科文组织与全球教育治理[J].全球教育展望，2011(5)：60-64.，在一定程度上打破了政府对教育事务管理权的垄断，许多非政府行为体正与政府分享公共权力和权威。传统上，政府受公民委托主持和承担领域内教育事务管理，通过强制性权力分配教育资源，几乎是教育权力唯一拥有者和体现者。随着教育的国际交往日益复杂，非政府行为体逐渐成为国际政策权力的新载体和利益相关者。联合国教科文组织作为政府间的国际组织，拥有产生理念、明确问题、设定议程、说服疑虑、制定行为标准以及确立国际规则的力量，被视为“全球领导者”；世界银行通过资金援助、技术支持以及知识生产与交流等方式参与全球教育治理，被誉为“知识型银行”；经济合作与发展组织通过国际教育评价影响不同系统层面的监测指标与教育政策，被称为“国际教育评估者”(5)王建梁，单丽敏.全球教育治理中的“全球教育伙伴关系组织”：治理方式及成效[J].外国教育研究，2017(8)：65-77.。这不仅丰富了全球教育治理的多中心格局，而且要求政府在体制、方式和能力上作出相应调整，探索政府与非政府的互动路径。

2.国家与社会之间的共建关系。从政府转向非政府实际上意味着教育权力从国家向(国内或国际)社会部分转移。国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、跨国公司、跨国办学机构等主体的积极作用可提升国际教育治理的参与度。全球空间与国内场域一样，教育治理的相关主体范围越宽，各类利益相关者的代表性和话语权越充分，多元利益就越能得到充分表达，治理的民主性和现代化程度也就越高。另一方面，仅凭国家政府的强制力不足以支撑教育事业的科学化发展。专业性的行为体，如知识精英组成的教育联盟，往往在资源、信息、专业上占据优势，能够提升教育治理效益。他们的参与是提升全球教育治理专业发展的必要条件，是实现善治的重要因素。

3.从领土政治转向非领土政治的治理边界。领土政治意味着包括教育事务在内的政治统治的合法性和政治权威的有效性仅适用于一定领土范围(6)蔡拓.全球治理的中国视角与实践[J].中国社会科学，2004(1)：94-106.。而全球性的教育空间是一个边界模糊的抽象概念，并不一定与领土划分的空间相一致，这使得全球教育治理表现出非领土政治特征(7)俞可平.论国家治理现代化[M].北京:社会科学文献出版社，2014：144.。例如，2000年189个联合国成员国(现为193个)以及至少23个国际组织联合达成联合国《千年发展目标》，并由亚洲及太平洋经济社会委员会、非洲经济委员会、欧洲经济委员会、国际货币基金组织等28个国际组织代表联合编制监测指标(8)United Nations.The Millennium Development Goals Report 2015[EB/OL].(2015-02-15)[2019-06-14].https://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf.。这说明超国家组织的活动推动了国际协议的达成，结成包括政府、非政府行为体在内的广泛的全球伙伴关系，使得相关理念和计划获得了超越领土政治的普遍权威和效力。

(三)呈现平等性、协商性、自愿性和网络化治理倾向

上述权力关系和治理结构决定了全球教育治理在一定程度和形式上区别于传统管理方式，呈现平等性、协商性、自愿性和网络化运作倾向。首先，治理主体是平等的。从国际法意义上说，国家政府之间、政府与其他行为体之间、各国际组织之间并无强制特权，不存在绝对的上下级关系。其次，治理的运行凸显协商性。由于治理主体在法律上是平等的，权力向度是多元的，因此主体之间以协商、对话、合作来实施共同管理。这一特征突出表现在联合国教科文组织的政策对话机制上。该组织的影响力并不在于对任何国家发号施令，而在于通过聚合政府、市民社会、捐助者以及国际组织，构建政策对话平台，以协商的形式谋求政策共识(9)戴维·埃乔莱纳，张丹.质量与公平：联合国教科文组织全球教育治理目标与路径——戴维·埃乔莱纳与张丹的对话[J].华东师范大学学报(教育科学版)，2018(2)：139-147.。再次，治理的参与具有自愿性。与传统的外部强制不同，全球教育治理的参与建立在各个主体自愿认同共同价值的基础上。最后，治理的机制呈现网络化。随着教育的扩张，部分国家政府难以一力承担教育责任，教育的发展需要更多的治理力量(10)SPRING J.Globalization of education[M].New York:Routledge,2015：53.。这奠定了多元治理主体并立、多重权威并行、多向度权力运作的网络化结构框架基础。例如，世界经济论坛和联合国教科文组织在2006年联合建构“全民教育公私伙伴关系”网络以促成“全民教育”的目标。这一治理网络的成员不仅包括政府组织，也包括英特尔公司、电信集团等企业，它对于丰富教育资源、提升教育决策的参与度具有积极意义。

二、我国参与全球教育治理的实践与挑战

自改革开放起，我国逐步从全球治理的观察者、学习者、遵守者发展为主动的倡导者和积极的建构者，在全球教育治理中日渐活跃，影响力大幅提升。同时，我们也要理性地看到，我国深度参与全球教育治理将面对众多客观与主观挑战。

(一)我国参与全球教育治理的实践

伴随着国家角色的转变，我国在教育国际化深入发展到一定阶段后，已在更高层次的全球教育治理中有所作为，积累了相关经验。

1.提升在国际教育援助中的建设性作用。作为世界上最大的发展中国家，我国坚持在南南合作框架下向其他发展中国家提供教育援助，体现了相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢的原则(11)中华人民共和国中央人民政府网站.中国的对外援助[EB/OL].(2014-07-10)[2018-11-23].http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm.，贯彻了中国全球教育治理的价值理念。

近年来，在援助机制上，我国除通过传统双边渠道商定援助项目外，更加注重国际协调，在国际和地区层面加强与受援国的集体磋商。我国政府在联合国发展筹资高级别会议、联合国千年发展目标高级别会议，以及中非合作论坛、上海合作组织、中国-东盟领导人会议等区域合作机制会议上，多次宣布一揽子有针对性的对外援助政策措施。在援助路径上，除提供硬件类援助(援建维修校舍、提供教学设备)外，我国还通过培养师资力量、增加来华留学政府奖学金名额、支持职业技术教育发展等，加大技术类援建。

2.逐步增强在国际组织中的贡献力。改革开放初期，我国陆续恢复了在联合国教科文组织、世界银行等国际组织中的合法席位，通过相互观察、了解逐步开展合作。例如，1983年中国签署了《亚洲和太平洋地区承认高等教育学历、文凭与学位的地区公约》，融入了亚太地区学历文凭与学位互认机制；全面接受了“学习型社会”理念等。此后几十年间，我国与国际组织的关系以学习规则、稳步推进相关合作为主。以在联合国教科文组织中的参与为例，我国除政府高层参加国际教育大会、纵深推进各种合作项目外，国内教育系统的非政府单位也已开始实现与国际组织的业务对接。中国现已有18个联合国教科文组织教席，包括北京大学的高等教育教席、华东师范大学的教师教育教席等(12)杜越.联合国教科文组织与教育治理——理念与实践探索[M].北京:教育科学出版社，2016：125.。此外，我国从世界银行的受援国发展为捐助国，从普通会员国成长为第三大股东国(13)阚阅，陶阳.向知识银行转型——从教育战略看世界银行的全球教育治理[J].比较教育研究，2013(4)：78-84.，在国际组织中的贡献力持续提升。

对中国而言，与国际组织的交往发挥了三个功能：首先，为中国了解全球教育治理开启了窗口；其次，为中国参与国际往来提供了渠道；再次，为展示中国的教育事业进步建构了平台。进入21世纪，我国越来越重视国际组织话语权的提升，与国际组织的关系将进入一种新的、更深入的交往模式。

3.推进教育对外宣传的新部署。随着中国教育对外开放由学习型向输出型方式转变，“讲好中国故事，传播好中国声音”(14)中华人民共和国中央人民政府网站.中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》[EB/OL].(2016-04-29)[2018-11-24].http://www.gov.cn/home/2016-04/29/content_5069311.htm.成为我国参与全球教育治理的新诉求。从2004年起，我国已开始在海外设立以教授汉语和传播中国文化为宗旨的孔子学院。截至目前，我国已在全球162个国家和地区建立541所孔子学院和1 170个中小学孔子课堂(15)孔子学院总部.关于孔子学院/课堂[EB/OL].[2020-03-11].http://www.hanban.org/confuciousinstitutes/node_10961.htm.。以孔子学院为代表的境外办学成果已发展成教育对外宣传的生动渠道。在基础教育领域，我国在PISA和TALIS测试中的优异成绩吸引了世界目光。英国政府将中国数学教学模式称为“掌握教学”，并予以研究借鉴。

此外，我国还在继续推进国际传播能力建设。2017年《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》提出了“以人为本、平等互鉴、开放包容、机制示范、多方参与、以我为主、改革创新”的人文交流工作原则(16)中华人民共和国中央人民政府网站.中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》[EB/OL].(2017-12-21)[2018-11-24].http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/21/content_5249241.htm.，与全球教育治理众多基本理念不谋而合。同时意见明确提出我国要积极参与人文领域全球治理，积极向国际社会提供人文公共产品，分享包括教育在内的多领域的中国经验。这些规划都展现了我国在全球教育治理中主动分享中国发展成果的意愿和自信。

4.引领区域教育共同体建设。建设区域性的教育共同体是我国实施全球教育治理的一大尝试。2016年，为配合“一带一路”行动计划，我国发布《推进共建“一带一路”教育行动》倡议沿线各国聚力构建“一带一路”教育共同体。

教育共同体的建构展现了政府与非政府之间的合作模式。在我国政府发布顶层设计后，以学校为代表的非政府行为体在“一带一路”教育联合体框架下结成了众多不同层次、不同领域的子共同体，在校际交流、人才培养、科研合作、文化沟通、政策研究、医疗服务等方面开展交流与合作。由我国西安交通大学发起的“新丝绸之路大学联盟”先后已吸纳了来自22个国家和地区的近百所大学加入。复旦大学、北京师范大学、兰州大学和俄罗斯乌拉尔国立经济大学、韩国釜庆大学等46所中外高校成立了“一带一路”高校战略联盟，联合建设“一带一路”高校国际联盟智库。这些区域教育共同体是海内外学校结成的非政府、非营利性、开放性、国际化教育合作平台，是组织间共享教育理念、共担教育使命的基地，也是多主体、多层次、宽领域的教育交流与合作的制度选择。

(二)我国提升全球教育治理参与度的挑战

尽管我国已经在全球教育治理中取得了众多成果，积累了丰富经验，但要进一步推进全球教育治理还需明辨各种主客观挑战。

1.全球教育治理体系的不确定性造成了实践困境。全球教育治理本身的不确定性带来了实践难度。首先，全球教育治理的价值取向难以统一。尽管全球教育治理的价值以人类整体为统一出发点，但由于各国和不同群体的历史文化传统具有多样性且各自具有的政治经济现实条件相异，与教育有关的价值在不同国家和群体中有着极不相同的内涵和意义，要达成价值共识并非易事。这就带来了行为主体的价值困扰以及深层的文化共识难题，将影响各主体合作的基础、参与的自愿性与行动的标准。

其次，当今的全球教育治理规制尚在建设中，网络关系具有脆弱性。由于各主体是出于自愿参与，集体行动缺乏权威的监督执行主体和普遍适用的惩罚机制，因而对于相关行为者约束是非刚性的，这就难以避免治理过程中“搭便车”现象，难以阻止一些无视规则的“例外者”(17)杨冬雪，王浩.全球治理[M].北京：中央编译出版社，2015：14.。所以，要维护正常秩序，就必须达成一套能够为全人类共同认同和遵守并具有普遍约束力的规范——这就是全球教育规制。这种规制包括用以调节全球教育事务中的国际关系和规范相关秩序的所有跨国性原则、规范、标准、政策、协议、程序的总和，是开展治理的行为依据和准则。规制在全球教育治理中处于核心地位，但规制并不是一蹴而就的，需要不断建设、调整与维护。目前而言，全球教育治理的结构仍在发展之中，相关规制也并不完备，这既是对我国的一大挑战，也留下了一定的发展空间。

2.全球教育治理秩序的不平衡性增加了参与难度。尽管全球教育治理在形式上呈现平等、协商倾向和可能性，但受到国际秩序的影响，全球教育治理在现实中并不总是价值中立的。在国际社会不平等的背景下，现有对全球治理的不同预见和质疑通常都是基于西方的固有概念(18)美国国家情报委员会，欧盟安全问题研究所.全球治理2025:关键的转折点[J].国外社会科学文摘，2011(3)：4-12.。自由主义的国际主义和世界主义代表了西方思想主流，得到了制度上的支持，相比之下，在发展中国家流行的话语体系被边缘化(19)杨冬雪，王浩.全球治理[M].北京:中央编译出版社，2015：14-15.。正如托尼·麦克格鲁所说：“这个世界共同体存在着高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等：这一体系也许最好称作扭曲的全球治理。”(20)托尼·麦克格鲁，陈家刚.走向真正的全球治理[J].马克思主义与现实，2002(1)：33-42.国际组织也无法脱离世界秩序的不平等性(21)MUNDY K.Educational multilateralism and world (dis)order[J].Comparative education review,1998(4):448-478.。这主要体现在：第一，国际组织分布不平衡，世界主要国际组织基本集中在北半球的发达国家(22)SMITH J.Global civil society?transnational social movement organizations and social capital[J].AMERICAN behavioral scientist,1998(1):93-107.，较少分布在发展中国家；第二，全球性组织，尤其是对世界发挥重要作用的组织基本由西方国家主导(23)杨雪冬.全球化进程中的权力与等级[J].欧洲研究，2000(4)：13-20.。故而国际组织制订和推行的价值观念和行动规则不同程度和形式地向发达国家倾斜，对发展中国家来说并不公平。

3.参与全球教育治理受到国内教育治理发展的限制。教育治理现代化理应包括国内和国际教育治理的现代化。国内教育治理与全球教育治理有极大的相关性，国内教育治理体系不善就难以适应全球教育治理的权力格局和运行方式，没有良好的国内治理能力也难以培育出有活力的全球教育治理行动者。十八届三中全会以来，教育治理现代化进入了我国教育改革日程。2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出“到2020年基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”(24)中华人民共和国教育部网站.教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见[EB/OL].(2015-05-06)[2019-06-06].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506189460.html.，2017年《关于深化教育体制机制改革的意见》明确了更加完善“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局”的目标(25)中华人民共和国教育部网站.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》[EB/OL].(2017-09-25)[2019-09-09].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201709/t20170925_315201.html.。依照政策部署，我国已在国内教育治理改革中取得许多成绩，但政府、学校、社会之间的新型关系仍在建设中，政府放权不到位、学校自主办学缺乏活力、社会参与教育治理乏力等问题仍未根本解决。总体来看，相关主体的治理能力尚在培育中，相应的对外治理现代化也有待发展。

当前，我国尚未建立完善的对外治理结构。有学者在分析我国教育国际事务的障碍时指出，政府与市场的关系、政府的定位仍然是问题的根本所在：长期以来，我国在教育对外交流中仍延续了传统的计划经济下的教育活动管理范式，即单一的政府行为模式(26)靳希斌,安雪慧.国际教育援助研究——理论概述与实践分析[M].福州:福建教育出版社，2008：334.。在此背景下，无论在国内还是国际层面，我国学校活动的自主性仍有释放空间，其他非政府力量参与教育治理的时间尚短、数量有限、能力欠缺、成熟度较低，与国际社会对话、合作的能力较弱。我国在全球教育治理中过于倚重政府，尚未形成完善、稳健的对外治理结构，故而政府引导、社会参与的多元化资源筹措格局难以形成，风险分担和有效防控的体制机制难以建成，国内非政府组织与国际组织之间的对接也难以实现，这制约了我国的对外集体行动能力。

三、我国参与全球教育治理的战略选择

“积极参与全球教育治理”是我国面向2035教育对外开放的重要部署(27)中华人民共和国教育部网站.中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》[EB/OL].(2019-02-23)[2020-03-11].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe838/201902/t20190223_370857.html.，也是十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化战略目标的重要内容。为应对全球教育治理的主客观挑战，我国须以促进教育治理现代化为突破口，从明确价值定位、推进教育治理体系和治理能力现代化三方面入手进行国家战略设计。

(一)明确价值定位：从教育共同体到人类命运共同体

为人类命运共同体建设贡献方案和思路是我国参与全球教育治理的使命。如果人类命运共同体反映了我国全球治理观，那么教育共同体则应该引领我国的全球教育治理观，以此构建中国在全球教育治理中的话语体系。教育共同体是中国对全球教育“善治”的回答，是对人类命运共同体的引申，也是建设人类命运共同体的必要路径。2013年，习近平总书记在致信祝贺清华大学苏世民学者项目启动中指出：“今天的世界是各国共同组成的命运共同体”，“教育应该顺此大势，通过更加密切的互动、交流，促进对人类各种知识和文化的认知，对各民族现实奋斗和未来愿景的体认，以促进各国学生增强相互了解，树立世界眼光，激发创新灵感，确立为人类和平与发展贡献智慧和力量的远大志向”(28)赵婀娜.清华大学苏世民学者项目启动仪式在京举行[N].人民日报，2013-04-22(1).。2015年，联合国教科文组织以“全球共同利益”来描绘全球教育“善治”的目标(29)联合国教科文组织.反思教育:向“全球共同利益”的理念转变？[M].北京:教育科学出版社,2015：67.，这与我国教育共同体的价值取向相符。为了实现这一目标，我们需站在人类命运共同体的高度来理解和规划本国的全球教育治理现代化战略。

首先，要以人类整体论和共同利益论为价值导向来看待问题。这就要求我们以超越种族、文化、国家与意识形态界限的视野来理解教育共同体。人类共同价值就是面向人类的共同发展、共同利益，在国家、民族核心价值中求同存异(30)冯建军.迈向人类命运共同体的价值教育[J].高等教育研究，2018，39(1)：1-8.。所以，从这个意义上来说，全球教育治理不应以传统意义上成功或失败的博弈作为出发点(31)周作宇，马佳妮.人类命运共同体：高等教育国际合作的价值坐标[J].教育研究，2017(12)：42-50.，也不应施以中心—边缘的竞争压力。相反，应该贯穿一种内在的全球情怀，以关注各个组织和国家的整体利益，并且吸收各自优点作为交流的基础，组建面向未来和共赢的合作形态。

其次，要求多元行为体在平等、对话、协商的基础上合作开展治理活动。这与“共商共建共享”的人类命运共同体精神一脉相承。平等是共治的首要前提，即教育共同体不是以加剧等级性、消除文化差异、制造世界趋同文明为目的的活动，而是以平等、包容的胸怀来促进多元文明和谐共生的过程。对话是共治的重要起点，即通过对话，找到利益结合点，增强了解和互信，为化解矛盾铺垫基础。协商是共治的必要过程，即各行为体为共同的教育问题贡献智慧和力量，最终达成共识，共同分享成功经验，谋求全球教育空间的善治。

(二)完善立体治理网络：推进教育治理体系现代化

当前，我们所处的全球教育空间以边界迁移、权威重构为特征，因此我们在战略上要改变过分倚重政府单一行动的模式，尽可能地以开阔的思维来设计立体多元的网络化治理格局，推进国家教育治理尤其是对外教育治理体系的现代化进程。

1.发挥政府的引领作用。政府仍是民族国家的代表，在全球教育治理中具有不可替代的作用。从我国现状来看，政府应该在以下三个方面发挥积极作用：首先，充分发挥政治精英作用，形成广泛磋商机制，扩大国家影响力。政府间磋商机制是各国以共同利益为基础而结成的治理共同体。一个国家政府在这种共同体中影响力越大，这个国家其他行为体活动空间就越大。政府间高级别交流具有极高的示范和指导作用，是引领和推动其他层次和形式活动的动力。从战略上，应继续、巩固和扩大政府间高层磋商机制，通过元首外交引领、高访带动、高端机制示范的形式健全广覆盖、多元化的交流格局。

其次，为部署国家战略做好顶层设计。政府的合法权利与信息优势是做好政策部署的必要条件。主权国家的政策权力能够增强全球教育治理的合法性、权威性、有效性和可信度；信息优势有利于提升决策的精准性、可行性、安全性和收益性。因而，政府需要在宏观的政策设计和规划上发挥积极作用，制定有效的全球治理部署。

再次，政府还需进一步转变角色，逐步认同和推行伙伴式的网络化合作关系。针对现状，我国政府还需深入研究如何完善制度环境，适当赋权于非政府行为体，扩大公民参与；如何完善职能，加强府际关系，提升国际教育事务中的部门合作协调力度，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，增强风险评估、预防和应对水平；如何转变观念及行政方式，从命令、指挥的等级式管理向协商、谈判的平等合作转变。这意味着政府要把国内教育治理与全球教育治理结合起来，积极培育国内社会治理，提升集体行动能力。

2.提升参与国际政府组织的深度。针对全球教育治理体系的不确定性和秩序的不平衡性，需通过深入参与全球教育治理规则制定环节，提升发展中国家话语权，为此增强与国家组织交往深度是必要的发展路径。要加深我国与国际组织的交往，则要迈向深度的双向影响阶段。在扩宽沟通渠道、建构和维持可持续性良好关系的基础上，需进一步参与和推动国际组织教育政策、规则、标准的研究和制定，逐步搭建起高层次的国际教育交流合作与政策对话平台，提升我国在全球教育事务中的代表性和发言权，以规避全球教育治理当前的阶段性问题。

从长期战略考虑，需继续培养推荐我国的优秀人才参加国际组织，发挥更积极的建设性作用。相较于西方发达国家，中国人在国际组织中任职人员数量少、职位低、影响力有待提高。因而要完善高层次国际化人才培养体系，加快培养从事外语(尤其是非通用语种)、国别和区域、国际组织、教育涉外管理等研究的复合型国际化人才，更为注重“全球胜任力”培养，提升人才的“国际可迁移能力”(32)滕珺，曲梅，朱晓玲，等.国际组织需要什么样的人？——联合国专门机构专业人才聘用标准研究[J].比较教育研究，2014(10)：78-84.。同时，建立健全国际组织人才推送机制，创造条件支持鼓励学生到国际组织实习、任职，引导更多中国优秀人才进入国际组织。

3.培育以非政府组织和学校为代表的民间力量。当前，我国非政府力量在全球教育治理中的参与仍然较为薄弱。教育性的非政府组织是全球教育治理网络中的重要节点，具有多重特征：它是经济和教育全球化的产物；一定程度上既取决于国家政府的引领作用又受到市场的自发作用影响；能反作用于国家和市场；是一种知识精英的组合，具有高度的专业权威；带有一定的自组织特征；其治理之道本质上是基于民间自发的、非暴力的形式。鉴于这些特性，教育的民间交流平台具有知识共创和智慧共享的属性与动力。在全球教育治理中，我国应改善制度环境，大力培育具有独立性、专业性、有公信力的非政府组织，探索广泛的伙伴关系，扩充对外资源，激发民间活力。为提升相关主体与国际社会对话的意识和能力，应鼓励专业化、国际化的社会组织和民间力量参与具体项目运作。在民间交流的平台和机制上，尤其要注重学校主体地位，深化中外学校间交流与合作，采取分类指导原则，量体裁衣、因地制宜地加强对各级各类学校的指导和引领。

(三)探索多维治理手段：促进教育治理能力现代化

在对外教育治理能力中，需尤为注重国际教育规制共建能力，提高我国参与全球教育治理的深度和影响力。同时，提升教育对外叙事能力，传播中国教育的成果和经验，推广中国话语体系。

1.增强全球教育规制的共建能力。全球教育规制兼具自愿性与强制性。自愿性表现在，它是各行为主体自愿形成的平等义务性同盟，通常表现为结成契约或公约的形式。强制性表现在，这些契约或公约代表具有法律解释力、执行力与约束力的义务。通过规制来规范主体间关系，可降低交易成本，增强承诺的可靠性，扩展可利用的政治策略，并解决不完整缔约的问题(33)KENETH W A,SNIDAL D.Hard and soft law in international governance[J].International organization,2000,54(3):421-456.，降低全球教育治理体系的不确定性。对于任何国家，面对全球教育治理唯一正确选择，就是积极参与国际教育规则制定(34)王晓辉，谷小燕，翁绮睿.国际教育规则与全球教育治理[J].中国人民大学教育学刊，2012(1)：124-137.。

在现阶段，成长为全球教育规制的有力建构者应该成为我国重要目标之一。一方面，应主张在多边主义框架下推动教育契约和公约的协商与制定，以强化教育合作，扩大和巩固教育共同体关系。另一方面，应就教育问题主动提出和设置普遍性议题、倡议性议题等，借助国际会议、论坛等教育外交活动引导国际舆论，促进议题转化为有效国际政策，提升我国话语权和主导权，修订不合理规则并引领新规则制定。

2.提升教育对外叙事能力。中国在诸如贫困人口、妇女儿童教育、农村教育、民族教育等领域积累了丰富的实践经验，在PISA测试中的优异成绩引发了国际社会广泛关注。这构成了我国在全球教育治理中共享中国教育理念和经验的现实基础。

面对世界需求和本国发展的需要，我国应大力提升教育对外叙事能力，以世界听得懂的语言和能理解的方式讲述中国教育故事，推广中国教育经验，传播中国教育理念。首先，要注重总结和转化我国的优秀教育成果。既要梳理我国的教育经验，形成中国话语；又要结合世界的具体需求，以世界人民可接受的方式进行表述。其次，要积极拓宽传播渠道。一方面可利用国际组织等平台，或借助国际教育援助等方式，通过国际会议、人员交往、翻译出版、境外办学等多种途径分享中国经验。另一方面，抓住信息化发展的势头，发挥新兴媒体的传播优势，开辟输出我国教育公共产品的新阵地，更加主动地展现真实、立体、全面的中国教育。