池州市建立解决相对贫困长效机制研究

吴 静

（中共池州市委党校(行政学院) 安徽 池州 247000）

近年来，池州市治理贫困工作成效显著，越来越多贫困人口脱贫、贫困县摘帽，2020年池州市脱贫攻坚工作的目标任务是确保剩余688户、1 610人如期顺利脱贫。然而，脱贫不是阶段性任务而是长期持续的工作，未来的贫困治理还将面临自然灾害、城镇化进程、产业转型等其他因素造成的新增贫困人口，如何巩固好脱贫攻坚成果、防止返贫，需要聚焦相对贫困问题。

1 当前脱贫工作成效

一直以来池州始终将脱贫攻坚作为头号民生工程和最大的政治任务，通过不断加大组织领导、帮扶力度和资金投入，全面落实脱贫政策，创新实施边缘村帮扶，扎实有序推进各项工作，截至2019年底，全市实现9.99万贫困人口稳定脱贫、89个贫困村全部出列，脱贫攻坚取得重大成果。

1.1 经济社会发展各项指标稳步提升。近年来，池州市经济保持持续增长，2019年全年地区生产总值831.7亿元，人均GDP为56 217元，近三年经济总量平均增长率超过6%，主要经济指标匹配性、协调性稳步增强。产业结构不断优化，第三产业增加值320.3亿元，增长4.9%。三次产业结构比例由上年的11.7∶42.8∶45.5调整为10.9∶42.3∶46.8，逐渐形成从第一产业为主导向第三产业为主导的转变。民生福祉持续改善，居民收入持续增加，2019年常住居民人均可支配收入24 786元，比上年增长9.4%。农村工业化和城镇化进程加快，全市常住人口城镇化率54.9%，城镇发展水平和综合承载力的不断提升，加速了城乡经济一体化的进程。

1.2 加快发展特色农业，实现增产增收。池州市着力谋划发展特色高效农业，帮扶贫困群众实现增产又增收，走出了一条生态效益、经济效益和社会效益有机统一的可持续发展之路。池州市特色农业主要有茶、九华黄精、鳜鱼、皖南土鸡、西山焦枣、硒农产品、食用菌、山茱萸等，目前主要发展茶、九华黄精、鳜鱼、皖南土鸡四大特色产业，着力打造一批高质精品，发展特色品牌农业，以品牌效应提升农产品附加值。截至2019年，全市茶园种植面积达34.6万亩，九华黄精种植面积达1.5万亩，鳜鱼主养面积达到0.7万亩，皖南土鸡出栏1 500万羽。今年一季度，池州市支持74个农业特色产业扶贫园区建设，新增小额信贷53户206.7万元，全部用于产业发展增收，全年将实现“四带一自”产业扶贫，带动8 200户贫困户增收，9 000户自种自养产业达标。

1.3 农村人居环境明显改善。大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化，从提升村容村貌、治理生活垃圾、处理生活污水、推动“厕所革命”等方面力求突破，实现农村人居环境质量全面提升，基本实现农村生活垃圾处置体系全覆盖，农村生活垃圾无害化处理率达到70%以上，畜禽粪污综合利用率达到80%以上，农作物秸秆综合利用率达到90%。同时开展村庄绿化美化行动，在可利用空间植树造林，保护和恢复山水林田湖草生态系统，建设绿色生态村庄，充分保留乡村风貌，体现乡村特色。

2 造成相对贫困的因素分析

与绝对贫困不同，相对贫困不只是物质上的匮乏，它是建立在与社会其他不贫困群体生活水平比较的基础上，会随着不同时期社会生产力和生活方式的变化而变化。虽然当前脱贫攻坚工作不断推进，脱贫成果显著，但相对于当前不断减少的显性的绝对贫困人口，隐蔽的相对贫困人口数量却逐步上升。这些人生活在贫困的边缘，随时有再次陷入贫困的可能，而相对贫困的产生是由多种因素共同作用的结果。

2.1 因灾致贫。天灾人祸是导致贫困产生的重要原因，常见的灾害如旱涝、地震、疫情等。2020年突如其来的疫情使人们的基本生活都受到了不同程度的影响，加剧了人们重返贫困的风险。对于池州而言，除了疫情，洪涝灾害也是影响脱贫的重要因素。池州地处暖温带与亚热带的过渡带，属于亚热带湿润季风气候，降水的年际、年内变化较大，每年夏季梅雨反常，暴雨频发，降水量集中且强度大，容易造成洪涝灾害。2020年7月以来，池州市多地连降暴雨，洪涝灾害严重，尤其是在部分贫困地区，群众因灾返贫、因灾致贫的风险加大。以贵池区为例，受汛情影响全区受灾人口11.29万人，农作物受灾面积17 756公顷，严重的经济损失加重了脱贫任务。

2.2 资源分配不均，贫富差距较大。当前居民收入虽然持续增长，但贫富差距却不断加大，这一现象的出现除了市场本身的马太效应以外，还在于社会资源的分配不均。现代信息社会中掌握的信息和资源越多就意味着致富的机会更多，那些缺少信息和资源的人就会逐渐分化，越来越贫困。尤其是城乡之间在基础设施、医疗、教育、就业保障等方面存在明显差距，致使城乡发展不平衡、收入分配差距较大。当社会贫富分化现象到达一定程度，会导致社会分层严重，处于社会底层如老年人、残疾人、低文化程度者等弱势群体所占有的社会财富较少，收入增长较慢，容易处于相对贫困状态之中。

2.3 人们需求增加与实际物质生活条件的不平衡。随着经济不断增长，人民生活水平不断提高，人们的需求也将日渐增多，对富足的定义不断改变。处于绝对贫困线以下的人们所需求的仅仅是解决温饱问题，但当物质性需要不断得到满足，又开始更多追求社会性需要和心理性需要，希望得到更优质的教育、更舒适的生活环境、更完善的社会保障等等。这种不断升级的生活需求是社会生产力显著提高的必然结果，它推动着未来社会经济不断进步发展，同时也滋生出相对贫困问题。

3 关于建立解决相对贫困长效机制的建议

党的十九届四中全会明确提出要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困长效机制。扶贫是一个动态长期的过程，脱贫摘帽不是终点，当绝对贫困消除，解决相对贫困成为关键。

3.1 克服灾情困难，防止因灾返贫。防止致贫返贫，是习近平总书记非常关心的问题之一，他强调，脱贫既要看数量，更要看质量。要严把贫困退出关，严格执行退出的标准和程序，确保脱真贫、真脱贫。2020年是全面建成小康社会目标的实现之年，也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，汛情的出现给打赢脱贫攻坚战带来新的挑战和困难。2020年8月18日，习近平总书记赴安徽考察调研，再次要求把“防止因疫因灾致贫返贫”摆在突出位置。

首先要落实救灾帮扶措施，确保灾后重建。当前池州市已加快灾后重建工作，积极恢复生产生活秩序，修缮修复受损房屋和交通基础设施，确保受灾贫困群众有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有地方住、有病能及时治疗，尽最大努力把灾害造成的损失降到最低。同时，对农村困难群众等重点群体进行摸底排查，落实过渡性安置措施和临时救助措施，确保防汛扶贫两手抓、两不误。

其次要做好就业救助帮扶，筑牢脱贫根基。洪灾发生后，不少庄稼被淹、收成受损，面对贫困户收入减少的情况，需要加大对受灾贫困群众帮扶力度，围绕保就业发力，想方设法为困难群众增收，化解因灾致贫返贫风险。一方面要拓宽就业渠道，通过扶持企业鼓励吸纳就业，提供扶贫公益性岗位安置就业，利用公共服务平台及时收集发布农村劳动力就业需求和企业用工信息，组织举办招聘会等方式，为受灾贫困户提供更多的就业信息。另一方面对有技能培训需求的受灾贫困劳动力实施免费技能脱贫培训，对有工作经验但缺乏转型意识的求职者要瞄准市场需求加强培养，对求职要求过高、求职动力不足的求职者，要加以引导疏通，转变求职意识，对身体条件较差、缺乏劳动能力的就业困难者，要以社会援助为主，因材施教，分类指导，提高贫困户自身就业能力。

3.2 解决相对贫困，做到精准扶贫

3.2.1 要建立相对贫困标准。由于经济发展水平和人民生活需求的不断变化，相对贫困的标准也会随之改变。虽然我国曾多次制定官方贫困标准，但大多是以一个明确的收入水平作为衡量依据，如2011年将农民人均纯收入2 300元作为新的国家扶贫标准，本质上属于绝对贫困标准。对于相对贫困标准的确定，除了参考居民收入以外，还应综合考虑“三保障”和家庭支出等实际问题。一方面要上门入户对农户信息进行对比核查、筛选过滤，认真核查相对贫困，确保数据全面、准确、真实。另一方面要规范相对贫困确认程序，从申请、评议、公示、审核到最终确定要做到公开公正，接受监督，不得随意简化程序，合并步骤。

3.2.2 要区分扶贫与救助。扶贫主要针对当前处于标准贫困线以下的群体，是一项发展政策，重点在于对贫困户的引导，而帮扶对象多为社会弱势群体，他们往往因重病重残而没有劳动能力，缺少家庭收入，需要国家财政支持解决基本生存问题，扶贫对象包含救助对象。救助是无条件的，以外力为主，由政府直接发钱进行社会兜底，以维持最低生活，要建立健全社会保障体系解决贫困问题，尤其是当前农村存在老龄化问题加剧，农村养老缺乏保障，要加强农村医疗服务和社会养老体系。扶贫是有条件的，是帮助贫困户利用家庭劳动力或资源条件来发展自己，如果单纯依靠资金援助反而无法激发贫困户内在潜力，容易滋生更多贫困问题，要通过外部力量帮助贫困户自立，实现自我发展。不能为了应对当前脱贫任务简单地将所有政策打包一起，要区分好扶贫与救助，才能做到精准扶贫。

3.2.3 既要重视能力贫困，也要注意精神贫困。防止返贫、致贫，解决相对贫困问题根本上要提升贫困主体自主发展能力，确保他们能持续稳定增收。一个人的能力包括体质、技术、知识水平等各方面，从某种程度上个人能力的高低决定了生活水平的高低，贫困的实质是人们缺乏改变其生存状况、抵御各种生产和生活风险，抓住经济机会和获取经济收益的“能力”。因此要以教育培训为突破口，因户施策、因人施策开展技术培训，激发贫困主体内生动力，提高他们的生存发展能力，对当前贫困户就业意愿和技能需求进行调查分析，结合当地市场需求，有针对性地开展实用技术培训。此外在消除能力贫困的基础上，不能忽视精神贫困，要严防好逸恶劳、等靠要等思想的侵蚀，警惕贫困落后思想的代际传递效应。在政策导向上，不能简单兜底保障和政策包揽，要多帮扶、多教育、多激励、多沟通，要有更多的人文关怀。

3.3 建立和完善防止返贫监测机制。解决相对贫困问题还需要及时预警，未雨绸缪，要建立和完善返贫监测机制。返贫的监测对象以家庭为单位，主要对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因灾情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施，尽早帮扶才能防止返贫。对刚刚脱贫的群众要增强忧患意识，坚持底线思维，充分估计各方面的风险隐患和不确定性，通过既有力度更有温度的返贫监测确保脱贫群众不返贫。对于贫困人口中的重病患者、重度残疾人、老年人和未成年人等特殊群体要格外重视，尤其是今年受新冠肺炎和洪灾影响，部分脱贫群众家庭经济收入可能受到直接影响，存在返贫风险，要做好社会保障兜底工作。

作为洪水多发地区，池州市要积极推动建立灾害性天气预防和预警监测机制。洪灾发生多集中在夏季梅雨时段，要分析以往当地洪水形成和运动的规律，利用过去和实时水文气象资料，对未来一定时段的洪水发展情况进行预测。通过设置水情站，实时监测河流、湖泊、水库或其他水体的水情、雨情等，及时掌握并发布灾害信息，构建综合防灾减灾体系，不断提升减灾救灾能力。

3.4 推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。2020年脱贫攻坚将实现全面胜利，随着绝对贫困人口的消失，未来减贫的对象将转向相对贫困人口，在脱贫摘帽后，要根据主要矛盾的变化转变工作方式，加强对现有扶贫政策的梳理，不能断崖式终止，制定2020年后过渡期政策，确保脱贫人口不返贫。要结合本地区经济发展和贫困程度，推动全面脱贫与乡村振兴有机衔接，以乡村振兴引领扶贫工作。

3.4.1 坚持以产业扶贫为主导，积极创新产业扶贫模式，注重发挥群众的主观能动性，通过入股、租赁等方式，吸引新型农业经营主体进驻，鼓励贫困地区结合本地实际大力发展特色种养业、农产品及工业、手工业、休闲农业等特色产业，实现增产增收，帮助贫困地区和贫困人口脱贫致富奔小康。同时强化品牌建设，提高农产品组织化程度，借助于杏花村文化旅游节等契机，建立优质农产品展示展销中心，加快发展直营直销，推动农产品进展会、进超市，推广“会员制”销售和农产品网络营销。鼓励多元产业发展，在原有扶贫产业基础上，推动一、二、三产业融合发展，注意拓展农业产业链，实现产业的优化升级。

3.4.2 发挥本地生态优势，推动绿色发展。池州位于安徽西南部，是长江南岸重要的滨江港口城市和省级历史文化名城，北临长江，南接黄山，一直以来自然资源、旅游环境是池州城市发展优势之处，实现乡村振兴要立足生态优势，转变农业发展方式，利用好本地区地形地势多样、旅游资源丰富、农耕文化悠久等区域特点，因地制宜推进农业结构调整，促进产业转型升级，扬长避短发展特色、休闲、绿色“三大农业”，实现生态优势向经济效能的转化，努力探索长江中下游皖南山区绿色增长、持续发展的新路子。同时以科技为支撑，加大对绿色农业为导向的科技研发投入，依靠创新驱动加快推进农业现代化，积极把现代科技成果和新商业模式等引入农业，利用线上线下互动融合，引导企业利用电商、物流等现代商业模式，开拓国内、国外市场。

贫困是绝对的，也是相对的，解决贫困问题并非一蹴而就。脱贫攻坚可以减少贫困数量，但减少甚至杜绝增量，却是一个长期的任务。我们必须进一步巩固脱贫成果，采取有效措施建立健全解决相对贫困的长效机制，构筑安全屏障，把巩固减贫脱贫成效和应对相对贫困问题结合起来，将扶贫由“打赢”向“打好”转变。