我国技能型社会建设策略研究——基于OECD国家技能体系治理的启示

吴向明，詹佳丽

(浙江工业大学 教育科学与技术学院，浙江 杭州 310023)

技能型社会的建设是我国新时代职业教育发展的目标与方向，是新时代经济社会发展的必然。《中国教育现代化2035》提出要培养高素质技术技能人才，要让劳动者在不同发展阶段都有机会获得技术技能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要加强创新型、应用型、技能型人才培养，加快提升劳动者的技能素质。2021年6月，人社部印发关于《“技能中国行动”实施方案》，提出要打造技能省市，建设制造强国、质量强国、技能中国。我国在政策层面已经对职业教育制度体系、标准、产教融合、多元办学格局、技术技能人才保障、职业教育办学质量监督评价等方面提出新的要求，但如何提供高质量职业教育与培训，如何提高技术技能人才社会地位，如何在全社会形成重视技能的氛围，加快推动技能型社会的建设，成为当前亟待解决的问题。经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD)对成员国技能体系治理(the governance of skills system)的研究相对较早，总结了比较完备的经验，本研究在对OECD国家技能体系治理经验总结分析的基础上，探讨了我国技能型社会建设的策略。

一、OECD国家技能体系治理的背景

2012年OECD启动技能战略，关注成员国技能人才培养过程中的政策法规、跨领域合作、教育分流、职业培训等方面的措施。OECD在技能战略推进过程中发现，国家的制度、文化和习俗影响技能战略的实施效果。为了更好地落实技能战略，2020年OECD提出对技能体系进行治理。技能体系治理旨在为不同国家提供共通的可借鉴经验，它的提出既顺应技能战略提升国家竞争力的需要，又动态适应产业变化的需求，并满足个体终身学习技能的要求。

(一)国家层面：提升竞争力需要

从国家层面来说，技能体系治理目的在于提升国家竞争力，通过培养高素质技能人才，提升创新能力和生产效率，实现国家更好的经济发展[1]。21世纪以来，世界各国均发现技能人才对经济社会的重要性，先后出台相应战略，抢占技能人才培养先机。德国在2005年就开始实施《联邦职业教育法》，明确职业教育在技能型人才培养问题上发挥的重要作用，强调技能型人才培养是应对新世纪挑战的重要途径[2]。美国在2009年发布《技能战略：确保美国工人和行业形成具有竞争力的技能》，2011年哈佛教育研究院发布报告指出国家经济繁荣和社会和谐依赖于恰当的技能型劳动力。英国企业、创新和技能部在2009年发布《技能促进增长：英国国家技能战略》报告，将技能水平增长与英国社会未来发展联系在一起，提出要提高英国的技能水平，达到世界级的水平。为了支持战略实施，英国又发布《新挑战、新机会——继续教育和技能体系改革计划》，通过规定经费投入、培训项目、继续教育质量和数量等方式保证技能人才满足企业需求。澳大利亚在2010年发布人力资源开发战略《澳大利亚未来劳动力：国家劳动力开发战略》，提出要通过改善劳动力技能水平，从而解决劳动力市场技能短缺问题；2011年，澳大利亚技能署发布《为了繁荣的技能——澳大利亚职业教育与培训路线图》报告，强调职业教育和培训要满足劳动力市场的技能需求[3]。日本于2006年出台“职业教育综合计划”，针对小学生到高中生、大学生到研究生和无业者这三类人群提出不同举措，以提高受教育者技能水平，提升人力资源开发[4]。各国紧密联系技能与劳动力市场，提出了一系列与技能培养有关的政策和战略。OECD顺势而为，在2012年发布关于技能政策的战略途径的报告，随后建立专门的技能中心，帮助成员国制定技能战略。

(二)产业层面：加速转型升级

从产业发展层面来说，技术变革改变了劳动力需求，技能体系治理通过改善劳动力技能水平加速产业转型升级，是促进发展的现实选择。当前，各个国家都面临产业发展与劳动力水平不匹配的问题，过去技能人才培养追求操作熟练，现在关注复合型能力培养。德国于2016年提出《“职业教育4.0”框架倡议》，目的在于适应“工业4.0”需要，培育面向未来数字化工作场景的专业人才。德国注重未来社会中科技发挥的作用，因此用科技为教育赋能，期望通过数字技术实现资源整合与高质量技术技能人才培养，组建高素质产业人才队伍[5]。美国全国制造商协会(National Association of Manufacturers)认为现在的制造业工作不再是在肮脏环境中的低技能、低收入工作，而是需要有技术知识、问题解决能力和批判性思维的技术性工作。此外，技术进步对不同类型工人的影响不同，高技能者受益于新技术，从事重复性工作的低技能者则将被企业淘汰，这会加剧不同阶层的矛盾。因此，美国制造业提出要建设先进制造业，必须从技能人才培养入手[6]。英国自脱欧以后，经济增速迟缓，低技能水平是重要的影响因素，现有技能人才水平与产业发展需求不匹配，《2017年雇主技能调查》显示，雇主对高水平技术类人才需求将增长10%以上，但多数年轻人技能水平较低，只有4%的25岁以下年轻人获得了高等技术教育水平资格，这种高水平技能人才供不应求的局面将在英国持续存在[7]。产业转型升级需要大量高水平技能人才，为了满足产业快速发展的需求，OECD重新提出技能体系治理，强调产业发展的重要性，向政府、教育与培训机构反馈产业需求。

(三)教育层面：落实终身学习理念

终身学习的目的在于帮助个体获得各阶段所需的技能。OECD又称其为“全生命”学习，新兴技术倒逼个人在生命历程中实现技能的不断学习、培养和提升，因此关于技能的学习在家庭、社区和工作场所正式或非正式地发生，由原先终止于中等或高等教育的学习转变为终身持续学习。近年来，终身学习越来越与技能发展联系在一起。欧盟曾实施过“2007—2013年终身学习整体行动计划”，该计划注重人的全面发展，鼓励个人终身学习并为终身学习提供条件。欧盟还借鉴澳大利亚和英国的相关经验，设计了一个包含不同阶段和不同类型教育的、为学习活动提供质量标准和认证机制的资历体系[8]。2020年，欧盟出台《欧洲技能议程(2020)》，该议程强调生活技能，加强成人教育，关注如老年人等不活跃群体，设计成人终身学习标准[9]。这些措施的出台，一方面是为了人的全面发展，另一方面是帮助个人在变化的技术世界中获得新的能力，满足新的产业需求。OECD认为在数字化背景下，技能学习将持续发生，因此在2019年发布了《技能展望2019：在数字世界中蓬勃发展》报告，报告明确指出终身学习应是数字化社会转型的政策核心，高质量终身学习体系能帮助公民发展工作和生活所需的技能，应对技能世界变化的挑战[10]。

二、OECD国家技能体系治理经验

OECD技能体系治理的提出旨在打破将技能归于狭义职业教育与培训领域的观点，强调在政府、教育与培训系统、劳动力市场和企业行业之间建立密切的联系，实现技能供需、获得和使用的有力互动[11]，其策略包括形成治理的跨部门组织主要部门、鼓励利益相关者广泛参与治理过程、利用信息技术减少技能不匹配问题，以及调整融资安排减轻国家治理压力。

(一)引导多主体参与，形成技能建设的跨部门组织

由于技能体系治理是一个跨部门的议题，因此需要各个部门和机构协同参与，包括劳动力市场、教育部门、财政部门等多方主体形成代表团体，以团体为核心，统筹如企业、社会组织、个人等利益相关者。

1.形成跨部门的统筹组织。现代和未来训练联盟是为配合德国《国家职业培训和技术工人资格公约》(NationalPactforVocationalTrainingandtheQualificationofSkilledWorkers)文件中商定的政策和倡议而设立的，成员包括工会、联邦经济和劳工部、联邦就业局、联邦教育和研究部、联邦工业协会、德国技术手工艺联合会中央协会和德国雇主协会联邦协会。政治高层直接参与会议，促进了各级政府之间的相互协调。各州政府在改革时曾局限于为职业学校设计课程框架，在加入联盟后，通过与州经济事务部、劳动和社会事务部的讨论，加深了对技能政策和需求的理解，依据区域经济发展状况改革课程内容。此外，区域一级的众多类似联盟承担并补充了联邦联盟的活动。在改善处于不利环境中的青年的咨询服务、制定确保技术工人数量充足的区域战略、制定促进成人学习的举措等方面承担并实施了很多任务。

2.关注边缘群体的跨部门组织。挪威设立了技能政策委员会(Norway’s Skills Policy Council)来改善雇主在技能培训提供和培训融资方面的边缘地位以及工人群体被忽视的情况[12]。技能政策委员会是挪威技能政策战略治理的核心。委员会的战略合作伙伴包括公共机构、社会合作伙伴和成人学习领域的非政府组织。作为纯粹的咨询机构，委员会通过定期讨论、定期制定措施等方式协调和改进技能政策领域现有的政策措施，促进利益相关者之间的合作[13]。委员会是纯粹的咨询机构，其目标是协调和改进技能政策领域现有的政策措施，教育部长担任委员会主席，给利益攸关方提供了强有力的影响决策的机会。

(二)关注利益相关者群体类型和参与质量，保证技能治理的有效性

利益相关者参与技能体系全过程，既能成为决策者处理技能政策内在复杂性的有效工具，又能作为参与者产生对过程和结果的体验感。多方参与要求任意参与方都要承担解决技能问题的部分责任，尤其在解决技能需求、扩大参与群体类型、协调不同参与者冲突等方面发挥重要作用。

1.吸引不同类型的利益相关方参与。利益相关者参与技能体系治理的方式很多，不局限于组织专门的技能培训机构，参与成员也不局限于相关企业代表。韩国形成了一种上下联动的技能“生态系统”，包括城市发起的自上而下的措施和市民发起的由下而上的改革。韩国国家终身教育研究所(The National Institute for Lifelong Education，简称NILE)制定和实施国家终身教育政策，内容包括技能训练在内的终身学习战略、政策和计划[14]。韩国水原市是技能体系设计较好的城市，其终身学习委员会的成员包括市议会成员、非政府组织、私人课程提供者、学习和福利中心负责人。市民可以自己制定终身学习的项目提交给政府；市民与委员会进行圆桌会议，交流他们对终身学习的意见；在参与学习中心一年的理论和实践培训后，市民可申请成为水原市公民终身学习教师。这些做法，将市民纳入城市政策的规划和实施中，帮助课程适应新的兴趣和未来发展的需要[15]。

2.促进不同利益相关方有效参与。只有参与者是在互动取向下合作解决问题时，才能减少以个人利益优先的政策决议，保证多方参与是有效的。德国的现代和未来教育联盟以“面向问题”的方式组织会议，中央工作组和其若干附属工作组中定期组织小型工作会议，讨论专门的议题。例如，工会和雇主对如何准确衡量学徒培训的青年人数存在分歧，联盟会议通过对基本事实的阐述和分析，使双方达到共同理解。这种以解决问题为出发点的会议让不同利益代表者通过信息的交互以实现理解。联盟已经达成一些具体的共识，联盟的商业代表承诺增加学徒培训名额和实习名额，还承诺会采取行动来应对德国区域技能培训方面不平衡的问题[16]。

(三)运用信息技术工具，构建以技能为中心的学校信息系统

技能体系的发展日益复杂，管理数据和信息成为关键的政策问题。提高数据系统的信息完整性和有用性，有助于减少技能不匹配和短缺问题，最终提高劳动者的生产力和竞争力。整合的信息系统指的是跨领域的信息记录，完整记录个人生涯发展。目前，这样的信息系统主要用于教育领域，在学生进校时建档，收集学生学业表现的数据。

1.服务多对象的信息系统。爱沙尼亚的教育信息系统(The Estonian Education Information System,简称EHIS)是一个国营的数据系统，包含有关教育的实时数据，数据内容可以有效地被政府、公众和学校利用。例如，爱沙尼亚资格认证局将信息系统提供的数据用于寻求如劳动力市场和技能体系的关系、未来劳动力市场所需不同技能的性质和相对数量等问题的信息，为政府决策提供数据支持，可以促进各级政府和政府各部门相互协作[11]。同时，整合的信息系统对提供必要技能、调整现有技能体系、满足未来技能需求提出建议，教育部门可以根据相关信息调整教育内容和教育目标。公众还能在“教育眼”(Educational Eye)这一信息系统的在线平台上了解院校信息，包括在校师生人数、学校课程安排、毕业生就业率和平均收入等资料，提供对子女教育或个人择业的选择依据。此外，学校利用该系统对学生生涯发展提供反馈，及时预警学生的不良表现。

2.预测学业发展的信息系统。美国马萨诸塞州的信息预警系统(Massachusetts’ Early Warning Indicator System，简称EWIS)将获得的完整信息用于对个人做出即时的干预和未来的生涯建议，向学生提出继续学术道路还是选择技能训练的建议。系统通过数据模型来计算学生不能达到预定学术标准的风险水平，且将学生个人情况考虑在内，如父母婚姻状况、家庭背景、学生与教师之间的私人关系等。系统收集了马萨诸塞州每个学生的纵向数据，预测高中生是否做好进入大学的学业准备情况。该信息系统还为学校提供关于学生表现的概述，学校可根据学生的个人情况，实施提高学业成绩的措施。此外，系统的模型不断进行更新，不仅能识别出在学习上有困难的学生，还能寻找学业失败的潜在原因[11]。

(四)调整融资安排，减轻国家治理压力

技能体系治理的决策与融资问题有着内在的联系。扩大或裁减人员、建立复杂信息管理系统等基础设施、让利益攸关方参与和设计决策等行为，都会影响财政资源分配和再分配的决定。教育投资对社会民生影响的作用不像对如医疗、保险、就业等保障民生的紧迫问题那样有明确、即时的回报[17]，因此，为了减轻政府的压力，增强不同利益相关者的参与程度，OECD鼓励开发多元的融资渠道。

1.获取不同公共组织的投资。葡萄牙的经济发展水平在经合组织国家处于弱势地位，但葡萄牙成功地实施了一项促进经济增长和社会福利的调整方案。葡萄牙于2012年成立了职业教育与培训资格认证局(Portugal’s National Agency for Qualification and Vocational Education and Training)，其行政、人事和活动费用由国家预算支出，教育部、劳动和社会保障部也为其提供经费。认证局的职业教育改革方案还得到欧盟基金会的资金支持，欧盟结构基金和公共教育金融研究所共同出资促进弱势群体的技能发展，将没有就业、接受教育或参加培训的人也纳入劳动力市场[18]。

2.发展企业作为融资渠道。私营企业是爱尔兰的培训网络(Skillnet)中承担资金投入的重要组成。培训网络虽由政府和国家培训基金共同资助建立，但国培基金会的资金来源于国家对企业征收税率为0.7%的培训基金税[19]。培训网络也发挥了相应的作用。风力技能培训网络(Wind Skillnet)是比较突出的培训组织，成员公司了解培训需求之后，与爱尔兰风能协会合作，接受爱尔兰风能行业领袖的指导，开发了一套满足风电行业学员要求的课程[20]。对雇主的调查也表明，如果没有这种模式，当前提供的培训中有近一半不会进行，绝大多数雇主也不会发现类似高质量的培训[21]。

三、我国技能型社会建设的启示及建议

2021年全国职业教育大会创造性提出了建设技能型社会的理念和战略，明确要求加快建设国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的技能型社会。OECD技能体系治理的核心在于帮助成员国完善技能体系以适应本国产业发展需要，从而实现人才资源的可持续发展，其经验可以对我国技能型社会建设提供三方面的启示。

(一)加强政府主导推动技能型社会建设的顶层设计

建设技能型社会，需要政府推动做好顶层设计，明确建设主体与建设任务。OECD成员国将技能人才培养与国家经济建设和社会发展联系起来，各国均制定了一系列技能培养的战略和对策。由于技能体系覆盖范围广泛，职业教育和技术培训中促进技能发展的重点事项应得到优先关注，因此立足国家层面考虑技能建设的方向和路径，是当前我国技能型社会建设的首要任务。与此同时，OECD成员国均设立了与技能有关的专门组织，并明确其相关职责。德国2004年就制定《国家职业培训和技术工人资格公约》用以明确参与建设的成员与任务，其有效的实践经验辐射到OECD其他成员国，韩国、葡萄牙、挪威等国纷纷出台政策，依据各国实际组建队伍。在我国，政府组织有政策决议权，因此应发挥建设技能型社会的主导作用，积极统筹建立相关组织。

对此，我国已有明确建设主体与任务的设想。《国家职业教育改革实施方案》提到的国务院职业教育工作部际联席会议制度将由教育、人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、财政、农业农村、国资、税务、扶贫等单位组成，国务院分管教育工作的副总理担任召集人，做到各级各类政府参与，形成技能型社会建设的核心组织。在现有的联席会议制度上，还可适当增加企业和社会代表加入讨论，了解群体的呼声并吸取相关建议。地方也可依据本地特色，形成契合产业发展的建设队伍。当前，部分省市已依据自身发展特色，推进技能型社会队伍组建。甘肃省紧抓“一带一路”发展机遇，依据西部产业薄弱的特点，重点关注农业与畜牧业建设，加强现代制造、电子商务、文化旅游等产业发展，改革职教集团运营模式、构建产教融合新业态，助力甘肃乡村振兴。浙江省在《浙江省职业技能提升行动实施方案(2019—2021年)》中组建了一支由人社部、经信部、财政部、教育部、农业农村、卫生健康、市场监管以及其他有关部门和单位的队伍，明确各部门、单位在职业技能提升行动中的职责，为地方建设技能型社会提供内部保障。为了全面推进技能型社会建设，我国需加快出台宏观技能战略，形成专门组织配套推动技能型社会建设。

(二)发挥企业参与社会技能培训的主体作用

国民教育系统和生产系统共同制约一个国家的技能形成体系，二者的契合程度将决定技能形成体系的性质[22]。OECD成员国大部分在队伍建设中给企业代表留出专门席位，关注企业的需求，还从立法层面对企业提出明确的规定，如德国的《联邦职业教育和培训法》、韩国的《就业保险法》、葡萄牙的《职业技术教育法》都要求企业提供一定比例培训名额，参与技能培训会议，共同讨论技能战略实施中的问题和解决措施。

我国2018年颁布的《职业学校校企合作促进办法》凸显了雇主的作用，旨在促进企业在校企合作、多元办学主体中的作用发挥。虽然我国已经意识到企业在技能型社会建设中的重要作用，但是仍缺乏配套措施落实企业作用的发挥，导致产业面临巨大的人才缺口。以制造业为例，教育部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部等部门共同编制的《制造业人才发展规划指南》显示制造业十大重点领域到2025年人才缺口将接近3 000万人。因此，转变劳动力为企业所需这一任务迫在眉睫，要求企业实现深度融合，提升技能供需的一致性，推动技能型社会建设。因此，我国要借鉴OECD成员国以立法的方式规定企业行动的做法，鼓励企业与学校建立深度合作关系，与政府、学校共同开发行业标准，与政府分摊技能人才培养资金，参与人才培养质量评估全过程，形成可持续的技能人才培养路径。企业的作用不仅在于为学校提供训练场地，还在技能的校外培训、职业教育办学格局的扩大、培养的深度参与上有重大贡献。因此，企业的角色不能仅停留于支持职业教育办学层面，还需要探索更深层次的含义，例如混合所有制办学、产教深度融合、技术技能人才供需信息交流，与政府、学校共同培养企业迭代升级时所需要的人才。

(三)落实职业院校育训并举的法定职责

职业院校在我国作为技能人才培养的主要场所，承担着技能型社会建设的重要任务。面对技能型社会建设，职业院校需要主动参与其中，进行全面深刻的改革，实现培养培训相结合的重要使命。2019年国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，对职业院校的教学条件、师资队伍、课时要求、校企合作等情况提出要求，体现了我国技能人才培养从数量上大力发展到质量上提质培优的转变。同年10月，教育部等14部门联合印发的《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》提出到2022年将职业院校转变成为就业创业培训的重要阵地，强调了职业院校在职业培训中的重要作用。可见，职业教育是与产业联系最为紧密的类型属性，在劳动者的技能形成方面作用巨大。职业教育需要提供规模化的技能供给，实现更深入的产教融合。职业院校应树立培养培训一体化理念，融合技术研发和社会服务，并将其纳入院校发展规划，纳入人才培养、专业建设、师资队伍建设中，提高学生技术素养和实践能力，积极探索学校育训并举新发展模式。OECD的策略启示我国需要在技能型社会建设中，通过完善学历资格制度、“1+X”证书制度，深度推进校企合作，将企业用人需求与学校教学、校外培训结合起来，打通需求反馈渠道，构建畅通的技能循环系统，保证个人技能不断更新，促进技能型社会建设。职业院校亟需对自身进行调整，一方面提升自身技术、技能软实力，吸引企业参与合作；另一方面，形成产教融合、校企合作的办学模式，培养专业持续发展的“双师型”教师，让学生在理论学习和实习实训中实现能力的增长。在此基础上，职业院校还应发挥企业和社会的沟通作用，通过承担培训任务，整合企业技能需求和学校教师资源，为在校学生和全体社会成员开展职业培训。

为了更好地实现培养培训，提高人才培养质量和水平，OECD部分国家运用数字化手段建立完善的信息系统，针对性地开展社会培训。我国的教育信息化发展相对较慢，因此现阶段我国需要通过数字化手段，加强职业指导与咨询服务，在全社会形成职业能力终身发展的意识。这就要求职业院校不断突破原有办学格局，运用现代化技术手段，了解企业需求和学校人才培养质量，不断调整教学模式，为建设技能型社会、实现现代化国家提供坚实的人才支撑。