城市公共服务与受雇农民工的就业质量——基于长三角地区的实证研究

诸 萍

(浙江红船干部学院 经济学教研室,浙江 嘉兴 314000)

一、问题的提出

党的十九届五中全会提出要实现更加充分更高质量就业，并将强化就业优先政策作为扎实推动共同富裕的重要举措。农民工群体作为我国产业工人的主体及推动经济社会发展的重要力量，其就业质量长期处于相对低位，与城镇户籍劳动力相比还存在较大差距[1-2]。努力提升农民工群体的就业质量，既是经济社会高质量发展的客观要求，也是提升劳动者幸福感、获得感的主观需要[3-4]，更是“十四五”时期推动农民工市民化的政策重点所在[5]。

与此同时，不少研究已证实，城市公共服务是决定人口流动和劳动力配置的重要因素[6-8]，也是决定农民工永久迁移和定居行为的重要因素[9-11]。城市公共服务作为吸引农民工进城务工/经商、乃至落户的重要“拉力”，已愈发受到社会各界的普遍关注。但目前尽管胡斌红、杨俊青的研究曾提出并验证了城市公共服务对农民工的就业质量与城市定居意愿具有正向调节作用[12]，但在该研究的假设中并未对城市公共服务与就业质量的关系做深入的理论探讨。除此之外，不同类型公共服务对农民工的就业质量是否存在相似的促进作用，这种影响是否存在显著的代际差异，这些问题不仅关乎农民工群体的全面发展，更关乎我国公共服务体系的优化完善，以有效应对社会转型背景下劳动力就业需求的不断变化。在此背景下，本研究利用微观调查数据和宏观城市数据去探讨城市公共服务与农民工就业质量的关系，无疑具有重要的现实意义。

二、文献梳理及理论假设

就业质量的研究始于20世纪70年代初，从美国的“工作生活质量”，到国际劳工组织的“体面劳动”和欧盟的“工作质量”，再到近期的“高质量就业”，其相关研究正在逐步丰富完善[13]。其中，以就业质量为主要内容的“体面劳动”理念的影响最为广泛。“体面劳动”是指促进劳动者在自由、公正、安全的环境下获得体面工作机会，并给予劳动者尊严感与价值感，这一理念提出后便得到了国际社会的广泛认同[14]。国际劳工组织还进一步构建了“体面劳动”的指标体系，具体包括就业机会、不可接受的工作、足够的收入和生产性的工作、合理的工作时间、工作的稳定性和安全性、工作与家庭生活的平衡、就业中的公平待遇、劳动安全、社会保护、社会对话与劳动关系、经济与社会背景等11项测量属性[15]。不难发现，“体面劳动”同时涵盖就业数量和就业质量两层含义，但更偏重于后者,因而就狭义而言，体面劳动的程度就是就业质量的水平，而体面的劳动就是高质量的就业[16]。而就业的外部环境又主要体现于国家或地区的政策方针等方面。显然，城市公共服务作为调节宏观经济社会的重要政策工具，也应囊括其中。

但就目前来看，大多数研究忽略了“城市公共服务”这一因素在分析劳动力就业质量时的嵌入性，即“城市公共服务”不仅是劳动力所处就业环境在宏观层面的一个重要体现，更是考察其体面劳动过程中必须纳入的经济与社会背景。在研究劳动力就业质量时，若离开了对城市经济结构、社会结构等的理解及对“城市化”这一社会变迁方向的把握，那很多问题都将难以得到很好的解读。加之受户籍制度的影响，外来务工人员目前尚无法完全平等地享受与迁入地劳动者同质同量的公共服务，从而导致现有研究中“城市公共服务”在农民工高质量就业中的作用常常被忽视。但诚如夏怡然、陆铭所言，流入地的公共服务对于外来人口并非完全排他[17]。更准确来说，在现有户籍管理制度下，教育、就业、医疗服务等特殊性公共服务仍主要向户籍人口提供，非户籍人口享受到的这类服务水平相对较低，但文化、交通、生态环境等一般性公共服务对外来人口的限制较小[17]。邹一南在研究户籍制度改革中也曾将前者归为户籍利益相关的公共品，而后者则为非户籍利益相关的公共品，两者最大的区别在于公共服务排他性特征的强弱[18]。换言之，农民工群体在迁入地城市可平等地享受与本地市民相同的一般性公共服务，但仅有限地享受特殊性公共服务，且主要受限于城市户籍管制情况的影响。因此，“城市公共服务”(包括一般性公共服务和特殊性公共服务)有必要也完全有可能被纳入农民工就业质量的研究框架中。

城市公共服务对农民工就业质量的影响可能是多方面的。田艳平、冯国帅的研究发现，城市公共服务总体上对就业质量具有促进作用，但不同层次公共服务的影响效果不一，其中医疗和教育等基本型公共服务对就业质量的影响最大，而文化、基础设施、生态环境等发展型公共服务及信息服务、社会保障等提升型公共服务对就业质量的影响则相对较弱[19]。由此可见，城市公共服务对就业质量的影响存在较大的内部异质性。由于本研究的对象为雇员就业身份的农民工群体，加之其在迁入地的特殊性，在研究城市公共服务对农民工就业质量的具体影响时，有必要根据公共服务排他性特征的强弱进行划分并建立合理假设。据此，本研究提出了如下两个基本假设：

假设一:一般性公共服务对受雇农民工的就业质量具有显著的提升效应。

假设二:特殊性公共服务对受雇农民工的就业质量同样具有显著的提升效应，即便是在有限享受特殊性公共服务的情境下。

本文借鉴张晓菲等划分农民工代际的方法，将1978年之前出生的界定为老一代农民工，1978—1988年出生的界定为中生代农民工，出生于1988年及以后的农民工则为新生代农民工[20]。其中，老一代农民工出生于国家严格管控人口迁移的改革开放前，是第一批投身于社会主义市场经济建设的农业转移人口；中生代农民工出生在改革开放初的过渡时期，其工作和家庭生活已进入相对稳定的状态；新生代农民工出生于经济快速转型期，也是受信息时代影响最为明显的一代。不同代际的农民工，社会经历与成长环境的时代差异导致其受教育程度、生活方式、社会认同、价值观念等存在明显的差别，从而影响其对自身“公民”权利的追求。已有研究显示，相比于非新生代农民工，新生代农民工的人力资本、社会资本都更具优势[21]，但其外出务工的经济动机相对减弱，而更渴望获取个人的发展和自由,体验不一样的生活方式[22]。 新生代农民工的价值观念也趋于理性化，对事物的看法普遍基于社会环境和个人条件的现实认知而非感性的判断，更清醒地意识到提高自身能力的需求[23]。 与此同时，由于新生代农民工的劳动环境和就业条件总体上优于传统农民工，这使得他们更加重视自己“工人”的职业身份，也更加看重其“公民”身份的落实，这包括农民工及其子女有权在城市中平等地享受包括教育、医疗等在内的各类公共服务[24]。换言之，新生代农民工因其全新的社会群体特征，尤其是价值观念的更新和权利意识的提升，使得城市公共服务在其高质量的就业中有着更为重要的影响。据此，本研究进一步提出了如下两个基本假设：

假设三:一般性公共服务对雇员就业身份的新生代农民工就业质量的提升效应，较传统农民工更为显著。

假设四:受户籍管制的影响，特殊性公共服务对受雇农民工就业质量的影响存在显著的代际差异，甚至对新生代农民工就业质量存在显著的负面效应。

三、数据来源与变量说明

(一) 数据来源

本文实证研究使用的数据来自2017年全国流动人口动态监测调查以及2017年《中国城市统计年鉴》。其中，个体和家庭层面数据源自前者，而城市层面数据源自后者，再将两类数据进行匹配。由于本文关注的是城市公共服务对受雇农民工就业质量的影响，且选取长三角地区为例，因此选择的个体为雇员就业身份且流入地为江浙沪皖三省一市的样本。所用数据进行以下处理：(1)仅选择户口性质为农业的样本；(2)仅选择流入地为浙江省、江苏省、安徽省和上海市的样本；(3)仅选择五一节前做过一小时以上有收入工作的样本；(4)删除就业身份为雇主、自营劳动者或其他身份的样本，仅保留就业身份为有固定雇主的雇员和无固定雇主的雇员样本。经过样本筛选后，最终得到样本数为14594个。本研究的样本数据将利用统计软件SPSS18.0进行相关的分析。由于本研究关注的是受雇农民工的就业质量、该因变量为连续变量，故选择使用线性回归分析模型进行研究。

(二)变量界定

1.因变量：受雇劳动者的就业质量

考虑到数据的可得性，本文主要从劳动报酬、工作强度、工作稳定性、社会保障四个维度构建受雇农民工的就业质量指数[12]。在就业质量四个维度的数据基础上，再对流动人口就业质量综合指数进行测算，主要参考Erhel等的客观就业指数[25]。首先，需要对各维度指标进行标准化处理。由于工作强度为负向指标，需要对工作时间指标进行反向处理，采用1减去工作时间标准化处理。然后，再采用等权平均加权计算就业质量综合指数。

2.自变量：城市公共服务

基于前文的文献回顾，并综合洪俊杰等[10]、田艳平等[19]以及杨义武等人[26]的研究定义，选取公共教育、公共医疗卫生、社会保障和就业服务(作为一项)、公共交通、生态环境、公共文化6个维度来衡量城市公共服务，并根据公共服务的排他性特征强弱，将公共教育、公共医疗卫生、社会保障和就业服务三项归入特殊性公共服务，而公共交通、生态环境、公共文化归入一般性公共服务。

基于公共服务投入—产出视角，选取特殊性公共服务和一般性公共服务的具体指标。其中，特殊性公共服务采用人均教育支出、小学师生比、中学师生比、中职教育师生比、人均医疗卫生支出、每万人医院卫生院床位数、每万人医生数、人均社会保障和就业支出(作为一项)8个指标来进行衡量；一般性公共服务采用每万人拥有公共汽电车数、每万人出租汽车数、人均道路面积、人均城市维护建设资金支出、建成区绿化覆盖率、城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率、每万人图书馆藏书量8个指标进行衡量。由于特殊性公共服务和一般性公共服务相应的各指标间存在很强的相关性，直接放入估计模型将产生严重的多重共线性问题，因此我们将特殊性公共服务和一般性公共服务两组变量分别采取主成分分析的方法，分别取第一主成分得分值纳入模型(1)特殊性公共服务的第一主成分的方差贡献率为72.53%,“一般性公共服务”的第一主成分的方差贡献率为63.36%。由于主成分的得分值出现负值，不便于经济意义的解释及后续分析，本文对所有城市公共服务的得分值加上3，调整为正数，这样调整并不改变城市间公共服务供给质量的相对差异，也不改变回归结果。。

由于受户籍制度的影响，农民工群体在迁入地城市仅能有限地享受特殊性公共服务，因此必须将这种影响考虑在内。本文主要参照邹一南等的做法[27]，采用户籍人口与常住人口之比来衡量“户籍管制”的程度，且该比值越小，表示户籍管制越严格，因而能享受本地户籍人口同等的特殊性公共服务的可能性也越低。基于此，“户籍管制下的特殊性公共服务”，本文采用特殊性公共服务第一主成分得分值与户籍管制得分值的乘积进行测度。同时，为检验户籍管制对两类公共服务的影响差别，“户籍管制下的一般性公共服务”，采用一般性公共服务第一主成分得分值与户籍管制得分值的乘积进行测度，该指标也将被纳入模型中进行分析。

3.控制变量

通过梳理国内关于农民工就业质量的相关文献，本文主要选取性别、年龄、民族、教育年限、婚姻状况、本份工作时间等个人特征数据，流动范围、流动年限等流动特征数据，以及城市行政等级、人口规模、产业结构、职工平均工资、失业率等城市特征数据作为研究的控制变量。具体变量描述见表1。

表1 相关变量的描述性统计(N=14594)

四、实证分析

(一)基本回归结果

表2报告了一般性公共服务、特殊性公共服务等城市特征影响受雇农民工就业质量的回归结果。在模型1中，我们只考虑了两类不同类型的城市公共服务对受雇农民工就业质量的作用，结果发现一般性公共服务和特殊性公共服务均存在显著的正向效应，且后者的回归系数是前者的三倍多。模型2是在模型1的基础上，再加入年龄、性别、民族、教育年限、婚姻状况和本份工作时间等个体特征变量，发现一般性公共服务和特殊性公共服务仍然保持显著的正向效应，但两者的系数均明显下降。模型2的结果还显示，受雇农民工随年龄的增长，就业质量先上升后下降；与女性农民工相比，雇员身份的男性农民工就业质量相对偏低；与少数民族的农民工相比，雇员身份的汉族农民工就业质量相对更高；教育年限与受雇农民工就业质量的关系表现为正向相关，即受雇农民工的受教育程度越高，其就业质量也越高；在婚与否与农民工就业质量的高低则并无显著的关联。模型3是在模型2的基础上，继续加入流动范围、流动时间等流动特征变量，但特殊性公共服务和一般性公共服务的估计系数依然显著为正，只是影响强度有所增减。同时，跨省流动农民工相较于省内流动者的就业质量显著更低，而伴随流动时间的增长，受雇农民工的就业质量呈上升趋势。模型2和模型3的结果表明，受雇农民工的就业质量不仅受个体特征、流动特征等微观因素的影响，还同城市公共服务等宏观因素密切相关。

为进一步验证城市公共服务对就业质量的作用效果，模型4进一步加入了城市等级、人口规模、产业结构、职工平均工资、失业率等其他城市特征变量。结果发现，当同时控制了微观和宏观两个层次的变量之后，一般性公共服务和特殊性公共服务在1%水平上依然对农民工的就业质量有显著的提升作用。其中，一般性公共服务供给每增加1个百分点，受雇农民工的就业质量会增加1.922个百分点；特殊性公共服务每提高1个百分点，受雇农民工的就业质量会增加2.213个百分点。这说明，在控制其他条件(且农民工群体可在迁入地平等享受各类城市公共服务)的情况下，教育、医疗、社会保障与就业等特殊性公共服务对农民工就业质量的重要性略高于文化、交通、生态环境等一般性公共服务。在此情境下，其他城市特征变量对受雇农民工就业质量的影响也基本符合预期。迁入地城市的行政等级越低、人口的规模越大、第二产业的占比越高、职工的平均工资越高以及城镇的失业率水平越低，受雇农民工的就业质量也倾向于较高。因此，我们初步认为迁入地城市所能提供的公共服务水平是影响受雇农民工就业质量的重要因素。

(二)稳健性检验：户籍管制的影响

受我国户籍制度的影响，外来务工人口在迁入地城市还无法完全平等地享受本地的公共服务，尤其是与户籍利益密切相关的教育、医疗、就业等特殊性公共服务，因此研究必须考虑到户籍制度对城市公共服务供给所带来的影响。同时，为比较户籍制度对不同类型公共服务的相对作用大小，研究逐一分析了户籍管制与一般性公共服务、特殊性公共服务的四种排列组合(即模型4、模型5、模型6和模型7)，从而检验在户籍限制下城市公共服务是否还会显著影响受雇农民工的就业质量。

研究结果显示，在控制了相关变量后，一般性公共服务和特殊性公共服务对受雇农民工就业质量的影响不尽相同。其中，迁入地城市所能提供的一般性公共服务，对受雇农民工的就业质量具有显著的提升效应，且受户籍管制的影响较小。对比模型4和模型5、模型6、模型7中“一般性公共服务”的相关系数，可以看到，其回归系数均在统计学意义上显著为正，且取值接近(系数分别为1.922、1.861、1.880和1.905)。换言之，文化、交通、生态环境等公共服务对雇员身份的农民工实现更高质量就业发挥着重要作用，且这类公共服务对外来务工人员的限制较小而具有相对稳健的提升效果。由此可见，实证结果支持本研究的第一个假设，即认为一般性公共服务对受雇农民工的就业质量具有显著的提升效应(见表2、表3)。

表2 城市公共服务与受雇农民工的就业质量：基本回归结果

表3 稳健性检验：户籍管制下的城市公共服务与受雇农民工的就业质量

相较之下，迁入地城市所能提供的教育、医疗卫生、社会保障和就业服务等特殊性公共服务对受雇农民工就业质量的作用效果，则在很大程度上受迁入地城市户籍制度的影响。对比模型4和模型5中“特殊性公共服务”的系数，可以看到，其对受雇农民工就业质量的影响明显降低，虽在统计学意义上依旧显著，但系数从2.213快速降至0.891，降幅超过100%，这表明当户籍管制仅作用于特殊性公共服务时，增加该类公共服务的供给虽有助于提升农民工的就业质量，但效果会大打折扣。对比模型6和模型7中“特殊性公共服务”的系数，可以看到，其对受雇农民工就业质量的影响同样明显降低，系数从1.424快速降至-0.195，降幅亦超过100%，并在统计学意义上不再显著，这表明不同于一般性公共服务，特殊性公共服务更易受户籍制度的影响，且对外来务工人口的限制较大，因而特殊性公共服务对农民工就业质量的影响很大程度上取决于该地的户籍管制程度。由此可见，本研究的第二个假设不完全成立，即特殊性公共服务对受雇农民工就业质量的影响受户籍管制的调节，而其作用效果也并非一定是积极的。

(三)异质性分析：代际差异的视角

不同时代的劳动力对职业发展、工资待遇、劳动环境、城市服务等都可能存在不同的需求，这一部分我们将重点考察不同代际农民工的就业质量对城市公共服务的异质性反应。表4中的模型8至模型16，分别报告了老一代农民工、中生代农民工和新生代农民工的异质性回归结果。

表4 城市公共服务与受雇农民工就业质量影响的代际差异分析

就总体而言，城市公共服务对受雇农民工就业质量的影响存在较大差异，且公共服务受户籍管制影响的程度也不尽相同。在不考虑户籍管制的情境下，特殊性公共服务对老一代农民工和中生代农民工的就业质量具有显著的正向效应(系数分别为3.309和3.027，分别见模型8和模型11)，而一般性公共服务则对中生代农民工和新生代农民工的就业质量具有显著的正向效应(系数分别为2.967和1.632，分别见模型11和模型14)。在考虑户籍管制的情境下，特殊性公共服务对新生代农民工的就业质量非但无益反而具有显著的负面影响(系数为-1.225，见模型16)，而一般性公共服务依旧对中生代农民工和新生代农民工的就业质量具有显著的提升效果(系数分别为3.259和1.672，分别见模型13和模型16)。

这一方面说明，特殊性公共服务对农民工就业质量的作用效果较易受户籍制度的影响，而一般性公共服务所受影响相对较小，上述观点再次得到印证；另一方面也说明，伴随经济社会的发展和社会主要矛盾的变化，新生代农民工的更高质量就业对文化、交通、生态环境等一般性公共服务表现出更强烈的需求，而对特殊性公共服务则不甚敏感。特别是在户籍管制广泛影响各类城市公共服务供给的情境下(见模型16)，特殊性公共服务对新生代农民工的就业质量还表现出了显著的负面影响，这说明受户籍管制的影响而无法平等享受教育、医疗、社会保障与就业等特殊性公共服务不但无益还会有损于新生代农民工的就业质量。相较之下，老一代农民工的更高质量就业对一般性公共服务不甚敏感，且仅对非户籍管制下的特殊性公共服务相对敏感，但在户籍管制的情境下这种影响也不再显著。这是因为老一代农民工更多地只将城市作为打工赚钱的暂居地，对农村具有较高的认同感和归属感，也更能忍受自己在城镇中的相对弱势地位，而新生代农民工更渴望获取个人的发展和进步，也更为积极地争取和保护自身的基本权益，当其无法同等享受基本权益时，新生代农民工的就业质量也更易受损。由此可见，本研究的假设三和假设四是基本成立的，即一般性公共服务对新生代农民工就业质量具有更为显著的提升效果，在户籍管制的情境下特殊性公共服务对农民工就业质量的影响存在显著的代际差异，并对新生代农民工的就业质量存在显著的负面影响。

五、研究结论及政策建议

本文利用2017年长三角地区流动人口动态监测的微观数据与长三角41个地级市的城市特征数据，运用多元线性回归模型探讨了一般性公共服务、特殊性公共服务对受雇农民工就业质量的总体影响及其代际差异。研究结果显示，受雇农民工的就业质量不仅与微观的个体特征直接相关，而且还明显地受宏观城市特征的影响，其中包括城市所能提供的各类公共服务。但是，依据排他性特征强弱所划分的一般性公共服务和特殊性公共服务，对受雇农民工就业质量的影响不尽相同。其中，一般性公共服务对受雇农民工的就业质量具有较为稳健的提升效果，而特殊性公共服务对其就业质量的作用则并不稳健。通过进一步的检验发现，在户籍管制广泛影响各类城市公共服务的情境下，增加一般性公共服务供给对实现农民工更高质量就业仍然发挥着重要作用，而增加特殊性公共服务的供给却无法有效提升农民工的就业质量。同时，城市公共服务对受雇农民工就业质量的影响还存在显著的代际差异。相较于老一代农民工，一般性公共服务对新生代农民工的就业质量具有更强的提升效应，而特殊性公共服务在户籍管制的情境下非但无益还会有损于新生代农民工的就业质量。

基于我们的实证发现，增加城市公共服务的供给可在一定程度上有助于农民工实现更高质量就业，特别是在城市公共服务完全均等化的理想情况下。然而，受户籍制度的影响，农民工在迁入地城市所享受的教育、医疗、社会保障与就业等特殊性公共服务目前尚无法与城镇居民同质同量，进而导致城市公共服务对就业质量的总体效果大打折扣。因此，在着力提高城市整体公共服务供给的同时，唯有同步推动户籍制度改革及与户籍制度挂钩的公共服务均等化等系列改革，不断建立健全面向农民工的公共服务供给机制，才能充分发挥其对农民工就业质量的提升效应。与此同时，农民工群体对城市公共服务的需求也不断地随社会主要矛盾的转变而变化，这意味着实现更高质量就业的相关政策也需要适时做出调整。当下，新生代农民工作为推动我国城市经济发展的中坚力量，其职业期望不断提高，权利意识与日增强，也提出了传统农民工不曾重视的“新”要求：他们更加重视城市内文化、交通、生态环境等一般性公共服务的供给，更多要求维护其在城镇中平等享受教育、医疗、社会保障与就业等特殊性公共服务的权利，也更加难以忍受地方政府在户籍制度、劳资关系上的作为不力。因此，推动农民工更加充分更高质量就业的相关政策还需充分考虑不同群体的新特征、新变化、新要求，清晰不同群体的公共服务诉求，制定差异化的公共服务供给政策。