民用机场净空保护职责划分研究——以《民用机场管理条例》修订为视角

张君周，王若源

(1.中国民航管理干部学院，北京 100102；2.中国民用航空局，北京 100710)

机场净空 (Aerodrome Obstacle Free Space)根据《民用机场飞行技术标准》的界定，指的是“为保障飞机起降安全而规定的障碍物限制面以上的空间，用以限制机场及其周围地区障碍物的高度”。简而言之，就是为飞机起降安全而划定的一块安全的、无超高建筑物、构筑物或其他外来干扰的干净区域。净空条件的好坏与飞机起降息息相关，因此机场净空被列为基本适航条件之一。各地政府也对辖区内机场净空区域的状况高度关注。例如，针对近年来频发“低慢小”进入净空区域影响飞行安全的事件，河南、石家庄、泉州等地快速出台了“低慢小”升空物防控工作方案并告知公众在机场净空保护区违规实施此类行为的严重法律后果；还有城市专门设定了“机场净空保护宣传日”①。2020年底，中国民用航空局(以下简称“民航局”)面向社会公众征求《民用机场管理条例》(以下简称《机场条例》)的修订意见。在200多条的反馈意见中，净空管理是重点关注的话题之一。反馈的意见主要集中于“民航行业管理部门②、地方政府和机场管理机构的职责边界不明晰”，建议“明确地方政府的管理事权和法律责任”。基于民航发展趋势与《机场条例》的修订，笔者在前期对净空保护立法机制研究的基础上，以净空保护的职责分工为视角，分析国家及地方的相关立法与文件，探讨实践中存在的问题，思考如何在《机场条例》修订中进一步完善净空保护职责的划定。

一、民航立法突出净空保护的行业监督职责

净空保护是航空运输中的特有事项。早在1982年，国务院、中共中央军事委员会就发布了《关于保护机场净空的规定》；1993年12月，国务院又发布了《国务院、中央军委关于加强机场净空保护的通知》，规定了必须严格执行审批建设项目[1]159。1995年，《民用航空法》推出时，也在立法中加入了净空保护的要求。随后，《机场条例》《民用机场运行安全管理规定》以及民航的一些规范性文件逐步细化了净空保护的管理要求与职责分工。

(一)《民用航空法》对净空保护职责的规定较为简单

《民用航空法》第六章“机场”中引入净空保护的要求，明确规定在机场净空保护区域内禁止从事的七类影响飞行安全的活动；同时，该法还规定了机场净空保护区内(含划定前存在的以及划定后仍进行修建、种植或设置的)障碍物的清除要求，以及对于净空保护区外可能影响飞行安全的高大建筑物或者设施设置飞行障碍灯和标志的要求[2]。总体而言，《民用航空法》对净空保护职责的规定都比较原则化，除了明确指出净空保护区划定后出现的障碍物由机场所在地县级以上地方人民政府责令清除，其他的净空要求(如净空保护区划定的主责单位等)都没有提及。

但是，该法第54～57条中对机场布局、建设规划以及新、改扩建时界定的两类职责，可以在分析净空保护职责时予以借鉴。一类是全国民用机场的布局和建设规划，由国务院民用航空主管部门会同国务院其他有关部门制定并按照国家规定的程序，经批准后组织实施。省(自治区、直辖市)人民政府应当根据全国民用机场的布局和建设规划，制定本行政区域内的民用机场建设规划，并按照国家规定的程序报经批准后，将其纳入本级国民经济和社会发展规划；另一类是新建、改建和扩建机场应当符合依法制定的民用机场布局和建设规划，符合民用机场标准，并按照国家规定报经有关主管机关批准并实施。不符合依法制定的民用机场布局和建设规划的民用机场建设项目，不得批准。同时，还规定了新建、扩建机场的应当由所在地县级以上地方人民政府发布公告。

从这两类职责可以得知，《民用航空法》将全国性的机场事务交由国务院相关部门负责；省(自治区、直辖市)人民政府则是依据全国性的规划，制定和报批本行政区域的机场建设规划并将其纳入到地方发展规划中。只是，这类中央与地方政府的职责划分在立法中体现得还不充分。2002年，民航体制改革以来，全国绝大部分民用机场下放到地方管理，机场更多的事务也交由地方处理，原有的不少管理模式已经不再适用。因此，迫切需要一部新法来响应新的变化，能够更为清晰地界定中央与地方的职责范围，包括净空保护的职责。

(二)《机场条例》明确了净空保护的主要职责

《机场条例》正是响应了民航行业发展对机场法治的“迫切需要”。原国务院法制办负责人曾在答记者问时提到，《机场条例》的制定“是因为机场管理体制改革，机场管理权限已下放给地方，需要对地方人民政府和民用航空主管部门各自的管理权限和管理职责进行规定；民航作为重要的公共基础设施，它的运营和管理涉及机场管理机构、航空公司以及其他驻场单位等多方主体，需要对他们的权利和义务作出规范”[1]27-28。基于此目的，《机场条例》加强了对各类主体职责的界定。就净空保护而言，包括了保护区划定的职责分工、净空保护区域内建设项目的审批权限、机场净空状况的核查等内容，如表1③所示。

表1 《机场条例》中净空保护的相关职责要求③

从上述条款可以看到，《机场条例》规定的净空保护职责分为三大类：

第一类：地方与所在地地区民航管理机构共同履职的。对于民用机场净空保护区的划定，《机场条例》交由民用机场所在地地区民航管理机构和有关地方人民政府共同负责。这主要是考虑到“民用机场净空问题与城市规划、城乡规划密不可分，而《城乡规划法》规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划工作”[1]157。地方政府的参与有利于统筹当地的发展需要。同时，“考虑到机场净空保护的专业性较强，在机场净空保护区域的划定上必须严格按照民用机场净空保护的技术标准来进行”[1]158。因此，该职责交由地方政府与民航管理部门两个主体共同完成更为合适。

第二类：地方负责，同时征求机场所在地地区民航管理机构意见或向其报送资料的。对于机场净空保护区域内的建设项目的审批，《机场条例》规定由县级以上地方人民政府负责。由于该条例颁布前曾发生多起净空保护区内出现超高建筑，严重影响机场运行的事件。因此，该条例明确要求地方政府在审批时应当书面征求机场所在地地区民航管理机构的意见。此外，考虑到设置在净空保护区的高压输电塔、高压线对民航飞行安全造成一定威胁。所以，该条例还提出要按照民航相关规定设置障碍灯或标志，并向所在地民航管理机构、空管及机场管理机构提供相关材料。超高建筑与高压设备事项管理中，都体现了地方政府为主，兼顾民航管理部门的特点。

第三类：民航管理部门与机场管理机构共同核查，地方政府采取措施的。这类情形主要是针对机场净空状况的核查，《机场条例》要求由民航管理部门和机场管理机构(体现为地方职责)共同负责，发现放飞鸟类、燃烧农作物等问题时及时制止并书面报告机场所在地县级以上政府，由地方政府依法责令整改、罚款。

总体而言，《机场条例》对于涉及具体的机场管理事项的，如项目建设、高压电标识等与地方建设、区域发展有关的事项，更强调地方政府的主责以及民航管理部门的监督检查职责。

(三)民航规章细化了行业主体的净空保护职责

2007年12月，在《机场条例》制定前，当时的中国民用航空总局颁布了《民用机场运行安全管理规定》(CCAR-140)，对机场净空保护进行了规定。该规定现已经过修订，更名为《运输机场运行安全管理规定》，但是有关净空保护的条款并没有进行实质修改。该规定第七章对净空保护的规定分为三大部分，即“净空管理基本要求”“障碍物的限制”和“障碍物的日常管理”。民航主管部门根据其行业监管职责，除要求机场管理机构具体承担净空保护工作，还特别强调机场管理机构在相关机构之间的协调、衔接作用，包括：

第一，机场管理机构应将最新的机场障碍物限制图，报当地政府有关部门备案。

第二，机场管理机构要积极协调和配合当地政府城市规划行政主管部门制定、发布机场净空保护的具体管理规定，明确政府部门与机场的定期协调机制。

第三，机场管理机构在管理净空区域障碍物时要与多个主体合作。例如，对于经空中交通管理部门研究认为对运行有危害，被视为障碍物的，机场管理机构应当尽可能地予以拆除；机场管理机构巡视检查中发现新的障碍物或净空条件发生变化时，应当及时将新障碍物的位置、高度等情况通报空中交通管理部门、当地城市规划行政主管部门和民航地区管理局，尽可能迅速地拆除并积极协调、研究解决办法。

根据《立法法》规定，行业规章是对法律和国务院的行政法规、决定、命令的落实，并在本部门权限范围内对相应工作进行的规范。因此，该规章中涉及其他行业部门职责的要求少，但是如果规定到净空保护具体流程时，也会提到这一过程中的其他行政主体。

除了民航法律、法规规章之外，一些民航地区管理局还会根据本辖区的情况发布自己的“净空管理办法”。例如，《华东地区民用机场净空保护办法》对机场净空保护区划定、保护区内项目建设、日常管理、净空审核、新增障碍物处置等方面的工作流程、具体指标要求和工作机制进行了全面规范。这些民航地区管理局的规范主要是对辖区内的机场管理机构及相关部门提出了要求，同时也为地方政府相关责任部门提供了专业的技术参考。所以，此类文件通常技术特征明显、实用性强。例如，上文提到的《华东地区民用机场净空保护办法》还专门附了“净空保护区图绘制要求”“保护区范围公布样例”“申报项目(或障碍物)与机场基准点相对位置关系”图样例等，方便使用。

总体而言，民航相关立法与文件中，《民用航空法》制定于二十多年前，对净空保护职责的界定、要求都比较原则，不足以应对快速发展的机场净空管理需要。《机场条例》作为专门的行政法规，全面推动了净空保护制度的建立，从区域划定、项目审批、电站设置、净空状况核查与违法行为处罚等方面均进行了规范。但是，民航地区管理机构实施行业监督与地方人民政府的监督管理之间如何配合、工作开展的相关手续与流程，《机场条例》并未涉及。规章则受立法权限所限，无法对行业外的行政主体职责进行规范。当然从实际效果来说，行业内的一些规章也会对地方立法产生影响，成为它们立法的重要参考依据之一。

二、地方立法侧重净空保护的属地责任

2015年《立法法》修订时，为了推进地方管理与经济发展，特别加强了对地方性法规规章建设的支持。该法提到省(自治区、直辖市)人民代表大会及其常务委员会(以下简称“人大及其常委会”)、设区的市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；设区的市的立法主要是处理城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。此外，地方政府规章还可以就执行上位法要求以及对“属于本行政区域的具体行政管理”的事项作出规定。

(一)地方净空保护立法具有多样性

中国地缘辽阔，各地差异性大，民航运输又构成各省(市)交通的重要板块，因此地方立法也时常将民航运输的内容纳入其中。特别是涉及飞行安全、易产生问题的净空保护，不少地方根据本地的实际情况，出台了专门的规定。笔者通过公共网络收集了57个公开的地方省市及民航地区管理局的净空保护立法或文件，如表2④所示。

根据表2中的数据及具体文件内容可以发现，这些地方净空保护立法及文件具有以下特点：

表2 地方性的净空保护立法及文件④

第一，制定主体多样化。地方立法及文件的制定主体包括省(自治区、直辖市)人大及其常委会、省和市政府、省政府办公厅、市政府及办公室、市级行政部门、区(县)政府、民航地区管理局以及机场管理机构等主体。

第二，文件类别多样化。文件类别包括了地方法规、省和市政府规章、各级行政机关制定的政府规范性文件(含政府发布的工作文件)以及企业文件。其中，属于地方法规和政府规章的约占所搜集文件的21%；省政府办公厅和市政府及办公室发布的此类文件有32部，数量最多，占比约为56%。除此之外，还有很多地方没有制定专门的净空保护文件，而是在地方的机场法规中进行了规范，如《云南省民用运输机场保护条例》第三章就是“机场净空保护”。

第三，近期编写、修订的文件占比较大。净空保护文件的数量和发布速度随着“十二五”“十三五”期间民航的快速发展而发展。从时间上来看，多数为2010年以来制定的，最新的一批则是在2020年疫情暴发后发布的。

第四，各地净空保护立法的差距较大。从收集的资料来看，有些地区已经形成了省级净空保护条例、市级规章、政府规范性文件(工作文件)，层级完善的规范体系。有些地区则因民航运输量少，净空保护的文件也少。相对而言，江浙地区(如扬州、舟山、南通等)在规范净空保护方面，出台的文件占比较高。

(二)地方立法重视规范净空保护的具体职责

从《立法法》来看，无论是地方人大制定的地方性法规还是地方政府编写的规章，都是围绕本辖区的实际需要、具体事务进行规范的。只是地方性法规、规章以及地方政府制定的文件在规范净空保护时，因为各自权限及视角不同，在对职责界定、解释时，也是不尽相同。

1.地方性法规主要规范地方政府的具体职责，兼顾行业主体

地方性法规是由地方人大及其常委会制定的，注重当地城乡建设与管理、环境保护等典型的属地事项。因此，法规一般会对辖区内的各类主体进行安排，如政府职责定位、机场管理机构的具体职责，同时也会提到民航管理部门的责任。以《湖北省民用机场净空安全保护条例》为例，该条例列明了多个主体的职责要求：①民用机场所在地的县级以上人民政府加强对净空安全工作的领导，建立相应的工作责任制和协调机制，研究重大事项并将净空保护纳入本地安全生产责任目标考核体系，督促各部门履职。②人民政府的各级行政部门根据分工，各司其职。例如，安全生产监督管理部门对净空保护工作实施综合监督管理，对有关部门和下级部门实施指导协调、监督检查；公安、城市建设等部门落实各自职责。③民用机场管理机构具体负责所属机场的净空保护工作。例如，建立安全生产责任制、应急预案。④民航空中交通管理部门和当地监管局实施行业监督管理。同时，《湖北省民用机场净空安全保护条例》还根据《机场条例》的要求，规定了地方政府与民航管理部门共同审核编制民用机场净空障碍物限制图、净空保护区域内的建筑物或者设施项目，并在各自职责范围内对净空状况进行核查、对净空保护进行宣传教育等。

2.地方政府规章注重“具体行政管理”职责的落地

一些地方政府制定了专门的净空保护规章，这些规章即要对已有的净空保护的法律、行政法规、地方性法规进行细化，也要明确本政府有关净空保护的“具体行政管理事项”。因此，地方规章通常会具体到省(市)各行政部门的职责。以《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》和《天津市民用机场净空及安全管理规定》为例。这两部规章都依据《机场条例》，规定市人民政府和民航管理部门要按照国家有关规定划定本市民用机场净空保护区域，并向社会公布的职责。随后，两部规章进一步明确了市政府中负责机场净空保护管理协调工作的行政部门，以及辖区内各区(县)人民政府所承担的净空保护工作职责。

不同地方政府规章规定的粗细、角度不同。有的地方政府希望与民航管理部门有更多的合作。除了遵守《机场条例》的要求，还会提出其他工作要求。例如，《天津市民用机场净空及安全管理规定》第11条要求：“民用机场净空保护区域内建设工程的限制高度和其他与航空安全相关的控制要求，由民航管理部门会同市规划行政管理部门根据民用航空相关技术规范要求、确保机场安全运营和城市可持续发展的需要确定。”又如，《辽宁省民用机场净空安全保护办法》第12条规定：“市人民政府应当组织地区民用航空管理机构、政府有关部门以及机场管理集团公司，确定机场净空保护区域外机场周边区域修建建(构)筑物，种植高大树木，燃放升空的爆竹、烟花、焰火，升放无人驾驶的自由气球、系留气球和风筝、孔明灯等其他升空物体的限制高度或者区域，并向社会公布。”这些规定都比《机场条例》的要求更为具体。

(三)地方规范性文件细化特定主体的净空保护职责

从收集的资料来看，地方政府及其部门制定的净空保护的规范性文件在数量上是最多的。这是因为不少地方政府倾向于采用更为便捷的规范性文件的方式落实《机场条例》对地方政府管理职责的要求。规范性文件通常会规定政府部门的某项(些)具体职责，内容上比政府规章更为细致。例如，《扬州市扬州泰州机场净空和航空电磁环境保护规定》明确提出市发改、规划、城乡建设、国土、环保、房管、公安、安监、气象、无线电管理等部门和江都区政府及其有关部门应当按照各自的职责，依法做好净空保护工作。又如，《南通兴东机场净空和电磁环境保护管理规定》列举了规划行政主管部门、安全生产监督管理部门、公安部门、城市管理行政主管部门、气象主管部门、环境保护行政主管部门的不同职责。这些文件有时也会直接把《机场条例》的要求进一步细化，如上文提到的扬州市的规定，把《机场条例》要求的“民用航空管理机构和有关地方人民政府共同划定民用机场净空保护区域并向社会公布”的要求，细分为四个步骤：①机场按照国家规定和标准编制净空保护区图，报国务院民用航空行政主管部门审批，然后向人民政府及县级部门备案；②机场按照获批的保护图，划定净空保护区域报市人民政府审定，纳入市城市规划；③县级以上人民政府在当地主要报纸、新闻媒体上宣布并在机场净空保护区域内张贴；④机场所在地区政府、部门做好宣传。这些文件推进了净空保护属地职责的落实。

由于政府规范性文件的权限范围小，如上文分析民航规章时提到，通常不会规范到其他领域的行政主体，只是在涉及具体净空保护工作时，才会提到参与相关工作的民航部门。例如，《济南市民用机场净空保护管理规定》中提到“民用航空主管部门根据相关规定对机场净空保护实施行业监督。民用航空空中交通管理部门和机场管理机构按职责具体负责机场净空安全保护工作”。此外，还有不少地方政府发布适用于辖区内某个(些)机场的“机场净空保护区范围的通告”，此类公告主要向社会公众告知净空保护的重要性以及提示净空保护区内禁止的行为。

(四)部分地方立法存在与上位法、行业立法的差异和冲突

根据《立法法》规定，行业规章、地方性法规和规章文件即使制定目的是加强民用机场的净空保护，也不得与国家法律法规相抵触。但是，由于各地的差异或者地方政府的特别要求，也使得一些地方立法与上位法以及行业立法存在差异、甚至是冲突。主要体现在以下三方面：

1.部分内容与上位法不一致

有的地方规章直接规定：“市和区县人民政府审批民用机场净空保护区域内超过限制高度或者不符合与航空安全相关的控制要求的建设项目，以及民用机场净空保护区域外建筑高度超过150米的建设项目，应当书面征求民用航空管理部门的意见。民用航空管理部门应当在收到征求意见书之日起15日内作出书面答复。”这类条款存在两个问题，一是 《机场条例》规定县级以上政府审批“净空保护区域内的建设项目”时，要书面征求所在地地区民航管理机构的意见。但是，上文提到的地方规章的条款则给净空区建筑物附加了条件——既缩小了范围，但又增设了净空区域外项目的审批义务。虽然民航行业文件也有类似要求，但是这与《机场条例》现行规定是不相符的。二是对民航管理部门提出了工作时限的要求。考虑到二者并无隶属关系，这一规定超出了地方立法的权限范围。尽管扩大或缩小净空区审批项目权限在不少地方立法中有规定，对民航管理部门提出审批时限的要求也在几个省、市地方规章中有出现，但是这些都是不符合上位法要求的。

2.对《机场条例》部分条款理解有偏差

《机场条例》第47条规定：“县级以上地方人民政府审批民用机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见。”根据《机场案例》第8条的规定，“所在地地区民用航空管理机构”，是指民航地区管理局及其监管局⑤。然而，有地方政府文件规定：“城乡规划主管部门在审批机场净空保护区内的新建、改建、扩建工程项目时，对可能影响机场净空保护的，应当征求民航管理机构的意见。”但是，根据该地方政府文件第3条的界定，“民航管理机构”指的是该市所设立的“民用航空管理局”。也就是说，将《机场条例》所指的“地区民用航空管理机构”理解为本市负责民航的行政部门，这也与《机场条例》规定不一致。

3.对《机场条例》原则性规定适用时有差异

如上文提到的，《机场条例》规定地方政府与民航管理部门共同划定净空保护区。但是，各地立法中确定的做法不尽相同。例如，有的直接规定地方政府与民航管理部门一起划定；有的提出机场管理机构编制机场总体规划远期(景)净空保护区图报给民航管理部门审批，获批后再向地方人民政府备案。随后，机场管理机构再会同相关部门依据该图划定“净空保护区”，报给市政府审定。

除上述情况外，行业立法与地方立法虽都以国家法律法规为上位法，但是地方规章、文件还需要参考地方法规。所以，当地方立法与民航规章有差异、甚至是冲突时，其各自的下位规定也会发生矛盾。总体而言，当前、国家法律法规、行业规章(及部门文件)与地方立法(及相关文件)尚未形成完善、系统的机制。此外，地方立法与行业立法的不一致等情况，也需要通过《机场条例》予以明确、统一。

三、机场净空保护职责的属性分析

上文提到《机场条例》征求意见时，净空保护的突出问题是“职责不清”，因此有反馈意见提出“应明确地方政府的管理事权”。对此，笔者尝试引入“事权”的理论研究对净空保护职责的性质进行分析。

(一)事权划分以所提供的公共服务的属性为基础

根据国内学者的观点，“事权”一词是在中国不断深化改革的特定背景下，对不同层级的政府承担的公共事务及其相应权力的特有称谓[3]13，“简言之，就是指政府(或者)有关部门处理某个或者某些方面事务的职权”[4]2。根据政府层级不同，一般又分为中央事权与地方事权——也就是中央政府与省、市、区(县)和乡地方政府管理具体事务的权利。通常而言，中央事权针对的是全国性的服务、产品，关系到国家层面的全局性事务，需要突破壁垒、区域限制；典型中央事权如关系到国家安全、统一市场、跨区域监管等。地方事权受益范围则是集中于特定区域范围内；共同事权受益对象通常跨地区，但又在具体区域内实施，需要央地双方共同行使职权进行管理。

研究表明，当前事权划分的问题集中体现在四方面：一是政府间事权划分缺乏法律依据；二是中央与地方政府的纵向事权划分不明确、清晰；三是事权与财权不匹配；四是事权划分缺乏纵向、横向两个方面的制度性架构[5]。因此，一直以来中央事权与地方事权如何划分、边界在哪里，也备受理论界的关注。有学者提出，“从本质上说，政府事权就是政府提供公共服务(公共产品)的职责”[6]。也就是说，可以通过分析公共服务(或公共产品)的属性，判断应当由哪一级政府负责提供。“只有准确界定和把握公共事务的不同属性，以事性为据，才能准确划分公共事务的政府层级归属，并且随之在不同层级政府之间配置相应权力，使得事与权对应匹配，有机结合，合理有效，进而在中央与地方之间合理地划分事权关系。”[3]15对于事权的划分原则，存在多种观点，认可度较高的包括事权受益范围、行使效率、事权与财权相当等原则。对于机场净空保护职责的属性，也可以借鉴事权的理论与方法进行梳理。

(二)机场净空保护属于中央与地方的共同事权

从机场建设来看，尽管机场位于某一具体行政区划，但是规划、建设时必须考虑国家交通运输体系的整体布局。因此，《机场条例》第5条提到：“全国民用机场布局规划应当根据国民经济和社会发展需要以及国防要求编制，并与综合交通发展规划、土地利用总体规划、城乡规划相衔接……”同时，还不能忽略机场所处地理环境的差异性，机场特点不同则管理方式也会不同。正是鉴于机场建设这种共性与个性并存的混合特质，“交通运输”在国内外通常被列入“中央与地方政府共同承担的交叉性事权”[7]。机场净空保护的职责属性也是相同的。当然，必须明确的是，尽管国内净空保护职责的划分与中国的政府体制、机制紧密相关，但是这一问题在国外同样存在。有学者在分析联邦政府监管机场的权力时，也提到此权限涉及区划划定、具体措施，以及联邦政府与州的职责边界[8]。

1.净空保护所涉利益兼具地方性与全国性

机场的净空保护区从地理位置上看具有突出的属地性，因此，做好净空保护直接受益方是所在地机场以及当地的经济和交通管理。从这个角度来说，净空保护是地方性的；但是，作为长距离运输工具，航空运输也具有全国性(包括大量国际标准和措施的运用)的特质。为了保障飞机在各地机场飞行的顺畅，中国机场开放使用的基本条件要求和基础安全(安保)措施都是一致的。“机场净空的好坏直接影响机场正常运行和使用寿命，制约着航班的正常起降，严重时可能导致重大飞行责任事故。”[9]因此，净空保护面对的不仅仅是一个地区的乘客，而是所有通航该机场的飞机与旅客安全。

2.净空保护属地管理的效率更高

净空保护区除了地理位置的属地性之外，从对其进行管理的资源使用来看，属地管理效力也是更高的。根据事权划分中的“财权事权相互对称原则”——即政府财力与事权匹配、支出与支出责任相适应[10]，政府在承担某一事权时，应当有相应的人力、物力、财力资源作为保障。民航体制改革以来民用机场下放到地方管理，意味着人力配备、资源供给都是由当地政府决定的。因此，无论是净空保护区的划定、日常核查还是净空保护区内的障碍物的清除，地方政府都更具有执行力。

3.净空保护离不开行业主管部门的监督管理

上文提到，净空保护与机场建设一样，关系到跨区域、甚至是全国性的公共利益，因而决定了该事项不属于单纯的地方事权范畴。此外，净空保护本身不产生经济效益，一些地方为了发展当地经济，出现降低净空保护标准的情况。例如，有的机场在净空保护区建设高楼，严重影响了机场的净空，机场不得不关闭夜航，直至机场迁建到别处才解决该问题[1]158。同时，叫停净空保护区域内的建筑项目或者拆除违规建筑时，常会引发矛盾、冲突。所以，有些地方政府履职的积极、主动性并不高。对此，《机场条例》特别提到机场净空区的建设项目“应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见”。即为了确保净空保护的有效性，增加国家民航主管部门的监督管理力量。

根据上述分析，可以了解到净空保护作为一种“共同事权”(或称为混合型事权)，其主要受益者是地方，同时又属于全国民航运输的大网络。因此，净空保护的有效性需要地方政府与民航管理部门的协同合作，分别代表着地方事权与中央事权。

四、《机场条例》修订应完善净空保护职责的划分

“十四五”期间，中国民航将聚焦于“高质量发展”与提升行业治理能力现代化。职责清晰、分工合理是高质量、现代化的重要指征。对此，加强立法是避免职责界定冲突或模糊不清的最直接方式——正如有学者所指出的“这是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择”[11]。《机场条例》作为国务院条例，适用效力覆盖中央与地方政府。对此，要特别关注中央、地方事权关系中的“不变”与“变”的两个维度，即“①立足国家政治体制的‘不变’；②紧 随国家发展目标的‘变’”[4]17。

对于“不变”，重视的是中央层面的全局统一。服从国家交通(民航)整体发展规划以及《国家综合立体交通网规划纲要》等国家层面的要求，做好机场规划、建设(包括净空保护)，实现“打造高效率的国家综合立体交通网”的建设目标。对于“变”，则是“遵循问题导向，紧紧追随特定阶段下国家的发展和治理目标”[4]17。基于此理念，结合上文分析，可以从完善现有规定、解决突出问题与规范特殊情况的角度思考如何在《机场条例》修订中完善净空保护职责的问题。

(一)完善《机场条例》对净空保护的规定

《机场条例》自2009年7月1日正式实施以来，至今已十二年有余。在此期间，中国颁证运输机场从2008年底的160个，发展到2020年底的241个，增长迅猛[12]。这十多年也是中国城市面积快速扩张与建设的时期。因此，《机场条例》净空保护的相关规定保障了机场在城市快速发展过程中仍能获得“安全、干净”的空域。同时，净空保护的相关规定也在民航与城市化快速发展的检验中，暴露出问题及空白领域。对此，《机场条例》的修订应当结合实际工作的问题，逐一梳理现有净空保护条款。

1.查找原规定中的不足

厘清净空保护区划定、净空保护区项目的审批、违规障碍物的拆除等事项中存在的问题，明确哪些可以通过立法解决。例如，对于《机场条例》所规定的地区民用航空管理机构和有关地方政府共同划定净空保护区，实操性不足。实践中通常采用地区民用航空管理机构审批，地方政府备案的做法，如果经调研和研讨，该做法得到行业与各地的认可，可以将其纳入到《机场条例》中。

2.了解净空保护的新情况、新问题

净空的环境随着社会的发展而变化，如机场周边居住楼群的扩展、无人机扰航等。新问题需要全国范围内统一规范的，也可以加入《机场条例》中。例如，把放飞“低慢小”行为纳入到机场净空保护区内的禁止行为类别中。又如，民航局2021年1月21日颁布的《运输机场净空区域内建设项目净空审核管理办法》[13]第4条规定民航局负责全国净空审核统一监督管理权、地区管理局负责辖区内机场净空区域内建设项目的净空审核权，以及涉及地方相关职责的内容，这些都可以通过《机场条例》予以明确。

3.增补原立法中的空白点

有些净空保护问题在原条例制定时并不突出，所以当时的立法并没有纳入，但是目前需要加强管理，增设相应条款。例如，对于机场净空保护区外的管理，《机场条例》第50条只是规定了如果从事一些活动，不得影响机场净空保护。当前，无论行业规章文件，还是地方立法，都规定了净空保护区外以及障碍物限制面范围外的超高建筑物审批要求，因此也可以在《机场条例》修订中增补此类内容。

(二)解决突出问题涉及的职责分工

净空保护存在不少的争议，除了净空保护区划分以及净空区域建设项目审批权等常见问题，新近出现的，无人机进入净空保护区的处置也有不同意见。对于此类问题，《机场条例》在确定争议事项的职责分工时，应当综合考虑行业监管与地方发展的需要。既要考虑该事项的最大受益方，也要考虑该事权划分后，指定的执行主体是否有明显的效率优势，是否具备相应的人力物力财力的保障。以净空保护区建筑项目的审核为例，实务中倾向把审核权全部收回到民航地区管理机构。这一做法是否可行，可以进行调研、评估——是提高了审核统一性、避免任意性，还是会因审核时限过长，不利于地方政府的项目建设推进。又如，将部分限制面范围内的低风险项目的审核权留给机场管理机构的做法，也应评判这样做是否会存在较大的隐患，还是方式灵活符合地方发展需求。这些都是实践部门所关注的，需要在修法中认真研究与分析，并结合民航发展规划，通过《机场条例》予以明确的问题。

(三)规范净空保护特殊情况的审批

上文提到，净空区域受机场客观环境的影响，具有地方的特殊性。例如，建在山区地带的机场，障碍物限制面内或保护区外的限高要求就不同于建于平原的机场。对于这种净空区的特殊情况，是否需要“特事特批”，如果需要交给哪一级政府、其权限及程序又该如何设置。此类涉及重大利益的情况，也建议纳入《机场条例》中。

《机场条例》的修订不同于新制定一部法规，更多的是在原有框架上，根据这些年适用中发现、发生的问题为导向，结合国家当前推进的权责清单制度，对净空保护所需要的事项逐条梳理，明确所涉主体特别是中央与地方政府的职责边界，进而确定机场净空保护的整体机制，并为制定行业规章以及编写地方法规、规章提供依据，减少矛盾，提高不同立法间的相互协调。

五、结语

机场不仅仅是交通场所与旅行中转站，它更像是一座推动当地经济发展的助力器。正如人的生存需要良好的治安环境，机场净空安全也是航空器运行的生命线。为飞行创造良好的环境，需要各级政府、部门的密切配合。它们之间的职责界定与分工，离不开机场建设法治化程度的提升。正如2020年11月中央全面依法治国工作会议上，习近平指出：“要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[14]此次《机场条例》修订是在中国民航发展到新阶段(具备多领域、全方位民航强国条件)时，从国务院行政法规的层面推动机场发展的一次重要契机。通过立法明确职责，厘清分工，方能更好地助力中国民航在“十四五”期间的更高发展。

注释：

① 例如，《邯郸市民用机场净空和电磁环境保护管理规定》第5条第2款确定了“每年8月8日定为民用机场净空和电磁环境保护宣传日”。

② 此处“民航行业管理部门”是指民航局、地区管理局(监管局)。考虑到 《机场条例》使用“民航管理部门”来统称，笔者也主要采用这种表述方式，同时保留引用文本中的其他表述，如“所在地地区民航管理机构”。

③ 具体体现在《机场条例》第46～52条、第79条。

④ 上述材料为公开网络媒体查找，非全国范围内地方立法的完全统计，查找截止时间为2021年8月27日。有些查找到的立法和文件文本可能不是现行最新文件，笔者仅以其作为参考资料，分析地方立法状况，其中早于《机场管理条例》发布前制定的，不作为法律内容分析依据。具体文件名称略。

⑤ 例如，《机场条例》第8条提到国务院民用航空主管部门或者地区民用航空管理机构，统称民用航空管理部门。