转型后斯洛文尼亚劳动关系的发展分析

代 懋

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083)

一、引言

自1989年体制转型以来，斯洛文尼亚是唯一一个社会伙伴关系模式(Social Partnership Model)的中东欧国家[1]。与其他中东欧国家相比，斯洛文尼亚拥有特别强大和有影响力的社会伙伴，工会和雇主组织密度高，具有强大的动员能力。自20世纪90年代 初以来，社会伙伴一直积极参与劳动关系体系的建立。斯洛文尼亚的经验表明，强大社会伙伴的参与对于劳动力市场改革至关重要，这些改革在很大程度上反映了工会的利益导向，即针对劳动力市场风险的高水平保障。

斯洛文尼亚向市场经济转型的过程、加入欧盟以及欧元区的过程都较为顺利。低失业率、相对较高的就业率和强大的社会安全网支撑了其经济多年来的强劲增长。有学者指出，推动斯洛文尼亚社会经济发展的因素主要有三个：以现有制度为基础的逐步转型[2]、成功的竞争性新社团主义以及技术密集型的国内生产[3]。但是自2004年斯洛文尼亚加入欧盟后，困难的局面逐渐显现，右派保守派和左派自由派之间的政治斗争使得跨议会合作几乎不可能。特别是在金融危机期间，斯洛文尼亚也面临着不小的危机，失业率上升、工作时间缩短以及工资增长放缓等。青年(15～24岁)失业问题尤为严重，由于建筑等劳动密集型行业的萎缩，青年的就业容纳量下降幅度最大。与此相对应的是斯洛文尼亚劳动力市场分割日益严峻，近3/4青年签订的是固定期限合同(Fixed-time Contract)，青年女性中签订这一类合同的比例甚至高达86.4%，而欧盟的平均水平为43.4%[4]。斯洛文尼亚的经济衰退期恰逢其严重的政治不稳定局面，连续四届政府共在任五年。随着经济逐步复苏，斯洛文尼亚的就业情况逐渐好转，但是自2004年起逐步缩减的社会伙伴权力却至今难以恢复。

政党、工会和雇主组织等利益相关者推动劳动力市场变革，并就变革条件进行博弈，社会对话机制在其中发挥重要作用。文章依照时间顺序，以金融危机为界，并基于利益相关者视角对斯洛文尼亚劳动关系体系发展中社会对话机制所发挥的作用进行分析。斯洛文尼亚劳动关系体系发展所呈现的自由主义倾向不仅是金融危机影响的结果，更是利益相关者互动过程中的自由主义导向必然会导致的趋势。转型后斯洛文尼亚劳动关系三个阶段的发展体现出其社会对话机制中政党、工会和雇主组织等利益相关者互相作用的过程。

二、斯洛文尼亚劳动关系的现状及问题

转型初期，斯洛文尼亚工会密度一直维持在较为稳定的水平。加入欧元区后，由于劳动力市场结构的变化，工会会员人数持续下降，并在金融危机期间进一步减少。2003年斯洛文尼亚工会密度为43.8%，2008年下降至26.6%，2013年为21.2%，此后工会密度维持在20%左右[5]。工会密度下降导致会员费收入大幅度减少，工会工作人员数量减少，工会专业能力受损。在工会会员人数减少和工会密度下降的情况下，并没有出现工会合并的情况。相反，日益加剧的分裂使得谈判更加困难。2015年末，斯洛文尼亚共有8个工会联合会和多达39个符合代表性标准的独立工会①[6]。

雇主方面面临着类似的问题，雇主组织的成员资格由强制变为自愿，组织密度逐渐下降，雇主倡导更激进、更有利于商业活动的立场。雇主组织密度从金融危机前的80%～90%下降至后来的60%左右②。这限制了集体协议的自动扩展，并且随着其会员人数减少，雇主组织聘请专家的能力下降。而且雇主组织也出现了代表性和分散性的问题，其权力平衡经常被打破。与工会相比，雇主组织③更难在斯洛文尼亚经济及社会理事会(Economic and Social Council of Slovenia，ESS)中采取共同立场。由于涉及多方利益，中小企业代表(如斯洛文尼亚工艺和小型企业商会(OZS))与大型企业代表(如斯洛文尼亚工商会(GZS)、斯洛文尼亚雇主协会(ZDS))之间有时会产生分歧。

三、斯洛文尼亚社会对话机制在劳动关系发展中的作用

斯洛文尼亚劳动关系体系的发展得益于其转型前末期形成的强大工会运动传统，在其转型后仍然存在。在斯洛文尼亚加入欧元区之后，社会对话开始恶化，并在金融危机期间停滞不前，社会伙伴的作用随后被削弱。在金融危机期间及之后，社会伙伴为恢复社会对话和信任做出了巨大努力。

(一)转型初期至金融危机前

斯洛文尼亚的劳动关系在19世纪70年代确立，工会合法化。第二次世界大战后，工会被集中管理，实行强制性会员制，当时并没有雇主组织。1991年体制转型后，斯洛文尼亚重建了劳动关系体系，并且独树一帜地发展了“竞争性新社团主义”(Competitive Neo-corporatism)[1]。这在两个层面产生了有益的影响：微观层面，自1993年以来，公司中存在双重代表渠道，工人理事会和工会共享权限[9]。管理者和劳动者在公司和部门层面形成了“生存联盟”，通过双边集体协议进行非冲突性的微观层面交流。通过高质量的工作保障、对解雇的限制和工资保障来补偿工作强度和灵活性，以保持竞争力[10]。宏观层面，社会伙伴可通过1994年成立的ESS发挥咨询、有时甚至是准立法的作用。即使ESS没有国家立法的支持，而仅仅依托于三方协议，它仍然拥有相当大的权力。国民议会只有在ESS成员就社会经济立法进行辩论后才能讨论。ESS有权着手起草新立法或修订现行法律，可以就立法草案、预算备忘录和国家预算提出意见和立场，还会商定如每年或每两年起草一次的社会契约等重要文件。自此，有利于保持竞争力和经济稳定的三方社会契约走向制度化，这是经济和社会政策集体谈判的结果，明确了政府和社会伙伴的责任和义务[11]。ESS每月至少举行一次会议，通常各方代表都会抱着合作的态度来参加会议并力求达成共识。在加入欧元区之后，社会对话开始恶化，其作用随后被削弱。

(二)金融危机期间

2008年社会民主党(Social Democrats，SD)Borut Pahor领导的中左翼政府上台，低估了金融危机的严重性。起初，政府成功地采取短期反危机措施，包括临时裁员和缩短工作时间，保留了大约25 000个职位，使经济衰退的速度放缓，并且能够与社会伙伴和平地商讨对策。然而，由于预算情况恶化，斯洛文尼亚经济衰退速度加快。欧盟理事会(European Council)于2009年12月启动了针对斯洛文尼亚的超额赤字程序(Excessive Deficit Procedure)。

在经济衰退期间，斯洛文尼亚政府对劳动力市场改革的态度发生了很大变化，试图增强劳动力市场的灵活性。2010—2013年斯洛文尼亚以“灵活性和社会凝聚力”(Flexicurity and Social Cohesion)为标题的“撤退战略”(Exit Strategy)包括12项新的立法，涉及劳动力市场、养老金、长期护理和医疗保健方面的改革以及消除贫困和社会排斥的措施。其中，《雇佣关系法》(Employment Relationships Act)稍微放宽了解雇条件并降低非工资劳动力成本，旨在增强灵活性。《迷你工作法》(the mini-Jobs Act)旨在统一固定期限合同，其中青年占据大多数。《养老金和残疾保险法》(Pension and Disability Insurance Act)涉及领取权限变化，成为争论的焦点。正是这套“组合式”解决方案导致了谈判的最终破裂，工会抗议，雇主组织不满，政府与社会伙伴之间的关系变得紧张。

总理Borut Pahor和劳工部长Ivan Svetlik起初认为工会会同意该计划，但工人骚乱增加。而雇主不满的导火索是Borut Pahor政府通过的《最低工资法》(Minimum Wages Act)，该法大幅提高了最低工资标准，雇主强烈反对，并立即抵制三方谈判，从而结束了和平的社会对话。斯洛文尼亚的事实证明，劳资双方在劳动合同、青年就业和养老金改革方面是难以调解的。《雇佣关系法》被撤销，但政府继续推行了其他法律，并呈交国民议会(National Assembly)。各方利益相关者，包括养老金领取者、学生组织、工会以及反对党国民党(Slovene National Party，SNS)和斯洛文尼亚民主党(Slovenian Democratic Party，SDS)，于2011年6月5日进行了关于劳动力市场和养老金改革的“超级公投”(Super-referendum)，使改革陷入僵局。公投结果显示劳动力市场和养老金法案被否决，Borut Pahor政府垮台。这在金融危机最严重的时候开启了政治动荡局面[3]。

在这样的背景下，《雇佣关系法》通过，就派遣员工的配额比例、通知期、遣散费、工作时间、加班限制等进行规定。在通过新《雇佣关系法》之后，社会伙伴签署了8项新的集体协议，这些集体协议总体来说较为强调灵活性、减少劳动力市场分割以及控制成本等。例如，所有集体协议都规定了额外情况，即雇员需要执行劳动合同之外的临时工作任务。若干集体协议允许规模较小的企业与雇员签订固定期限劳动合同的时间超过法律规定的限制。在某些情况下，集体协议延长了加班、夜班或全日制工作的时限。集体协议中派遣员工的比例定为50%，远远高于法律规定的25%。部分集体协议将遣散费降低至每五年补偿一个月工资[4]。

(三)金融危机后

金融危机期间，政府应对危机的措施不算成功，三方机构的僵局使得局面进一步僵化，由此导致的社会和财政成本巨大，2012—2013年之后情况才有所改善。ESS以及欧洲学期机制(European Semester Cycles)使得政策制定变得更加顺利，随后政府还制定了一些结构改革的计划。然而，2013年金融危机后社会对话机制发挥的作用也并不理想。

在金融危机最严重时期(2011—2013年)，政府、社会伙伴和国民议会之间的关系在筹备国家改革方案(National Reform Programme，NRP)期间十分紧张，政府只给国民议会和社会伙伴短暂的时间，让其就拟议的一系列措施发表意见。自Miro Cerar中左翼政府于2014年9月接任以来，金融危机逐步缓解，情况已逐渐恢复正常，政府与社会伙伴之间的合作增加。2015年初，政府与社会伙伴签署了《2015—2016年社会协议》(Social Agreement 2015—2016)，这是距上一次社会协议到期6年后的第一个社会协议。该协议涵盖12个领域，列举了多达140个目标，涉及金融、可持续经济发展、公共部门、医疗保健、工资、劳动力市场、养老以及社会对话等多个方面。社会协议重申了ESS在国家三方机制中的核心作用。政府保证在2020年之前为该机构运作提供适当支持，并承诺让社会伙伴更好地参与欧洲学期内的关键战略文件起草工作。人们开始对社会对话恢复正常抱有希望。虽然对《2015—2016年社会协议》的反应总体上是肯定的，但社会伙伴之间的信任尚未完全恢复，关于最低工资的争论证实了这一点。工会通过请愿书于2015年9月单方面向国民议会递交了重新计算最低工资的提案，经过短暂的协商，议会批准了该提案。尽管涉及的金额微不足道，但过程和结果激怒了雇主方。雇主方指责政府和工会“双边”重新界定最低工资，违反了《2015—2016年社会协议》[13]。所有雇主组织在2015年12月之前退出有关《最低工资法》的协议。

四、结论

与其他中东欧国家相比，斯洛文尼亚的劳动关系是唯一一个可以归类为社会伙伴关系模式的国家。转型初期，斯洛文尼亚的工会密度很高，大多数雇员都被集体协议覆盖，多雇主谈判占主导地位。尽管后来出现集体谈判权力下放的趋势，但在所有中东欧国家中，斯洛文尼亚仍然是唯一接近新社团主义模式(Neo-corporatist Model)的国家。而在斯洛文尼亚进入欧元区之后，社会对话开始恶化，并在金融危机期间停滞不前。社会对话成功的一个必要先决条件是社会伙伴之间的信任，但是自金融危机以来各方利益相关者之间的信任十分不足，关系僵化，从2013年开始才逐渐缓和，但是信任没有完全恢复。即使是社会对话最令人鼓舞的成就，《2015—2016年社会协议》也没能长久存在，这直接归因于社会伙伴之间的紧张关系。通过对斯洛文尼亚社会对话发展历程的梳理发现，有效的社会对话对于斯洛文尼亚良好的经济发展和可持续的改革至关重要。当利益相关者有意愿进行有效的社会对话时，往往能够取得良好的政策效果。斯洛文尼亚社会对话的核心是三方ESS，拥有相当大的权力。但社会伙伴之间的分裂和紧张对ESS的顺利运作提出了挑战，三方协商已有部分被部门和公司层面更积极的双边谈判所取代。社会伙伴的更大自主权可能是斯洛文尼亚社会对话机制的改革方向，或许应该在双边谈判中赋予工会和雇主更大的权限，同时加强三方ESS的作用和影响。

由于斯洛文尼亚是中国“一带一路”倡议的重要参与国，在此背景下了解其劳动关系的发展及其形成背景有利于中国“走出去”的企业在当地构建和谐的经营环境以及避免劳资冲突的发生。跨国企业除了需要遵守当地劳动与雇佣法律法规之外，还需要了解其法律法规出台过程中涉及的各利益相关方，积极维护与各方的良好关系。在斯洛文尼亚劳动关系体系自由主义倾向愈发明显的背景下，了解其劳动关系形成过程有利于为中国企业和劳动者“走出去”提供强有力的支撑，保障中国企业和劳动者的合法权益。

注释：

① 斯洛文尼亚最主要的工会有：斯洛文尼亚自由工会协会(ZSSS)，是最大的工会组织；公共部门工会联合会(KSJS)；斯洛文尼亚工会联合会(Confederation of Trade Unions of Slovenia)；斯洛文尼亚工会联合会90(Confederation of Trade Unions 90 of Slovenia)；斯洛文尼亚新工会独立联合会(KNSS)；斯洛文尼亚工人工会——团结工会联盟(Union of Workers’Trade Unions of Slovenia-Solidarity)；斯洛文尼亚工会联盟(Slovene Union of Trade Unions)。

② 斯洛文尼亚最主要的跨部门雇主组织有：斯洛文尼亚工商会(GZS)；斯洛文尼亚雇主协会(ZDS)；斯洛文尼亚商会(TZS)；斯洛文尼亚工艺和小型企业商会(OZS)；斯洛文尼亚手工业和小型企业雇主协会(ZDOPS)。

③ 1994年4月，根据关于私营部门工资政策的三方协议，斯洛文尼亚政府、雇主组织和工会设立了斯洛文尼亚经济及社会理事会(ESS)三方合作中央机构。

④ 就业保护立法(Employment Protection Legislation，EPL)指数是经济合作与发展组织(OECD)开发的测量劳动力市场管制严格程度的指数，包括正规合同管制、临时合同管制和集体解雇管制三个 子指数。得分从0～6分，分数越高表示劳动力市场管制越严格。