加拿大儿童早期学习与保育框架：背景、内容及实施成效

底会娟，李春晖

（河北师范大学学前教育系，河北石家庄 050024）

加拿大是一个联邦制国家，根据加拿大宪法，加拿大各省/地区的儿童早期学习与保育（Early learning and child care，简称ELCC）主要由省和地区负责。尽管ELCC 主要属于省级管辖，但在过去几十年中（1984 年，1987 年，1993 年，2003 年，2005 年），各政党领导下的联邦政府都试图推进ELCC，尽管其中一些倡议被明确称为“国家儿童保育计划”，但由于政府变动等政治条件一再干预，全面的国家战略或政策尚未成为现实［1］。

2015年，贾斯汀·特鲁多总理上台执政后，联邦政府决定仿效国际社会其他国家的做法，将ELCC 视为一项面向所有儿童的公共管理和服务，由联邦政府与各省/地区开展合作，带头发展一个跨加拿大的全国儿童托育服务体系。其中，以2017 年6 月联邦政府与各省/地区之间签订的一项为期三年的《儿童早期学习与保育多边框架》（Multilateral Early Learning and Child Care Framework）为高潮。该框架强调基于循证的共同愿景，在联邦政府的领导和资助下，充分发挥各省、地区和土著社区的关键作用，为所有加拿大人构建高质量、可获得、可负担、灵活性和包容性的托育服务。虽然各省/地区多边框架的签署的日期差别很大，但所有第一阶段的结束日期都是2020 年3 月31 日。因此，研究主要聚焦2017 年6月至2020年3月31日期间，多边框架第一阶段的背景、内容及实施成效。

一、加拿大儿童早期学习与保育框架提出的背景

（一）各省市“拼凑式”托育服务难以满足家庭的托育需求

从历史上来看，加拿大的托育制度一直都是相对分裂的。加拿大共有10 个省和3 个北部地区，13 个不同的政府分别对各省/地区的托育服务进行监管和资金投入，各省/地区都有各自的儿童早期学习与保育项目，但目标各异，例如“给儿童最好的人生开端”“为入学做准备”“早期干预”“妇女平等”“支持家庭”“支持母亲就业”“减少贫困”等。由于每个省/地区可以而且确实在政策制定方面作出截然不同的决定，使得托育政策和规定在13 个省/地区之间有着很大的差异，各省/地区的政策和项目是分散的、不完整的，而且发展不协调，没有一个辖区制定了连贯的、长期的、以证据为基础的计划，加拿大的这种ELCC 模式通常被称为“拼凑式”（patchwork）服务。由于没有横跨加拿大全国的方法，尽管各省/地区在日托中心和受监管的家庭托儿所中提供了一些托位，但公共资金的匮乏以及公共政策的连续性不足，使得各辖区难以支持家庭获得高质量的托育服务。对于许多（或大多数）家庭来说，高质量的托育服务在供应上仍然有限，而且在经济上难以实现。

（二）对市场的过分依赖导致托育服务发展缓慢

加拿大虽然是一个发达、富裕的国家，但与大多数发达国家不同的是，它并没有采取积极的、促进的方法来发展一个高质量的托育服务系统。相反，托育服务在市场力量的推动下，在区域的抑制和促进下，以一种随意的方式缓慢发展。2008年，联合国儿童基金会对经合组织25个国家托育服务的准入和质量进行了排名，加拿大排在最后一名，仅实现了10 项指标中的一项［2］10。艾琳·安德森在《环球时报》关于加拿大儿童保育的系列文章中指出：“将现金注入到一个管理不善、基于市场的体系中是行不通的——这导致了总体上高额的费用，价格昂贵的营利性托儿中心和太多有质量问题的无执照的家庭托儿中心。”［3］依靠市场的托育服务政策有三重失灵［4］。

一是难以获得：托育空间供给过于有限，供不应求。在工业化国家中，加拿大的儿童保育率是最低的，只有不到20%的儿童能够获得受监管的服务。虽然每个司法辖区都提供了以家庭为基础（home-based）和以中心（center-based）为基础的托儿空间，但由于公共资金和公共政策的限制，高质量的儿童保育在供应方面仍然有限，对于许多（或大多数）家庭来说，特别是对于“难以服务”的社区或人口，如农村地区、低收入人群、土著居民、新移民、婴儿、残疾儿童和非标准工作时间的家庭，获得一个托育“空间”的机会相当困难。其中，土著居民家庭享受幼儿保育和教育服务，以及享受产假/育儿假的机会尤其有限。

二是负担不起：托育费用在任何地方都是最高的，且高于大学学费，超过了大多数家庭的承受能力。克利夫兰等人的一项模拟研究发现，在多伦多，75%的中、低收入家庭负担不起受监管的儿童保育［5］4；加拿大政策替代中心对加拿大各大城市托育收费和负担能力的分析显示，婴儿的平均护理费用（中位数）高达1700 美元/月；即使是符合条件并获得费用补贴的低收入父母，也可能被要求支付高达450 美元/月的费用［6］。虽然几乎所有省份/地区都提供了费用补贴，例如采取工资补助金的形式，但由于缺乏适当的监管机制，加之资金通常过于有限，无法对家庭费用和员工工资产生实质性的影响，大多数低收入和中等收入家庭仍然负担不起或者找不到儿童托育服务场所。

三是质量低且发展不均衡：托育工作者的低工资和低留任率严重影响教育质量。与许多其他国家相比，加拿大托育工作者的培训要求较低，也低于研究建议的要求［7］。托育中心教师收入低，流动性大，且素质往往不佳，不能被认为是“发展性的”，因此也不是“给儿童最好的人生开端”的可靠的、有效的向导。其次，儿童保育服务在省域之间和省域范围内在很多方面发展不均衡。从各省/地区的总覆盖率来看，萨斯喀彻温省的覆盖率为16.6%，而魁北克省覆盖率为41.9%。其中，18个月或2岁以下的婴幼儿护理严重不足，例如，安大略省46.5 万个托育机构中只有不到8万个机构是为0-2岁婴幼儿服务的。省份内部的儿童保育覆盖率也不均衡，虽然一般来说，较大城市通常比人口密度低的城市有更好的托育服务，但这并不适用于所有城市，此外，在城市内部，也不适用于所有的社区。许多或者大多数农村、郊区和小城镇被描述为“托儿沙漠”（child care deserts），很少甚至没有托儿中心，大城市的一些社区也是如此［8］。

有充足的证据表明，儿童保育和教育服务的市场依赖，政府承担有限公共责任、管理、计划或资金，公共资金主要通过家庭费用补贴、税收优惠，是加拿大托育服务发展缓慢的主要原因［9］。加拿大经济学家戈登·克利夫兰和迈克尔·克拉辛斯基指出，“父母并没有掌握做出托儿决定所需的全部信息”“向家庭提供额外的资金不能解决所有的市场失灵……只有购买者能够有效地监控他们所购买的产品，并奖励那些以最低价格、生产最高质量产品的服务，市场才能运转良好”［10］。因此，充分发挥联邦政府的公共责任，将公共政策和公共资金集中在由政府机构资助和监督的托儿服务上［2］，同时建立适当的监管制度来监控托育费用和确保公共资金的使用，是加拿大托育改革的重点。

（三）自由党重新赢得了联邦政府的多数席位

加拿大各党派十分注重托育服务。近年来，随着公众对在家育儿和在机构育儿的讨论升级，母亲参与劳动力的人数急剧上升，以及高质量托育服务对儿童未来的学业成绩、低犯罪率、高收入的积极影响，儿童保育和教育服务成为政治辩论的主要来源［11］。《渥太华公民》专栏作家伊丽莎白·佩恩写到：“托育服务已经成为加拿大长期以来的选举承诺——有点像联邦政治的伴娘。”［12］在2005 年，自由党曾提出过一个全国保育计划，由于在随后选举中的失利，保守党政府的上台，撤销了自由党在改善全国儿童保育方面的作用，终结了自由党倡导的国家儿童托育服务。10 年之后，在2015年的联邦选举换届中，以贾斯廷·特鲁多为代表的自由党重新就此问题与各省/地区讨论，承诺“对加拿大家庭来说，高质量、负担得起的儿童保育不仅仅是一种便利，更是一种必须品”，而后自由党在选举中大获全胜，赢得了联邦政府的多数席位。特鲁多决定重新发挥联邦政府的作用，在儿童保育服务方面采取全国儿童托育服务模式。在为“中产阶级家庭提供更大的经济安全”的主题下，致力于与各省、地区和土著社区合作，发展一个全国性的儿童早期学习与保育框架，满足加拿大家庭的需求，无论他们生活在哪里。

二、加拿大儿童早期学习与保育框架的主要内容

（一）基于共同愿景的指导原则

《儿童早期学习与保育多边框架》提出了国家、省和地区（魁北克省除外①）对于儿童保育的共同愿景：“使所有儿童都能体验到丰富、优质的儿童早期学习与保育环境，从而支持儿童的发展，充分发挥其潜力。”对此，该框架确立了支持儿童早期学习和保育的五项指导原则：高质量、可获得、可负担、灵活性和包容性。

首先，高质量的儿童早期学习与保育意味着提供丰富的早期学习经验和环境，将儿童视为有能力、充满潜力的学习者；重视建立敏感、积极回应和相互尊重的关系，支持儿童的最佳学习；认识到资格认证和培训对于保育工作者的重要性。

其次，可获得、可负担、灵活性意味着高质量的儿童早期学习与保育应普及、灵活，以满足儿童和家庭的不同需求，促进儿童早期发展。同时，支持参与就业、教育或培训的家庭和较难接受服务的人群。

最后，包容性的儿童早期学习与保育系统应尊重和重视多样性。例如，处于脆弱状态的家庭和儿童（收入较低的家庭、土著家庭、服务不足的社区、单亲家庭或非标准工作时间的家庭）以及能力各异的儿童［13］。

根据多边框架的指导原则，各省和地区将在联邦政府的领导和资助下，充分发挥各省、地区和土著社区的关键作用，进一步建立和完善儿童早期学习与保育系统。

（二）长期持续的公共资金投入

联邦政府认为“进一步发展儿童早期学习与保育服务是政府为加强加拿大社会和经济结构所能作出的最佳投资之一。”对此，多边框架强调发挥联邦政府的粘合剂作用，通过提供大量公共资金来促进省级政府的努力，支持各省和地区发展国家儿童保育项目，帮助加拿大儿童获得最好的人生开端。在2017 年的预算中，联邦政府宣布在未来10 年内投资70 亿美元，在全国范围内支持和创造更多高质量、负担得起的儿童早期学习与保育服务。双边协定第一阶段（2017 年-2020 年）拟拨款近12 亿美元用于支持全国的儿童早期学习与保育项目：自2017 年4月1 日开始的财政年度为399，669，692 美元，自2018 年4 月1 日开始的财政年度为399，347，695美元，自2019 年4 月1 日开始的财政年度为399，347，695 美元（如表1 所示）。除了预算中宣布的投资外，联邦政府还通过加拿大社会转移计划（Canada Social Transfer）在2017-2018 年向各省和地区提供137 亿美元，用于支持高等教育、社会援助、社会服务、幼儿发展、儿童早期学习与保育。联邦政府对于各省/地区如何使用联邦资金几乎没有限制，各省/地区可以确定各自的儿童早期学习与保育优先事项，但各省/地区需制定儿童保育“行动计划”，确定如何根据不同的计划内容使用联邦资金，以及这些资金如何与多边框架的五项原则相联系。

表1 儿童早期学习与保育框架承诺提供给各省/地区的资金（2017-2020）［1］

（三）以证据为基础的公共决策

《儿童早期学习与保育多边框架》中指出：“研究、知识、信息是询证决策的基础，对于制定政策、加强问责和鼓励创新至关重要。”对此，联邦政府将和各省/地区政府共同努力，分享和发布关于儿童早期学习与保育领域有效和创新实践的现有数据、知识、研究和信息，为制定公共决策和研究战略提供咨询意见。各省/地区承诺共同努力，改进六岁以下儿童早期学习和保育关键数据、信息的收集和报告（例如，获得补贴的儿童人数、按儿童年龄和环境类型分类的有执照的儿童早期学习与保育空间的数量）。同时，成立专家小组，与专家、学者和各利益相关方合作，共同收集和分析有关儿童早期学习与保育的信息，并以年度报告的形式进行公开。联邦政府还将在10年内投资9500 万美元，跟踪数据进展情况，更好地了解全国各地的儿童保育挑战，支持取得重要进展的报告。

各省/地区要公开报告多边框架取得的进展，联邦资金的使用情况，以及儿童早期学习与保育方面的优先事项，进而向家庭、社区和服务提供者提供数据信息。各省和地区要围绕多边框架的五项原则反映其投资领域的指标。在质量层面，主要报告教师获得幼儿教育认证或参与专业发展培训的数量和比例；采用创新工具的数量和比例，例如儿童早期学习与保育的循证课程框架。在可获得、可负担、灵活性层面，主要报告能够进入受监管儿童保育空间的儿童人数和百分比；获得补贴或其他财政支持的儿童人数；灵活的儿童早期学习与保育安排，例如非标准工作时间、周末和紧急服务；空间地理分布情况，以满足较难获得服务的儿童。在包容性层面，主要汇报服务不同儿童群体的项目，包括但不限于“法语和英语少数民族社区的儿童、保留地外的土著人民、新移民和难民”；有特殊需求的儿童参与儿童早期学习与保育计划的人数；以及来自低收入和中产阶级家庭的儿童参与儿童早期学习与保育计划的人数和比例［13］。

（四）鼓励和投资最佳创新实践

加拿大是一个多民族、多语言和多元文化的移民国家，这使加拿大的儿童早期学习与保育系统在较为复杂和富有挑战性的环境中运作。创新的解决方案、最佳实践、工具或方法有助于更好地满足儿童和家庭的复杂需求，并能支持更综合和更高质量的儿童早期学习与保育系统。对此，从2018 年开始，联邦政府将在10 年内投资1亿美元，促进并投资于儿童早期发展和给儿童一个良好生活开端的创新项目——“儿童早期学习与保育创新项目”。“儿童早期学习与保育创新项目”资助符合条件的组织，支持父母、家庭和社区的努力，确保他们的孩子和家庭有最好的未来。该项目主要资助：开发知识、工具、方法、解决方案、经验教训和最佳做法的创新项目；旨在提高儿童早期学习与保育计划和服务的质量、可获得、可负担、包容性和灵活性的项目；特别支持有独特和多样化儿童保育需求家庭的项目，包括：土著家庭、低收入家庭、不同能力儿童的家庭、新移民家庭、单亲家庭、黑人和其他种族化家庭、来自讲法语和英语的少数民族社区的家庭、非标准工作时间的家庭、服务不足社区的家庭项目，通过创新的做法和形式满足这些家庭对托育服务的特殊需求。

（五）扶持和发展土著居民的托育服务

加拿大的土著居民包括第一民族（First Nations）②、因纽特人（Inuit）以及梅蒂斯人（Métis people），根据2016 年人口普查数据，土著居民占加拿大人口的4.9%。加拿大政府认识到土著民族独特的知识、语言和文化需求，作为《多边儿童早期学习与保育框架》的补充，加拿大政府与第一民族大会（AFN）、因纽特人Tapiriit Kanatami（ITK）和梅蒂斯全国委员会（MNC）于2018 年9月共同制定了《土著儿童早期学习与保育框架》（Indigenous Early Learning and Child Care Framework，IELCC）。土著框架承认，第一民族、因纽特人和梅蒂斯人是不同的民族，有权自行决定土著儿童早期学习与保育系统的设计、实施和管理，倡议采用相互协作的伙伴关系模式来实施土著儿童早期学习与保育框架，加拿大政府与第一民族、因纽特人和梅蒂斯共同制定儿童早期学习与保育的优先权、政策和资金分配，以反映这些儿童的独特文化和优先事项。该框架概述了九项原则，每项原则都源自于第一民族、因纽特人和梅蒂斯民族社区和领导层的商议：（1）土著知识、语言和文化；（2）第一民族、因纽特人和梅蒂斯人享有决定权；（3）高质量的项目和服务；（4）以儿童和家庭为中心；（5）包容性；（6）灵活性和适应性；（7）可获得性；（8）透明性和问责制；（9）尊重、合作和伙伴关系。

土著框架签订后，联邦政府将投资17亿美元用于制定和执行土著儿童早期学习与保育框架以支持土著居民的独特愿景及优先事项［14］。主要包括两部分资金，一部分是基于区别的资金：高达10.2 亿美元支持第一民族的儿童早期学习与保育事项，并与第一民族合作管理；高达1.11亿美元支持因纽特儿童早期学习与保育事项，并与因纽特人合作管理；高达4.51亿美元为梅蒂斯儿童儿童早期学习与保育事项提供支持，并将与梅蒂斯人合作管理。

除了基于区别的资金外，政府还在10 年内每年投资3400 万美元，以加强土著人在城市和北部社区的起步计划，以及10 年内每年投资4400 万美元的土著民族语言中心质量改进项目，用于资助以应用为基础、土著人主导的项目，以推进土著民族语言中心的基本要素（例如土著民族的语言和文化资源；卓越托儿中心或网络；数据、研究报告或评估活动；与省/地区提供服务的链接），使土著民族能够更好地发展儿童早期学习与保育。

三、加拿大儿童早期学习与保育框架的实施成效

（一）托育空间数量显著增加

根据多边框架的要求，各省/地区必须每年报告其在多边框架五项原则指导下取得的进展。来自各省/地区的最新数据表明，自2017 年签署协议以来，全国各地开展了大量的工作，仅在三年协议的第一年（2017 年-2018 年），就新增了21205 个负担得起的儿童保育空间，超过双边框架承诺目标（到2020 年，创造4 万个负担得起的儿童保育场所）的一半以上（53%）［15］。2019年，受监管的0-5 岁儿童托育空间增长到45469 个，提前完成了双边框架的承诺。综合各省/地区的数据，从2016 年到2019 年间，0-5 岁儿童可享受全天或半天托育服务的比例增长了8.2%，有足够的空间供26.9%的0-5 岁儿童使用，相较2016 年增长了1.9%。（见表2）［1］。

表2 2016年和2019年加拿大各省/地区保育空间数量及0-5岁儿童百分比

然而，值得注意的是，虽然一些省/地区的儿童保育的创建是建立在需求调查的基础上，优先考虑服务不足的社区和地区，例如纽芬兰和拉布拉多省以及新斯科舍省等［16］。但许多省/地区托育服务空间的增设不是源自有目的、有系统地规划，而是“突然出现”（pops up）的。究其原因，加拿大政府没有关于土地规划的角色或《国家规划法》。根据联邦政府和省级政府之间的责任划分，各省/地区对土地规划享有充分的自主权，但各省/地区规划法案中都没有明确或提及儿童保育，因此主要负责城市规划的市级政府在支持或提供儿童早期学习与保育方面发挥的作用有限。城市规划师卡莉·霍尔特考察了温尼伯市和其他四个已制定的城市政策和战略发现，“关于规划的政策和战略与儿童早期学习与保育发展之间的联系有限”，“在最新和现有的住宅、商业和混合用途开发中，儿童托育服务往往被忽视”。利用“公正城市”的理念，她认为“规划者和政策制定者在形成和支持托育服务发展方面发挥着作用，应使这些服务在城市中更容易获得和利用”［17］。正如美国规划协会认为的“儿童托育是城市、郊区和农村地区成为宜居社区的一个重要组成部分，地方规划政策可以在确保充足的儿童托育方面发挥重要作用”。因此，这种“爆米花模式”（popcorn model）的空间规划将会导致有限的和不平等的机会。

（二）家庭托育费用喜忧参半

加拿大政策替代中心（Canada center for policy alternatives，简称CCPA）从2014年开始，每年都对加拿大各大城市的托儿中心费用进行调查，调查数据采用一致的方法进行收集，因此可以进行年份之间的比较。2019 年的调查报告计算的是2017-2019 年的家庭托育费用的变化，以此讨论关键政策举措——《儿童早期学习与保育多边框架》提供的联邦资金和省/地区行动对儿童托育费用的影响。

2019 年的费用报告显示：自2014 年以来，加拿大2019 年的托育费用是最低的，因为托育服务获得了大量的公共资金，并且这些资金是作为一项公共政策制定的。各省/地区主要采用“设定固定费用”和“费用削减”两种方式来降低托育费用。例如，2017-2019 年，北卡罗来纳州圣约翰市的托育费用下降了24%，原因是自2017 年以来，有更多的托育中心报名参加了该市的固定收费项目；安大略省的一些市政府利用联邦资金发起了“费用削减试点项目”，使得2017 年至2019 年间，布兰普顿、汉密尔顿和温莎市的托育费用中位数降低了9%至15%。报告指出，2019 年的调查证实了：加拿大一些省/地区较低的儿童托育费用是因为公共政策，而不是市场压力。它还说明了各种政策因素，如健全的、以证据为基础的公共政策以及公共资金的来源和水平在确定儿童保育费方面发挥着关键作用［18］。

然而，虽然可负担性是多边框架的原则之一，但只有一些省/地区实际通过双边协议转移的联邦资金来减少家长费用。而在那些确实将联邦基金用于支付儿童保育费的省和地区，在某些情况下，较难评估这些措施带来的实际影响。例如，不列颠哥伦比亚省的费用削减计划，为服务提供了一些运营资金，但也允许服务提供商提高费用，而不是遵循固定的费用，其结果是托育中心而不是家长成为所谓费用削减项目的受益者；纽芬兰和拉布拉多省虽然确定了固定费用，但其固定费用与其他省份的固定费用相比要高的多，尽管该省有一个为托育中心提供运营资金和固定费用的十年计划［19］。同样明显的是，一些费用削减可能只是昙花一现，因为当政府政策议程改变或者资金耗尽，小规模试点项目很容易被关闭。出于所有这些原因，联邦政府基于多边框架对儿童保育费用的影响是喜忧参半的。

（三）土著项目成效难以评估

《土著儿童早期学习与保育框架》（ELCC）签订后，联邦政府与省/地区在尊重与平等的伙伴关系模式下，加强儿童早期学习与保育领域各角色之间的协作，资助和支持各省/地区由土著人主导的规划、决策和优先事项。例如，截至2019 年3月31 日，安大略省资助了保留地的99 个第一民族和3 个转移支付机构；同时在保留地外的城市和农村社区，建立了61 个儿童保育项目和37 个早期儿童与家庭项目。除此之外，联邦政府还通过“第一民族和因纽特人儿童保育倡议”，为参与联邦就业计划的父母提供儿童保育，通过“原住民保留地先行计划”，使儿童发展和入学准备在丰富的文化背景之下；新不伦瑞克省为响应第一民族社区的要求，为保留地土著社区的儿童保育中心颁发许可证，对保留地内和保留地外的原住民进行费用补贴。同时，通过持续监测和职能更新，与加拿大土著服务局达成协议，资助15 个原住民优先项目［1］。

然而，土著框架实施过程中的重要发现是，在错综复杂的土著ELCC项目中，父母、服务提供者和政府获得的数据和信息十分有限，例如土著儿童参与ELCC 项目的人数、儿童获得服务的机会或障碍、员工培训情况、语言和文化内容以及服务质量等。许多向土著儿童和家庭提供ELCC服务的组织认为，他们无法进行社区托育服务的评估，也难以获得专家的建议或者创新的做法。因此，有必要加强儿童学习情况的记录，开展基于社区的审查和评估，获取关于土著儿童参与ELCC 项目的各种信息，以便为项目规划和政府决策提供有力证据。为了确定土著ELCC项目是否满足土著儿童的需要、父母和社区的期望，需要采取切实有效的方法来支持改进土著人开发的政策文件、项目规划、数据收集、绩效管理和多层次评估。这要求联邦政府、省、地区和土著居民共同努力：（1）继续以土著人的方式与儿童、家庭、社区接触，以最了解其需要的人的知识和经验为基础制定方案；（2）探索和资助通过研究和评价的方式，记录和收集土著民族数据和信息的方法和程序；（3）各省、地区、土著人基于共同愿景和原则，公开发布进展报告，展示合作伙伴如何实现和支持基于区别的目标、优先事项和战略；（4）采用相互问责的方法，使所有参与者在支持土著儿童和家庭方面肩负共同的责任和神圣的承诺［20］。

（四）服务质量改善任重道远

高质量的儿童早期学习与保育能够促进幼儿身体、认知、社会、情感等方面的发展，改善儿童入学准备，并为儿童的终身学习和未来幸福奠定基础。基于此，各省/地区积极创新思路和方法，贯彻落实多边框架制定的高质量原则，通过各种方式来改善儿童早期学习与保育质量。一是加强资格认证。英属哥伦比亚省通过奖学金计划，降低了托育工作者获得资格证书的成本，通过为托育工作者提供专业资源和支持，提高了托育工作者的专业精神和教育准备；二是改善专业学习和培训机会。安大略省实施了“资格提升计划”和“卓越中心计划”，通过建立和开发专业学习网络资源，为儿童早期学习与保育工作者提供了高质量的培训和专业学习机会；三是开发课程资源。阿尔伯塔省向迈科文大学和黄家山大学提供资金，用于研究和开发儿童早期学习与保育课程资源和培训，提高了托育中心的课程质量及服务质量；四是改善学习环境。萨斯喀彻温省在支持托育工作人员和改善儿童学习环境方面进行了大量的投资，设有消防、健康和安全补助金，营养补助金，设备和项目补助金等，改善了儿童和托育人员的学习环境和工作环境。以上方式方法在改善和提高儿童早期学习与保育质量方面起到了积极的促进作用。

有充足的证据表明，托育工作者的特点是影响和决定托育质量最重要的因素。例如，当托育工作者具有责任感，热爱自己的工作，感觉自己有资格，能够应用他们的专业知识，充当父母的信息来源时更有可能具有专业精神［21］。但研究同时发现，公众可能并不重视或认识不到托育工作者在支持儿童发展方面的重要工作，托育工作者仍是薪酬最低的专业人员之一。在加拿大，96%的加拿大托育工作者的工资是全国平均工资的一半，不到幼儿园教师工资的一半［10］。尽管全国儿童早期学习与保育框架实施期间，大多数省/地区都有提高工作人员工资的机制。一些省/地区提高工作人员的工资补助金，一些省/地区将工资作为业务资金的一部分，还有一些省份制定了省级工资最低标准［22］。但由于社会对托育工作价值认识的不足，托育工作者的工资仍然较低，几乎接近加拿大各省制定的最低时薪（见表3），造成招募和留住训练有素的托育工作者的困难。

表3 2019年加拿大各省/地区儿童保育工作者工资中位数

续表3

2020 年春天，当新型冠状病毒袭击加拿大时，正如一项全国性调查所描述的“儿童保育服务处在一种脆弱的财政和组织状况中：完全是市场化的、工资低、工作不稳定、质量和服务难以改善”［23］。当所有的省/地区都下令在疫情期间关闭托育服务时，依靠家长费用作为收入来源的工作人员无法获得报酬。更严峻的是，70%的托儿中心在新冠疫情期间全部或部分裁员，近三分之一的托儿中心不确定是否能够重新开放。托育系统失去了成千上万的教育工作者，而当其他就业机会再次开放时，他们可能无法重返托儿中心的低薪工作岗位［24］。因此，新冠疫情加剧了儿童保育服务的困难，托育服务质量的改善和提高任重道远。

综上所述，全国儿童早期学习与保育框架实施期间，虽然取得了一定的进展。然而，仍有广泛的证据表明，加拿大各省/地区许多或大多数家庭仍然难以获得、或者负担不起儿童早期学习与保育，服务分配不公、服务提供不足，工作人员的工资仍然偏低，得不到充分地尊重、支持和赏识，托育服务质量参差不齐且难以改善。2020 年，新型冠状病毒疫情使联邦政府意识到，儿童托育服务对于卫生保健以及经济全面运转的重要作用和核心性质。因此，全国保育计划第一阶段（2017-2020 年）结束后，联邦政府将继续与各省/地区和土著政府合作，构建全民负担得起的儿童托育计划（Affordable Child Care for ALL plan）。

该计划倡议联邦政府每年投入20 亿美元资金（指定每年总额的20%用于支持土著儿童早期学习与保育的实施），用于推动加拿大与各省/地区和土著政府合作，建立一个完全由公共资助的儿童早期学习与保育体系。此外，联邦政府将设立并资助一个联邦儿童早期学习与保育秘书处，领导和协调联邦政府的儿童早期学习与保育工作。秘书处主要负责对儿童早期学习与保育的实施提供咨询、监测和评价，并通过制定和实施劳动力战略和应用最佳可用的证据来提高项目质量。最后，政府将向议会提出立法，保障所有儿童获得高质量儿童早期学习与保育的权利。与《加拿大卫生法》类似，该立法将规定联邦向各省/地区转移支付的原则、条件和问责机制［25］。

四、结语

构建和完善托育服务体系是我国促进人口长期均衡发展，有效提高生育率，积极应对人口老龄化的重要举措，通过对加拿大全国儿童早期学习与保育框架的分析，我国在构建托育服务时应重点从以下方面着手。

（一）构建政府主导下多元主体参与的托育服务体系

通过分析加拿大儿童早期学习与保育框架，我们发现，市场方法不是构建完善的托育系统的最佳方法。因为国际经验表明，无论是从政策角度还是财政角度来看，市场方法在确保和实现儿童保育和教育方面都不是有效的。不公平的准入，尽可能少的人员配备，有限的项目规划，质量排在利润后面，保教结合不够［10］。更进步的国家，如法国、比利时和丹麦，并不依赖营利性机构来提供早期教育和保育，而是通过政府和非营利性组织来提供服务，建立强大而有能力的劳动力队伍，为员工支付体面的工资，强调质量提供所产生的公共利益，而不是企业可以创造的私人利润。对此，我国应构建政府主导下多元主体参与的托育服务体系。一方面，通过政府主导为其他服务主体提供示范引领；另一方面，通过建设普惠性托育机构提供兜底服务，为人民群众提供质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务。

（二）依托高质量的师资全面提升托育服务质量

质量是托育服务健康发展的生命线。只有高质量儿童托育服务才会促进儿童的发展，糟糕的服务只会导致令人担忧的结果。研究发现：经历过不良照护的婴幼儿可能会出现消极或者攻击性行为，他们的社交和语言发展可能会受到损害［26］。因此，提升儿童保育系统可获得性、可负担性与提高质量同等重要。加拿大的经验表明，儿童托育工作者是决定托育服务质量的主要因素之一，高质量的托育服务需要高质量的托育工作者来维持运转，通过提高和改善托育工作者的专业技能、社会地位、工资水平和工作条件，培训和招募训练有素的托育工作者是提升托育质量的重要途径。当前，我国还未出台针对0-3 岁婴幼儿托育师资的相关标准，导致托育行业教师队伍素质参差不齐，加上行业人才流动频繁，使得很多机构无法形成稳定的师资团队，这严重影响了托育服务质量。对此，应通过开展从业人员入职培养和职后培训，完善托育人员职业准入标准，探索建立与托育服务职业相匹配的薪酬、福利待遇体系以弥补师资缺口、提高师资质量、稳定师资队伍，通过师资队伍质量的提高来全面提升托育服务质量。

（三）将0-3岁婴幼儿托育服务纳入政府公共服务范畴

加拿大儿童早期学习与保育发展经验表明，充足的公共资金和健全有效的公共政策对于构建良好的托育系统至关重要。如果公共资金太过有限，会使许多家庭无法获得和负担得起高质量的服务，同时也会妨碍吸引和留住高素质员工。利用无效的机制和不充分的公共管理来提供资金和服务，难以从根本上扭转托育服务临时的、不均衡和不充分的局面，保育与教育难以有效结合，家庭难以获得想要和需要的高质量、可负担的服务［27］。长期以来，我国托育服务归口管理不明确，公共托育事业几乎处于政府服务的盲区，导致托育服务发展不规范，困难重重。2019 年，《国务院办公厅关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》出台后，各省市均出台了各自促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展实施意见，明确了各级政府部门的职责分工，并将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展相关规划和目标责任考核，由于涉及部门众多，还需要制定一些联合执法及联合监管的机制办法才能使政策落到实处，真正促进我国托育服务专业化、规范性、高质量建设和发展。综上，只有将托育服务纳入政府公共服务范畴，通过充足的公共资金和精心设计的公共政策，才能构建“行之有效”的托育服务体系。

［注释］

①由于政治、历史原因，魁北克省并不是多边框架的签署国，联邦政府与魁北克省单独签订了一份不对称协议，协议指出魁北克省的儿童早期学习与保育受魁北克省管辖。

② 第一民族（First Nations），是一个加拿大的种族名称，与印地安人（Indian）同义，法律上“印第安”一词是生效的，但是在社会上该称呼被认为是对第一民族的冒犯。第一民族指的是在现今加拿大境内的北美洲原住民及其子孙，但是不包括因努伊特人和梅提斯人。