明清近场私盐治理的改革困境及制度移变

2021-12-05 21:55吕小琴

深圳大学学报（人文社会科学版） 2021年1期

吕小琴

（河南师范大学历史文化学院，河南新乡 453007）

盐业专卖以来，私盐始终为历代盐业治理的痼疾。私盐起因既有为牟取暴利走私，也有为生存铤而走险。前者影响国家财政甚巨，为历代王朝政权打击重点；后者则主要为近场社会贫难群体，其所贩盐可称为“近场私盐”，带有社会合理性。目前学者对近场私盐有一定研究，但多是就清代近场私盐某一方面问题，如近场私盐弛禁条例的出台时间、救助作用以及其在落实过程中被利用扭曲等进行探讨①。事实上，明清时期朝廷均曾因近场贫难人群的生计而出台近场私盐弛禁条例。但因盐利巨大，近场私盐弛禁这样看似简单的改革举措实则在落实中牵涉甚广，造成种种意想不到的近场社会治理乱象，成为一直困扰明清朝廷而且始终未能找到解决之道的痼疾。

一、明代盐禁导致贫民生存困顿与近场私盐弛禁条例的实施

明初盐法甚严，《大明律》有如是规定：“凡贩私盐者，杖一百，徒三年，若有军器者，加一等，诬指平人者加三等，拒捕者斩。 ”[1]（P448）从上可见，盐禁规定非常严格，不论贩盐者身份如何、贩卖盐斤数量多寡，官府一律追究刑责，严惩不怠。这种立法主旨完全以国家财政为主，不顾及社会。事实上，近场私盐存在已久，其主体在明代主要是近场社会贫难人群。他们大都迫于生计，或就近贩卖，或跨区贩卖，通过赚取差价取得一定收入，其所为虽然有悖于法理，但却具有深厚的社会基础，具有一定的社会合理性。但“一刀切”式的禁盐条例断绝了近场贫难人群生计，必然引起他们的激烈反抗。如嘉靖年间，王廷相在《议盐禁》中就指出上述禁盐条例在盐场灶民及近场社会贫民中造成的混乱。 “臣且见滨海之民，率多贫下之户，平昔惟射鱼盐之利，以为生理；各场灶丁住居斥盐之区，不能稼穑，亦惟以盐为命，时而官盐积滞不掣，商人又不随场买补，则灶户官盐之余，所煎以为养生者，不卖为私盐不可得也。此二者皆迫于小民之命，无怪其干犯法令而不止也。 ”[2]由王廷相所述可见，明初盐禁政策无视沿海附近军民贩卖私盐行为的社会根源，势必会遭到他们的抵制。但囿于制度惯性以及近场军民的影响有限，直至明代中叶，“一刀切”式禁盐条例从未改变。在此期间，沿海附近军民不断以铤而走险的方式对上述法律条文予以抗争。

面对滨海近场社会愈演愈烈的贩盐之风，两淮盐运使严真于正统三年奏请弛滨海穷民贩卖之禁。“令贩卖私盐军民人等，有能捕获百斤以上，每盐一斤赏钞一贯。其近海近场穷军贫民，有以肩挑易米者，不必具奏，径自问结。 ”[3]（P668）这显示出像严真这样的明代官员已经意识到打击私盐需要区别对待，其奏议无疑是对此前“一刀切”式的盐禁条例的修正和完善。明朝廷认可了严真的奏议，且于同年即将弛禁政策由两淮推广至全国范围内实施，使之成为全国性的律法。《大明会典》记载：“正统三年，令贩卖私盐军民人等，有能捕获百斤以上至二千斤以内为止，每盐一斤赏钞一贯。其近海近场穷军贫民，有以肩挑易米者，不必具奏，径自问结。 ”[4]从上可知，明朝廷颁布的诏令基本采纳了严真的建议，但增加了一条限制，即捕获私盐奖励上限为“二千斤”。

然而此次对近场私盐的弛禁仍然显得“弛”度有限。这主要表现在，该政策虽然强调对贫难人群贩盐的行为不再与以私盐谋暴利者一体治罪，一定程度上是对肩挑背负贩卖零星盐斤的沿海近场贫穷军民的一种宽恤，但“不必具奏，径自问结”却也传达出明朝廷对其贩私行为并非一概豁免，而是授权缉私官弁自行处置，不再予以杖、徒刑事惩罚，最多予以或拘捕或经济处罚。但如此一来，则实质上是将贫难人群贩盐行为的处置权从国家转移到了地方官员。虽然地方官员获得的是有限处置权，但他们在实际执行中却可凭一己之意来处置贩盐的贫难人群。因此，此条例貌似更加完善，实则对贩盐的贫难人群却未必有利。

弘治年间，明朝廷又以条例的形式对该律文进行修订。《问刑条例》记载：“弘治十三年奏准，凡贫难军民，将私盐有肩挑背负，易米度日，不必禁捕。 ”[3]（P668）从上可知，明朝廷进一步宽恤贫难军民，明确规定“不必禁捕”，这反映出此前地方官员自行处理时或大部分以“禁捕”了事。因此，此次修订免除了对贫难人群贩卖零星盐斤行为的惩罚规定，是向近场私盐真正弛禁迈出的重要一步。该《问刑条例》在嘉靖《两淮盐法志》中的表达则是，“如有贫难无力、肩挑背负易米度日者，不许一概捉拿，致扰小民”[5]（P208）。这样，明朝廷通过律例并行、以例补律的方式，在一定程度上纠正了大明律文此前近场私盐弛禁规定不彻底之处。此正如万历年间山东巡盐御史查志隆所言：“国朝之置法也，经之以律，维之以条例，翼之以会典，……厉禁与惠泽相济而并用，岂非君民两利？ ”[1]（P447）

明朝廷弛禁近场私盐体现出从中央到地方对私盐认识的深入，并意图通过政策的修订达到在近场社会中严禁私贩与体恤穷军贫民的双重目的。但明朝廷还是低估了近场私盐的复杂性，以为顺应民心的政策变革便可一劳永逸地解决近场私盐，事实上，盐利巨大，牵涉利益群体众多，任何盐业政策的变动，都易成为引致灶民、盐商、私盐贩、官吏等钻营牟利的温床，例如透漏私盐、诡寄假冒、以权谋私等乱象，不一而足。 “奈何近年来，因有肩挑背负不必禁捕之例，致使射利之徒肆无忌惮，或收买豪灶余课，或截买奸商私盐，有船装运，堆积盈室。 ”[5]（P254）面对此情此景，迄明末，明朝廷始终没有找到解决的办法。

二、清初近场私盐弛禁条例的继承与调整

明清鼎革，为打击贩卖私盐，盐法亦严，但近场私盐弛禁条例则被沿用。《大清律》规定：“凡犯（无引）私盐（凡有确货即是，不必赃之多少）者杖一百，徒三年。 ……挑担驼载者（与例所谓肩挑背负者不同），杖八十，徒二年。”[6]此律基本沿袭《大明律》，注文（小括号内楷体文字）为顺治三年修订时所加[7]。从注文中可知：“肩挑背负者”与“挑担驼载者”不同，后者是私盐贩，其贩盐行为要受到刑事处罚；而前者不是私盐贩，其贩盐行为为法律所允许。因此，弛禁贫难人群肩挑背负贩盐的制度至迟于顺治三年清朝廷既已出台。清朝廷深谙“穷民专藉挑负私盐以谋生，穷究禁缉，必致铤而走险”[8]的道理，故在立国之初便出台此制度，旨在出让蝇头微利以缓和盐场的社会矛盾，获取基层社会的稳定。

但清朝廷在继承明朝廷近场私盐弛禁政策后，也同样面临上述明朝廷没有解决的难题。从盐业经济上言，近场私盐弛禁条例实质上是赋予近场地方社会贫难人群一种有限的买卖特权，也就是允许他们有条件地进入高度垄断的食盐生产与流通，以此获取一份维持基本生存的微薄收入。这是带有社会救助性质的盐业政策。但不同于灶民与盐商的集中管理，贫难人群具有一定的社会流动性，因此其贩盐客观上增加了盐业生产与流通的管理难度，需要周密的制度设计和严格的贯彻落实才能保障食盐生产与流通的稳定。但由上可见，清初近场私盐弛禁的制度设计非常简陋，如贫难人群、私盐数量等都未界定，这容易引致各方利益群体投机钻营，进而导致该制度在实施过程中败坏窳烂。如四川巡抚张所志就曾指出：“奸民积棍乘机兴贩，改包射利，反亏国课。 ”[9]为此，顺治十七年十月，张所志在《条奏盐政五事》中提出修订该制度的建议：“一、宜申明敕谕。敕书内开载：凡贫穷小民，负盐贸食者，不许苛求搜索。 ……应定六十斤以下者准作易食零盐，免其纳课；六十斤以上者，即作票盐，仍令纳课。 ”[10]针对该制度易被奸民利用而致滋生兴贩私盐的弊端，他奏请限定贫穷小民肩挑背负盐斤的数额最多为60 斤，若超过60 斤则要求缴纳盐课。

尽管清朝廷没有完全采纳他的建议，但是吸收了他限定贫穷小民肩挑背负盐斤最高数额的思想，以弥补该制度存在的制度性漏洞。 “顺治十七年，议准贫民食盐四十斤以下者，免税；四十斤以上者，仍令纳课。 ”[11]（P15-16）此次改进在坚持矜恤贫难原则的同时，解决了因个人体力不同而造成肩挑背负所贩盐斤数量多寡不一的问题，不给奸徒强加辩解留有余地，这可以说在一定程度上完善了弛禁贫难贩盐规定，但何为“贫难”的资格问题仍未在此次改进中涉及，这限制了增加近场贫民贩盐限额的实践价值，也消弱了顺治朝治理近场私盐弛禁乱象的改革力度。

三、管理还是惩罚：康熙应对近场私盐治理问题的路径选择

弛禁贫难贩盐制度的前提和基础是确定“贫难”资格，这恰是此项制度初设和此后改进时未注意到的。这项结构缺陷为投机钻营、借机牟利者提供了大量机会。康熙十二年十一月二十三日，云南道监察御史熊焯在《为立法分别贫难军民与私贩事题本》中就揭示了在政策落实过程中因此缺陷而出现的大量问题。

“律例初意原自各不相妨，迩来奸民借贫难名色，大肆兴贩，致令贫难人反以私贩罹罪。若不酌定分别，则贫难者无易米之例，且受禁捕之害，盐法贻弊无底止矣。何以言之？私贩无引，贫难人亦无引，易相混也；私贩之盐无定数，贫难人贩盐亦无定数，又易相混也。若以挑负专属贫难人，而狡黠盐徒知贫难者不禁挑负也，又假借而千百挑负矣。如此者何可宽乎?若概为贫难而宽之，则私盐行，官盐壅，商困课必绌，而盐法大坏。执法而捕之，有盐徒勾连贫难军民者，有贫难军民影射盐徒者。同一私贩也，同一无引、无数之盐也，此中何所分别乎?甚至盐捕作奸贿放真正盐徒，专捕贫难人塞责者有之矣。据赃科罪，不免敲扑，不免沉狱。虽有易米度日不得禁捕之例，终以混同株连而毙，不亦深可哀哉？ ”[12]（P18）

从上可知，熊焯认为，私贩和贫难人群都无盐引，因此两者对管理者而言难以分别。若行宽政，则坏盐法，国家盐课受损；若行严法，则问题更多，且因贫难人群在社会上属于弱势群体，可能反被私贩栽赃利用。因此，熊焯认为该制度名义上是清朝廷矜恤穷黎之举，事实上贫难人群不但很难从中受益，而且反遭其害：盐徒利用其兴贩私盐；缉私官弁利用其纵放真正盐徒，专捕贫难人群以塞责。但同时，他也不主张废除，因为该制度毕竟是清朝廷施行仁政、爱民的体现。 “夫贫难军民者鳏寡废疾，孟子所谓无告穷民也。衣食无资，望朝廷之余润，以缓须臾之死者。诚殷且急，此在文王仁政必先。皇上好生如天，臣固知不忍使其失所矣。况易米度日，又例所不禁者乎。 ”[12]（P18）故此，熊焯主张通过补充“资格审查”管理制度，区分出贫难人群与私贩者，以堵住该制度存在的结构漏洞。其具体建议为：州县官落实贫难人群的姓名以审查其资格，为其颁发印票以获取贩盐凭证，限定其贩盐最高数额和贩卖地点。

“窃以为分别之法，在查其姓名，给其印票，定其斤数，限其卖地，使私贩之徒不得借名行奸，累贫民而坏盐法，斯已矣。盖今附近盐场，州县有数，州县中真正贫难人亦有数，州县确查名数、年貌、籍贯，册报巡盐御史及盐运使，御史、运使照册填注，给票买盐，即于票内注明数目，无过四五十斤，过数者即以私盐论。夫易米度日四五十斤足矣。其止于四五十斤者，以数少而别于私贩之多也。又于票内注某州县人，即于某州县易米，其盐不许多积，故不得出本州县三十里之外，以其近而易查也。违者以私盐论。每买盐时，场官稽查验于其票，四季换给，以防诈伪。如是，法有分别，则贫难不混放私贩；盐不多带，则官盐亦得以疏通。此所谓例行于无弊，律与例两不相悖也。 ”[12]（P18）

总之，熊焯认为若要清朝廷兼顾通盐法、广皇恩、恤贫难三种利益诉求，需要进一步强化管理。尽管他的建议中肯，但是康熙帝却批复：“这所奏无益，不准行。 ”[12]（P18）推究其原因，或许是康熙帝虑及该制度仅在近场州县实施，其负面影响仍是有限，但更重要的或许是熊焯的奏请将大大增加清朝廷落实近场私盐弛禁条例的执行成本。

此后，熊焯奏疏中指出的盐徒、巡役等各色人群藉此制度谋私利的社会现象愈演愈烈，其中较具影响的事件有二：一是康熙十七年，缉私官弁为了应付考成，置真正的枭贩于不顾，对“不在禁约之列”的贩盐贫民却大肆缉拿，酿成两淮盐区发生百余名肩挑背负的失业贫民被诬为盐枭的惨案[13]；二是康熙二十九年五月，长芦巡盐御史指出，张虎、尚大等奸猾之徒并非贫难，“将私盐潜行窝顿，咸藉口于易米度日”，其私贩盐斤一二百斤至九千五百余斤不等，却“狡称易米”[14]（P967）。

面对近场私盐弛禁条例执行带来的诸多问题，清朝廷直至康熙晚期才着手应对，但其所选择的路径不是熊焯所建议的强化管理，而是严厉惩罚。清朝廷出台举措有二：一是康熙五十年，“议准如有不肖官员贪图纪录，将贫难军民、肩挑背负易米度日之人及外省来贸易之平民，滥作私贩查拿，私用非刑，害人致死者，将该员照诬良为盗例革职。如未经致死者，将该员降一级调用”[15]，这是希图通过严惩缉私人员的不法行为，消弭该制度的弊端；二是康熙五十九年，康熙帝令户部重申了顺治十七年的修订制度，“除附近场灶真正贫难小民将盐肩挑易米度日者，四十斤以下照例不必禁拘，至四十斤以上者仍行禁缉。如有奸民借端改包兴贩者，严行拿究治罪。”[14]（P997）该制度严惩贫难人群和盐徒借机兴贩私盐的行为。上述政策很清楚地表明，清朝廷只愿意强化违法行为的惩处办法，不考虑增设“资格审查”的管理制度，虽然后者能够将诸多违法行为“消患于未萌”，其原因或许就是惩处成本远低于管理成本。因此，终康熙一朝，清朝廷始终未对弛禁贫难贩盐制度进行全面改革，至多只加大执法力度，严惩不法的贫难人群、盐徒和缉私官弁即可。

四、雍乾时期老少牌盐制度的兴废与近场私盐治理的改革困境

相较于康熙帝的谨慎，雍正帝继位伊始便直面近场私盐弛禁带来的种种乱象，积极应对。但他的治理思路起初与康熙帝、熊焯均不同，其想要废除近场私盐弛禁政策。雍正元年正月初一日，他发出上谕，“……贫民贩卖私盐，捕役斗殴，株连人民，流弊无穷。 ”[16]（P584）一年多以后，雍正二年五月十六日，他再向浙江巡抚黄叔琳发出谕旨：“闻浙江沿海一带，穷民多赴场灶贩盐糊口，今值雨水调匀，农夫力作之候，尔须乘此时谕令归农，始得其所。有不能归农者可会同噶尔泰酌议，或暂令其即于场灶纳课以资生路，或以库银买灶户余盐以杜私贩之门。 ”[16]（P584）从中可见，针对两浙盐区穷民多赴场贩盐的事实，雍正帝建议允许贫民于场灶纳课后才能贩盐，但如此则完全违背了近场私盐弛禁政策初衷。所幸，雍正帝很快意识到了此举不妥，遂改变了让穷民纳课后贩盐的想法，仍旧遵循祖制，重申修订制度：“雍正二年议准，贫难男妇藉盐资生，肩挑背负易米度日者，照例免罪，毋许官弁兵役生事扰民。如有积枭藉称贫难男妇，将私盐潜行窝顿、兴贩贸易者，令地方官弁及盐政衙门一体稽查，照例从重治罪。 ”[11]（P17-18）雍正帝的自我否定反映了他对该制度存在问题认识的深入。而康熙帝加重惩罚的前车之鉴在先，雍正帝的改革则只有加强管理一途。

雍正三年，李卫调任浙江巡抚。次年，他兼理两浙盐务时，指出两浙盐区假冒贫难聚众贩卖私盐现象十分严重。 “今查两浙地方迩年私盐充斥，渐至莫可禁遏，盖因无知愚民或被枭徒煽惑，或为地棍诱引，俱以贩私为业，甚而结党成群，假冒贫难名色，船装陆运，泼胆公行，一遇兵捕巡查，辄肆逞凶格斗，以致拘捕伤人，酿成大案者不知凡几。 ”[17]又次年，李卫升任浙江总督兼理两浙盐务。在此任上，他上奏欲在两浙施行老少牌盐制度，以杜绝因假冒贫民而致近场私盐弛禁条例败坏的违法行为。李卫的建议很快得到雍正帝采纳，同年获准在两浙盐产区实施。

这里因无法查到李卫有关老少牌盐制度的奏折，老少牌盐制度的内容只能借助其他史料推知。据《清世宗实录》记载，雍正六年七月，署理江南督臣范时绎、两淮盐臣噶尔泰在奏疏中指出，“应照浙例，于贫难小民内六十岁以外十五岁以内及残废者，许其于不销官引地方，负盐……易米度日”[18]（P1068）。又据嘉庆《重修两浙盐法志》记载，“闻李卫先经行令每县查报贫难小民四五十名，给与木筹，每日赴官店买盐二十斤挑卖，以为糊口之计”[16]（P589）。相较顺治十七年修订的弛禁贫难贩盐条例，老少牌盐制度有如下显著的不同：一是进行“贫难”资格的确定，限定兴贩盐斤的贫难人群的年龄、身体、家境等条件，即只有年龄在60 岁以上或15 岁以下的老幼男性、身体有残疾的壮年男性两类贫难州县民人，才具备贩盐资格；二是首次要求地方有司发放筹牌（或称烙牌），以作为贫难州县人群贩售盐斤的合法凭证；三是地方有司需向清朝廷上报符合此条例的确切人数。

由此看，李卫制定的老少牌盐制度以“贫难”资格审查为核心，通过发放烙牌和统计人数来控制近场社会贫民贩盐规模，试图以此杜绝此前重惩罚而轻管理的弊端。事实证明，老少牌盐制度在两浙盐区施行后效果良好，得到了雍正帝的高度赞赏：“闻李卫先经行令每县查报贫难小民四五十名，给与木筹，每日赴官店买盐二十斤挑卖，以为糊口之计。此法甚善，穷民既得觅利以资生，肩贩不致营私而亏课，于鹾政有益。 ”[16]（P589）但雍正帝对是否在全国推行老少牌盐制度非常谨慎，加上享国日短，故雍正一朝，老少牌盐制度只在两浙施行。不过，两浙老少牌盐制度的实效为乾隆帝继位伊始即在全国推行老少牌盐制度提供了依据和信心。

乾隆帝即位之初，近场州县民人冒充贫难之人大肆兴贩私盐现象已十分严重，这促使他下定决心迅速将两浙老少牌盐制度推广至全国。此前，乾隆帝就此事咨询了老臣张廷玉的意见。张廷玉时任总理事务王大臣，其在《为遵旨议事》中赞同乾隆帝此举，同时建议将老少牌盐制度予以完善：“接准部咨；六十岁以上、十五岁以下，至少壮之有残疾，及妇女之老年孤独无依者，许其负盐四十斤易米度日。如不合例之人，概不许借端兴贩。至稽查之法，于本县报名验实注册，给以印烙、腰牌、木筹，每日卯辰二时赴场买盐挑卖，一日止许一次，不许船装。倘越境成群结队，并一日数次，积少成多，窝囤转贩者，分别禁止。硃批：依议。 ”[19]从中可见，张廷玉思虑十分周密，甚至将老少牌盐制度执行中可能出现的种种违法情况也一一列举，预先予以警示。乾隆帝显然也十分满意张廷玉的奏议，直接批示依照执行。很快，张廷玉完善后的老少牌盐制度在全国主要盐产区推广施行。

老少牌盐制度可谓是近场私盐弛禁条例的“加强版”。资格审查、发放牌照、确定人数等一系列可操作性强的制度规定确实起到打击假冒贫民和限制购盐总额的作用，这有利于规范近场贫民购盐秩序，抑制私盐泛滥。但老少牌盐制度只是加强了食盐购销的上游管理，却对下游的销售方向无从控制。这给盐贩以近场贫民为中介透漏灶民余盐、囤积私贩提供了可能，“牌私”亦由此应运而生，成为余盐走私的一条重要渠道。此可谓“一波放平一波又起”，清朝廷不得不再次面对老少牌盐制度实施带来的近场私盐治理新问题。

长芦盐区位近京畿，其地牌私最早引起清朝廷注意。乾隆八年，长芦盐区引商王志德因牌私泛滥影响引盐销售而上诉要求取消牌盐，未得盐官同意后便威胁退出，但取消价格低廉的牌盐又引起近场社会平民的不满，他们控诉王志德与长芦盐政官员官商勾结，由此酿成“长芦牌盐案”。 “裁掣老少盐牌，改给养赡钱文，原为靖私疏引起见。天津士民，恐改行引盐，商人王志德得以垄断，遂创为浮议。有云盐臣吉庆与王志德同宗者，有云运使卢见曾与王志德亲厚者”[20]。官、商、民三方博弈成为该案核心问题，其根源则是清朝廷未能实现盐民购销的全流程管理，但这已非清朝廷盐业治理能力所及。 “长芦牌盐案”最终以废除老少牌盐制度、贫难人群由盐商出资赡养而告终，但此方案实则是将矛盾从官商转移到商民，并未能真正解决问题。至乾隆十八年，为杜绝牌私，长芦盐产区13 个州县均废止了老少牌盐制度，贫难人群改由盐商出资养赡[21]。

长芦盐区废止老少牌盐制度后，其他盐区依然执行老少牌盐制度。这并不意味着其他盐区老少牌盐制度执行较为得力，更可能是因为其远离京师，发生的问题除非极为严重，否则难以得到清朝廷的重视。从乾隆十八年至四十二年，经过25 年的时间，直至山东盐枭案的爆发才暴露其他盐区老少牌盐制度的朽坏不堪。

乾隆四十二年，山东峄县发生轰动一时的山东峄县盐枭拒捕伤差案后，山东巡抚国泰追查出此次盐徒所贩私盐的来源，“查各该犯所贩盐斤来历，前李顺、李伦等……始据供称：郯城、邳州一带与海、赣接壤，因海、赣滩盐价贱，老少男妇多有从彼负担至郯、邳境内售卖。崇逢集有开歇店的朱思恭，时常收买老少零星盐斤囤积在店。 ”[22]虽然此次盐徒拒捕伤差案案发地在山东，但据罪犯交代，所贩私盐却来自两淮的牌私。这起案件反映了一个重要事实，即老少牌盐制度强化了贫民资格审查，堵住了冒充贫民的漏洞，却无法有效控制贫民贩盐行为。特别在全国实行老少牌盐制度后，贫民贩盐也有追逐高利的需求，这既给官府管理带来难度，也给盐贩利用老少牌盐制度组织跨区域私盐走私提供了条件；更具危害的是，牌盐源自灶民余盐，牌私的出现无疑加重了盐业生产领域余盐管理的难度。乾隆帝也由此认识到老少牌盐制度法久滋弊，积重难返，“老少之利源变而为私枭之弊薮”[18]（P31）。因此，他因山东盐枭案开始谋划全面废止老少牌盐制度。“朕意与其存此例以滋弊，莫若去此例以防奸”[18]（P1015）。

裁革老少牌盐制度遇到的最大阻力来自主要盐产区两淮。两江总督高晋断然否定两淮盐产区存在牌私，这一态度让乾隆帝甚为恼怒。正在双方胶着之际，江苏盐城发生的一起盐枭走私案成了推动两淮老少牌盐制度废止的关键。乾隆四十三年四月十九日，据盐城县禀报，“有南来盐船二三十只，蜂拥往西门，及知县、守备前往查拏，众犯登岸持械，放火烧桥，戳毙营兵一人，戳伤衙役三人，经官兵施放鸟枪，众始退逃。当拿获盐船十六只，获犯张信元等男妇十四人，枪毙盐犯三人。 ”[18]（P108）江苏盐城盐枭案就发生在两淮盐区境内，且据案犯供述，牌私确为私盐重要来源之一。 “现据杨魁奏讯盐城一案私枭供词，即称各向灶户及老少盐担买得私盐二三百斤，至四五百斤不等，分贮小船等语，是老少盐担，实为私贩弊源”[18]（P163-164）。至此，两江总督高晋自知无法再维护牌私，乾隆帝下令：“所有江省现在情形，可否照两广之例，将老少盐名目，永远革除之处。应令妥协筹议。 ”[18]（P170-171）乾隆四十三年七月，两江总督高晋会同江苏巡抚杨魁、两淮盐政伊龄阿奏请革除两淮盐产区的牌盐。至此，从乾隆十八年长芦盐区局部废止老少盐牌制度开始，至乾隆四十三年，各盐产区基本上都取缔了老少牌盐制度。对于所在州县贫难人群的善后问题，或重新恢复清初的弛禁贫难贩盐制度或由盐商出资赡养。

五、余论

弛禁近场私盐显示出明清朝廷对私盐问题认识的深入。生活在近场之地的贫难人群在历史上早已形成依靠日常贩卖少量食盐维持生计的生存模式，因此近场私盐具有社会根基，其实质是民生问题。 “一刀切”式禁盐势必伤及近场贫难人群，引发近场社会救助问题。明清之初，朝廷一方面以盐法“一刀切”地打击所有私盐，切断了近场社会贫难人群的生活来源；另一方面朝廷又未能给他们提供新的谋生出路，这使他们无法获得新的收入来源[23]。生活在近场之地的贫难人群因此陷入进则触法、退则生存不保的两难困境，多数人不得已铤而走险，以身试法。因为他们活跃在近场之地，朝廷不易稽查，如果遍设巡役的话，缉私成本高而且效率低，因此，朝廷出台弛禁近场私盐政策就是必由之路。客观地看，无论初衷如何，明清弛禁近场贫难贩盐相较于“一刀切”式禁盐，适应了贫难人群既有的生计方式，具有赈恤弱贫的积极社会意义。

但面对弛禁近场私盐后出现的种种乱象，明清两朝始终没有找到彻底的解决之道。明清出台近场私盐弛禁政策之初，相关规定简单粗陋，各种违法现象层出不穷，其中以冒充贫民为主要问题。但直至清雍正时期，两浙才就此率先推出以“贫难”资格审查为主的老少牌盐制度。两浙老少牌盐制度实施效果良好，乾隆帝遂于乾隆元年将其推行全国。但一地之良政未必能为全国之良政。老少牌盐制度在全国实施多年后，多个近场社会滋生以牌私为核心的种种乱象，近场私盐治理陷入改革困境。痛定思痛后，乾隆帝认为牌私之产生已然影响国家对私盐的治理，遂在与地方进行反复博弈后，最终于乾隆四十三年全面废止老少牌盐制度,终止了近场私盐治理长达200 余年的改革。

从明清近场私盐治理改革的曲折过程及其效果看，一项貌似简单、影响不大的局部改革在当时却产生牵一发而动全身的影响，以致曾满怀信心的乾隆帝在牌私泛滥屡禁不止后才意识到近场私盐改革需要盐业体制甚至政治体制的改革相配合。但这显然已经触及了明清统治者治理能力的“天花板”，甚至民国时期依然没有突破此种治理瓶颈。

注：