乡村振兴背景下土地承包经营权退出机制

马少华

(河海大学法学院，江苏 南京211100)

0 引言

2021年6月1日开始施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)，从“产业发展”“人才支撑”和“文化繁荣”等多个方面为乡村振兴战略的全面实施提供了保障。其中，《乡村振兴促进法》第七章“城乡融合”部分的第五十五条第二款从法律(狭义)层面明确了在推进乡村振兴战略的进程中，农民进城落户不以退出土地承包经营权为前提条件。然而，细究起来便不难发现，表面上如此明确的规定，却存在着争议不断的土地承包经营权退出机制问题。因此，只有在更为一般的意义上探讨土地承包权退出机制问题，才能更为深入地认识上述规定的原意及其在施行中可能遇到的种种实际。

基于此，以土地承包经营权退出机制为研究对象，内容主要包括以下3个方面。首先，需要厘清土地承包经营权的权利属性和权利内涵，这是后续研究退出机制问题的出发点和根基。其次，初步创新运用“微观-中观-宏观”分析框架对相关影响因素进行探析。最后，针对不同主体提出完善退出机制的相关建议。

1 厘清土地承包经营权属性和内涵

自农地“三权分置”改革设想的提出至《民法典》颁布、施行，有关土地承包经营权属性、内涵的争论热度一直不减。甚至，在《民法典》编纂过程中，是否在物权编用益物权部分保留“土地承包经营权”，一度还有过争论。最终，《民法典》选择坚持“用益物权说”理论，将土地承包经营权作为一种独立的物权形态加以规定。《民法典》的“一锤定音”并非意味着先前的诸多争论毫无意义。相反，总结、反思各类争论意见有利于加深对土地承包经营权的认知和理解。

1.1将土地承包经营权认定为“自物权”

以德国民法为代表的传统欧陆民法理论认为，土地所有权为自物权，包括土地承包经营权在内的用益物权则无一例外均是派生于所有权的他物权。在传统“自物权-他物权”的框架下，自物权人和他物权人应为不同主体。然而，通过考察我国农地制度的演化历史，“自物权”理论认为不同于传统用益物权人与所有权人之间较为“疏远”的关系，农民与集体之间存在着较为紧密的关系。在某种意义上，农民是集体土地所有权的“最终”权利主体。同时，农民也实质享有土地承包经营权。这两种权利之间的关系并非传统意义上的“派生-被派生”关系，而是近乎“平行”的关系。土地承包经营权是农民行使自己权利的一种方式，本质上是一种自物权[1]。

1.2将土地承包权从土地承包经营权中分离

在农地“三权分置”改革推行过程中，关于“三权”具体内涵及相互关系一直存在较为激烈的争论。争论对象中，常见“土地承包权”和“土地承包经营权”二者的身影。就土地承包权而言，“三权分置”提出前，法学界几乎没有学者将其作为一项独立的民法意义上的权利，甚至“三权分置”改革推行至今，反对将土地承包权作为一项独立权利的学者在数量上仍占据多数。但是“三权分置”推行过程中面临的种种现实问题，促使传统理论重新反思各种权利的内涵及其相互关系。在此背景下，“分离说”认为，因与土地承包经营权存在众多理论上的差异，土地承包权应有其自身独立的定位，而非像传统理论所主张的包含于土地承包经营权之中。因此，将二者相分离，有益于厘清传统理论的含混之处。就具体差异而言，首先，权利主体方面，土地承包经营权主体较广，较少具有身份的限制；其次，权利属性方面，土地承包权较少具有财产权属性而具有更多体现出身份权属性；最后，法律对两种权利受到侵害后的保护方式各异[2]。

1.3坚持土地承包经营权原有用益物权属性

上述“自物权”理论与“分离说”尽管得到了部分学者的支持，但其也难免存在理论缺陷。“自物权”理论尽管在一定程度上是基于我国土地制度的实际而提出，但其却难以融入传统民法“所有权——用益物权”框架之中，在现实中亦难以操作、施行[3]。“分离说”在某种程度上先验地认为承包权自然包含于土地承包经营权，但是这种立论的根基并不牢固[4]。同时，将土地承包权从土地承包经营权中分离，将破坏土地承包经营权的完整性，亦不符合传统大陆法系用益物权立法理念[5]。最终，《民法典》在原《物权法》的基础上，选择保留土地承包经营权这一独立的用益物权类型，而并未将土地承包权确立为新型用益物权，从而延续了政策的稳定性。在一定程度上，也为农地“三权分置”改革的施行节省了成本[3]。

2 影响农民退出土地承包经营权的因素

在过去的很长一段时期内，农民通过承包、耕作土地获得收入，是其主要的经济来源。即使身处城镇化进程日益加快的时代，对于农民而言，退出土地承包经营权无疑是一项重要的抉择。同时，影响农民退出土地承包经营权的因素亦必然是多重的、复杂的。对于这些影响因素，现有研究成果多从某一方面、某一地域进行探析，较少能够综合分析或提出分析框架。在前文厘清理论争议、明确《民法典》关于土地承包经营权规定的基础上，文章借鉴已有研究成果，尝试从微观、中观和宏观3个层面对相关影响因素进行总结、探究，并创新建立“微观-中观-宏观”分析框架。具体而言，乡村振兴背景下，影响农民退出土地承包经营权的因素主要包括微观层面的个体特征、中观层面的家庭状况及宏观层面的退出政策。

2.1个体特征

农民个体特征作为一项综合因素，包括众多子因素。其中，年龄因素和受教育程度因素对农民退出土地承包经营权的影响较为显著。第一，就年龄因素而言，实证研究结果表明，相比青年和老年农民群体，中年农民群体具有较强的土地承包经营权退出意愿[6]。与青年农民群体相比，中年农民群体具有一定的经济基础和生活经验，退出土地承包经营权有较少的顾虑。同时，老年农民群体因为“安土重迁”具有较强的恋土情节，而且较难融入新型城市生活，因此退出土地承包经营权的意愿并不强烈。第二，受教育程度与农民退出意愿呈现正相关关系，受教育程度较高的农民具有较强的土地承包经营权退出意愿[6]。相比而言，受教育程度较高的农民拥有更多的人力资本，易于掌握新的职业技能，从而能够更快地在城市中找到工作。相反，受教育程度较低的农民较难在城市中获得经济来源，因此其不太愿意退出土地承包经营权。

2.2家庭状况

农民在进行是否退出土地承包经营权的抉择时，除个人因素外，一般还会考虑家庭整体情况。其中，家庭人口结构、家庭经济保障等因素是农民重点考虑的因素。首先，家庭人口结构在现时和将来两个层面上影响着家庭抚养比(家庭内部创造收入的人员数量与无收入人员数量的比例)[7]。对于当下及未来一段时间内抚养比较高的家庭，农民退出土地承包经营权时便不太会有较多的担忧。相反，身处抚养比较低的家庭，农民退出土地承包经营权时便会面临较大的压力。其次，退出土地承包经营权意味着农民将不能通过耕作承包地获得经济收入。因此，在获得其他稳定的收入来源之前，家庭经济保障是农民不得不考虑的重要因素。非农收入占比较高、购买保险的家庭在“离农赴城”阶段有更好的经济保障。家庭有了经济保障，农民在退出土地承包经营权时便更有底气。

2.3退出政策

相比个体特征和家庭状况，退出政策属于外部因素，且具有较大的不确定性。因此，退出政策对农民土地承包经营权退出意愿的影响较为显著。一般而言，退出政策包含退出时的补偿及退出后的保障。第一，农民退出土地承包经营权时有无补偿及补偿的具体形式都在一定程度上影响着农民的退出意愿。目前，理论界较为一致的意见认为，补偿应作为农民退出土地承包经营权的前提条件。但是，关于补偿形式，学界仍具有较大的争议[8]。本文认为，补偿形式是“供方”(当地政府)与“需方”(退地农民)互动的结果，需要综合考虑当地财政能力、农民实际等多重因素加以确定。第二，实践中部分地方的退出政策呈现出单一到综合、一次性到长期性的变化趋势。旧有的退出政策中往往只包含一次性的退出补偿金，而现有的退出政策中还配套了农民退出后的诸多保障措施，诸如子女入学政策、就业政策等。政策的综合化在一定程度上也提升了农民的退出意愿。

3 完善土地承包经营权退出机制的相关建议

前文初步运用“微观-中观-宏观”的分析框架对影响农民退出土地承包经营权的多重因素进行了探析。在此基础上，本文认为，作为乡村振兴战略的重要组成部分，土地承包经营权退出机制的完善，需要多方主体联动共同完成。以行政机关为主的相关主体需要创新退出模式、以立法机关为主的相关主体应细化法律法规、社会各界应共同发挥市场主体作用，协力克难，勉励前行。

3.1立足本地实际创新退出模式

影响农民退出土地承包经营权的因素因时而异、因地而异，具有多重性、可变性等特征。因此，各地退出模式须基于实际，并在考虑各种影响因素后进行创新。在土地承包经营权退出实践中，重庆梁平、安徽宁国、宁夏平罗等地结合当地实际，开创“地票”“股权退出”等具有本地特色的退出模式，实现了较为理想的退出效果[9-10]。同时，退出模式的创新需重点围绕影响农民退出意愿的主要因素进行。如鉴于家庭状况中的经济保障因素对农民退出意愿的影响，退出模式应鼓励、帮助农民购买保险；鉴于退出后保障因素对农民退出意愿的影响，退出模式应从长远着眼保障退地农民的基本生活。

3.2制定细化、配套的法律法规

当前关于土地承包经营权退出的法律法规数量较少且内容较为笼统。因此，对于现实发生的种种具体问题，现有法律法规无法即时提供充足的规则供给。如对于前文探析的影响农民退出意愿的退出政策和退出保障等因素，现行法律法规便缺少这方面的细化规定。同时，考虑到影响农民退出意愿的因素具有多重性、可变性等特征，相关规则的制定、适用又不能“一刀切”。对于“没有规则”和“规则难以统一适用”等问题，可能的解决办法是充分发挥地方法规、规章的能动性作用。《乡村振兴促进法》等国家层面的法律描绘了蓝图、确立了路线。在此基础上，地方人大、政府需要结合本地区实际，及时“立、改、废、释”相关法规、规章，为土地承包经营权退出机制的运行提供保障。

3.3充分发挥市场主体的积极作用

现阶段，多数地区土地承包经营权退出过程是由当地政府主导，相关市场主体难以发挥较大的作用。然而，有实地调研结果表明，政府主导土地承包经营权退出，可能会面临财政压力、承担经济风险。引入招商引资等市场机制有利于长远利益的实现[11]。因此，身处市场化程度不断提高的时代，土地承包经营权退出机制的高效运行也离不开市场主体的力量。同时，引进市场主体参与土地承包经营权退出机制是一个渐进的过程。在此过程中，需要优化组织保障、构建合理的收益分配机制，以保护农民的合法权益[12]。

4 结束语

土地承包经营权对于绝大多数农民而言是一项极其重要的权利。乡村振兴战略的实行进一步丰富了土地承包经营权的权利主体和权利内涵。在此背景下，构建并完善土地承包经营权退出机制便显得尤为重要。当下，多地土地承包经营权退出机制的建构尚处于摸索阶段，既积累了一些有益的经验，也暴露出一些问题。在此过程中，只有切实从农民利益出发并充分考虑影响农民退出意愿的多重、复杂因素，才能使退出机制高效运行。鉴于退出因素的多重性和复杂性，本文创新性提出“微观-中观-宏观”分析框架。尽管现实中各地具体情况互异，各种影响因素的权重并不相同，但框架提出的意义更在于提供一种可能的、较为全面的分析思路。因此，提出框架更重在方法论。在此意义上，对于未来研究而言，本文可能提供的启示是追求操作层面与方法层面的有机统一。