中国共产党百年卫生健康治理的历史变迁、政策逻辑与路径方向

陈兴怡，翟绍果

(西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 710127)

一、引 言

健康是一切生产活动的基础条件,是促进人的全面发展的基本要求,是民族昌盛和国家富强的重要标志[1]。中国共产党自成立以来,始终把人民健康与国家利益相结合,坚持以人民为中心,以健康为根本,人民生命健康高于一切,为实现共同富裕和中华民族伟大复兴而不懈奋斗。中国共产党的百年发展史也是一部带领人民战胜疫病、保卫健康的奋斗史[2],在各个历史发展时期,党始终将保障人民生命安全和促进身体健康置于社会发展全局之中,制定一系列符合国情、民情、社情的卫生健康政策,不断推进卫生事业建设,不断深化医疗卫生体制改革,不断提高人民健康水平,以卫生健康治理促进可持续发展。

中国共产党的百年卫生健康治理取得了举世瞩目的成绩, 在党的组织优势、 制度优势和文化优势下, 我国走出了20世纪初缺医少药的健康困境, 逐步建立起了全世界规模最大的医疗保障网, 积累了丰富的卫生健康治理经验和智慧。 我国医疗机构数从1949年3 670个增长至2020年102.3万个, 每万人拥有执业(助理)医师数从7人增长至73人, 卫生总费用从1978年110.21亿元增长至2019年的65 841.39亿元;我国人均预期寿命从1949年的35岁提升到2020年77.3岁,婴儿死亡率从200‰下降至5.3‰,孕妇死亡率从10万分之1500下降至10万分之17.8;基本公共卫生服务项目从最初的9类41项扩大至14类54项,免疫疫苗规划从1978年的4种扩大至16种,可预防传染病从6种扩大至15种,建立起保障稳定药物供应和用药安全的国家基本药物制度,基本医疗保险覆盖超过13.61亿人,参保率稳定在95%以上(1)数据来源：数据经国家统计局、国家医疗保障局、疾病预防控制局、国家卫生健康委员会官方网站发布数据及规划方案资料统计而来。。国际权威医学杂志《柳叶刀》评价我国是自1990—2015年间“医疗服务质量和可及性排名进步幅度最大的国家之一”[3],其发布的医疗质量及可及性全球排名显示,我国已从初始的110位上升至2017年的48位,卫生健康治理的成效显著,全民健康素质实现了实质性改善提升。因此,探讨中国共产党百年卫生健康治理的历史变迁,探究百年卫生健康治理的政策规律,研判新时代卫生健康治理的路径方向,具有重要的历史价值和时代意义。

二、百年卫生健康治理的历史变迁

卫生健康作为关乎国计民生的前提和基础,其变迁与治理主体的目标需求和社会主要矛盾紧密关联,历史重大事件的发生也会诱发卫生健康治理转型。中国共产党的卫生健康治理缘起于革命战争时代,诞生于军民一体的卫生运动,经历了萌芽、初建、提效、转型和改革,如今进入高质量发展阶段,其治理内容在历史发展的各时期和社会建设的各领域也有所差异。

(一)卫生健康治理的萌芽阶段(1921—1949):革命战争时期的军民卫生运动

从第二次国内革命时期,中国共产党逐步确立了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路,在农村建立根据地,开展土地革命,废除封建土地制度,并带领中国人民实现了抗日战争和解放战争胜利,这与中国共产党团结一切可能团结的力量、动员人民群众参与有密不可分的关系。为保证革命质量,中国共产党早在第二次国内革命时期就组织军民开展群众卫生运动,以普及卫生知识为切入点,持续开展卫生防疫运动,发动广大群众减少疾病以至消灭疾病[4]。《苏维埃区暂行防疫条例》《卫生运动纲要》《暂行传染病预防条例》等一系列卫生法规的颁布体现了中国共产党卫生防疫的早期初步探索,有效地扼制了疫病的蔓延。1934年3月,中央防疫委员会成立,作为开展有效指导卫生防疫工作的中央领导机构。1937年11月,军委总卫生部颁布了《暂行卫生法规》,明确提出遵守卫生纪律八条,推动人民军队卫生工作规范化。1941年11月,《陕甘宁边区施政纲领》强调推广卫生行政、培养医务人才,成为党首次直接规定医疗卫生内容的宪法性文件,并就鼠疫、霍乱展开了灭蝇、灭鼠等军民卫生运动。1946年4月,《陕甘宁边区宪法原则》提出“发展卫生教育与医药设备”,开创性地将人民健康上升到基本权利的高度。

由于这一时期内的治理方式是通过动员群众参与卫生防病活动来减少疾病以至消灭疾病,巩固革命成果,在革命战争环境下,形成了早期辩证地处理动员群众参加革命战争这一中心任务与民生问题之间关系的思想,是从人民群众最基本的民生需求入手展开的治理[5]。因此,在这一阶段内,中国共产党的卫生健康治理处于萌芽阶段。

(二)卫生健康治理的初建阶段(1949—1978):计划经济时期的人民卫生保障

新中国成立初期,国内一穷二白、积贫积弱、民生凋敝,为抚平战争留下的满目疮痍,中国共产党开始领导国民经济和生产力恢复,并展开社会主义革命和社会主义建设。新中国成立之初,医疗卫生事业事关新中国人民当家作主的政权性质,也关乎国家经济建设总的战略安排[6]。健康是一切经济活动的前提,为促进生产发展,国家确定了卫生工作的四大原则:“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合。”1949年11月,国家层面的卫生专门机构——中央人民政府卫生部正式成立,中共中央强调“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看做一项重大的政治任务”[7]。在农村地区,为抢救和保护农业劳动力、支援农业生产,对在水稻种植区多发的血吸虫病展开一系列防治,保障农民健康,进一步为农业生产创造良好条件[6-8]。1952年,为应对美国在朝鲜战场实施的细菌战,政务院决定成立防疫委员会,之后更名为中央爱国卫生运动委员会,领导广大军民开展以消灭病虫害为主要内容的爱国卫生运动。1953年,我国确立了“卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针,实施了“除四害”、讲卫生、整治环境等一系列爱国卫生运动,有效地控制了传染性疾病的传播和流行[9]。1965年毛泽东主席发出“六二六”指示,提出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”,农村合作医疗制度进一步在全国推行赤脚医生成为合作医疗的践行者[10],赤脚医生充分发挥深入群众、成本低廉的优势,与城市“医疗下乡”相结合,走完了农村医疗卫生深入基层的“最后一公里”[6],世界银行和世界卫生组织评价其为“用最低廉的成本保护了世界上最多人口的健康”。这一时期，以“两管五改”(管水、管粪,改水井、改厕所、改畜圈、改炉灶、改造环境)为主要内容的爱国卫生运动扎实推进、成效明显[11]。

在计划经济时期,我国建立了城镇医疗保障制度(公费医疗和劳保医疗)与农村合作医疗,医疗保障制度初步确立,形成了市、区两级医院和街道门诊部(所)组成的三级医疗服务及卫生防疫体系。在这一阶段,卫生健康治理致力于解决制约生产发展的劳动力健康问题,开启了初级卫生保健工作,初步构建了城乡医疗保障制度。因此,计划经济时期的卫生健康治理处于初建阶段。

(三)卫生健康治理的提效阶段(1978—2003):市场经济时期的卫生健康社会化

改革开放后,党的工作重点转向现代化建设,开启了社会主义市场化建设,效率成为社会和经济发展领域的高频词,市场机制被引入公共卫生服务供给领域[12],主张“运用经济手段管理卫生事业”。1979年,卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》,接着又开展了“五定一奖”和对医院“定额补助、经济核算、考核奖惩”的办法,加强了医院管理。1980年卫生部允许个体开业行医,开启了医疗主体多元化时代,一定程度上弥补了国家对医疗资源投入的不足,自此,我国医院数量增速明显,但是乡镇卫生院和村卫生室数量增长缓慢,甚至在部分年份出现下降[13]。1985年,《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》标志着我国开启了第一次医疗改革,提高效率、促进医疗卫生多元格局成为了改革主题,但因为侧重于提高效率而忽视了卫生健康事业的公益性,埋下了“看病难、看病贵”的后患,使得具有高度正外部性与公共物品特征的公共卫生服务出现了供给相对短缺的现象[12]。1998年12月,国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,标志着我国从单位医疗保障开始向社会医疗保障转变。2002年1月,中国疾病预防控制中心成立,初步形成了四级疾病预防控制体系。

改革开放后,出于提高卫生事业发展效率和减轻财政经济负担的诉求,卫生健康治理侧重于运用经济激励机制等混合型治理工具激发医疗机构发展活力和竞争意识[12],建立了与社会主义市场经济体制相适应的医疗卫生体制,强调效率和市场参与,因而这一阶段的卫生健康治理处于提效阶段。

(四)卫生健康治理的转型阶段(2003—2009):“非典”之后的公共卫生建设

2003年,“SARS”病毒大规模爆发,突如其来的疫情暴露出了我国公共卫生体系和医疗卫生事业的短板及问题,全面推进医疗卫生体制改革刻不容缓,公平性、综合性成为改革的重点方向。2003年5月,国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》,开启我国应对突发公共卫生事件制度化进程的探索,同年,《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》提出建立新型农村合作医疗制度。疫情结束后,中央政府大力完善公共卫生预警监测系统,大幅投入资金完善公共卫生体系和各级疾病预防控制中心机构建设,进一步完善了四级疾病预防控制体系,特别增加对农村地区医疗卫生事业的投入,缩小城乡医疗差距。2005年3月,国务院办公厅转发民政部等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》,我国开始在城市建立医疗救助制度,同年,我国加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》,表明了保护公民健康的承诺。2008年,卫生部启动了“健康中国2020”战略研究。2009年,《关于建立国家基本药物制度的实施意见》标志着国家基本药物制度建设工作正式启动。

这一阶段内,我国医疗卫生体制的重点在于完善和强化公共卫生领域建设,“非典”纠正了公共卫生改革方向,推动了公共卫生体系的重构与大规模建设[14],倒逼国家完善应对突发重大公共卫生事件的组织、协调机制,加强常规医疗卫生和应急医疗卫生的均衡、结合,重视发挥社区在基层防治和公共卫生中的重要作用,但并未对医疗卫生体制开展实质性改革。因此,这一阶段的卫生健康治理处于转型阶段。

(五)卫生健康治理的改革阶段(2009—2020):新医改以来的卫生健康制度建设

2009年,我国开启了第二次医改,此次新医改的理念目标很明确,即回归和坚持公立医院的公益性质和主导地位,强调效率目标和公平目标的均衡,根本目标是实现全民健康。2009年,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(简称“新医改”方案)发布,指出五项重点改革:推进基本医疗保障制度建设;初步建立国家基本药物制度;健全基层医疗卫生服务体系;促进基本公共卫生服务均等化;推进公立医院改革试点[15]。2014年H7N9禽流感疫情实现有序应对,同年,我国乙肝防控被世界卫生组织誉为21世纪公共卫生领域的伟大成就。2015年,政府工作报告中首提“健康中国”。2016年全国卫生与健康大会进一步确立了“以基层为重点,以改革创新为动力,将健康融入所有政策,人民共建共享”的新时期工作方针,《“健康中国2030”规划纲要》发布,提出了健康中国建设的目标和任务。2017年,“健康中国”战略写进党的十九大报告,城镇居民医保和新农合医保合并,城乡居民公平享有同一医保制度。2018年,十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》,组建国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家市场监督管理总局,考虑到药品监管的特殊性,单独组建国家药品监督管理局。同年,药品耗材集中采购、医保支付方式改革也进入了深化改革和试点阶段,并取得了显著成效。

这一时期内,党和政府对医疗卫生体制进行整合、完善,改革思路具有系统性、战略性和公益性。因此,这一阶段的卫生健康治理处于改革阶段。

(六)卫生健康治理的高质量发展阶段(2020以后):后疫情时代的卫生健康共同体治理

2019年底,“新冠”疫情爆发,这是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,是一场检验国家治理能力的危机大考。在抗击疫情的实践中,党和国家始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,国家医保局先后发布《“两个确保”全力开展疫情应对与救治保障》和《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》,确保患者不因费用问题影响就医,确保收治医院不因支付政策影响救治。国家卫健委先后发布八版诊疗方案,规范、科学地指导诊疗工作。在此次疫情大考中,我国形成了上下一体的举国动员体系、防控政策的迅速响应体系、生命至上的优先救治体系、全民医保的冲击缓解体系。在四大体系的联动治理中,我国抗疫集中优势资源快速应对主要问题,做出防控指导部署,迅速组织人员、物资配合防控方案落实,最大程度保障人民群众生命安全,切实将全民纳入国家安全保障网中。同时,在疫情防控中发挥重要作用的中医药防治和“互联网+”医疗也为后疫情时代卫生健康治理提供了具有战略意义的思路。2020年3月5日,正值新冠肺炎疫情防控的关键时期,《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》发布,明确了我国将继续坚持制度自信,加快建立多层次医疗保障体系,促进全社会共建共治共享[16]。同时,这场“大考”也是全球性的,公共卫生国际合作在其中发挥重要作用,深刻揭示了全球化加深下卫生健康治理行动跨国界、跨学界的特征和趋势,中国积极参与全球抗疫,同其他国家一起为迫切需要抗疫资源的国家和地区提供国际公共健康产品。

随着中国特色社会主义进入新时代,各项事业进入高质量发展阶段,我国卫生健康治理的主要矛盾表现为人民日益增长的高质量卫生健康服务需求和不平衡不充分的卫生健康发展之间的矛盾,同时,在新冠疫情的影响下,我国对建设人类命运共同体的认识更加坚定、深刻,因此,后疫情时代的卫生健康治理是以建设卫生健康共同体为目标进行深化改革的高质量发展阶段。

三、百年卫生健康治理的政策逻辑

自建党以来,党和政府的卫生健康治理形成了以健康风险为抵御对象、以健康体系为重点内容、以健康行动为实现路径的逻辑,作为提升健康福祉的公共政策,我国的卫生健康治理展现出从国情、社情和民情综合考虑进行适应性选择的政策规律。

(一)以健康风险为抵御对象:烈性传染病—急慢性疾病—慢性非传染和新型传染疾病

我国卫生健康治理的主要风险的变化历程大致为“烈性传染病—急慢性疾病—慢性非传染和新型传染疾病”,与之相对应的治理目标经历了从追求政治效益到经济效益再到社会效益的转变[17]。

新中国成立前及成立初期，夺取政权和稳固革命成果是主要目标,而天花、鼠疫、霍乱、痢疾等烈性传染病是当时的主要健康风险,长期威胁着我国人民生命健康,同时,长期的营养不良造成人民身体素质低[18],对疾病的抵抗能力低,医疗卫生资源存量少、质量低、覆盖窄,严重影响人民生存、生产、生活。在积贫积弱的历史情境下,中国共产党充分运用和发挥“团结一切可能团结的力量”的组织优势,发起军民结合的卫生运动,深入群众,带领人民着重从公共卫生环境改善和个人卫生习惯培养等方面将病毒、细菌与人民隔离开来,降低疾病感染率。在医疗卫生技术水平有限的情况下,发挥赤脚医生的积极作用,组成具有行医经验和群众基础优势的医疗队伍,改善公共卫生、保障母婴安全,从而实现空间隔疫、人群免疫和卫生防疫,最大程度地确保人民生命安全。

随着生产、经济目标逐渐成为社会发展主旋律,20世纪70年代末,改革开放拉开了序幕,传染性疾病的发病率开始下降,急慢性疾病成为构成威胁人民群众身体健康的主要风险,“看病难、看病贵”的问题也逐渐凸显,城乡二元分割的体制使得医疗健康公平也受到了考验,“病有所医、病有良医”成为了解决疾病发生和医疗不均这一矛盾的主要思路,通过扩大医疗卫生资源布局促进服务可及性,通过完善医疗保障体系促进服务有效性,是在全社会以工资为主的按劳分配后进行的第二次收入分配,以弥补先天资源禀赋差异和生产建设水平不均引发的健康不公,最大程度保障公平正义,以人民健康促进社会生产正常运行和经济建设快速发展。

进入20世纪末,以糖尿病、高血压为代表的慢性非传染疾病逐渐成为影响居民健康的最主要健康风险,在环境污染和生活方式改变的影响下,2010 年我国疾病谱的前三位分别是高血压、吸烟与空气污染引发的疾病[19],肿瘤、癌症、心脑血管等恶性疾病快速上升为城乡居民死因构成的前几位。同时,以非典(SARS)和新型冠状病毒(COVID-19)等为代表的新型传染病成为了威胁人民健康的又一叠加风险,随着区域间人口流动、贸易流转、物流运输速度和节奏的加快,其防治力度和难度也随之升高。构建覆盖和支持全体社会成员的健康屏障及健康发展行动成为新时期卫生健康治理要义,实现健康促进和社会效益成为卫生健康治理的重点。

(二)以健康体系为重点内容:疾病防控—医疗健康—全民健康

我国卫生健康治理体系的重点内容经历了“疾病防控—医疗健康—全民健康”的转变,治理策略体现了从防范性治理到脆弱性治理再到韧性治理的前进和上升。

防范性治理关注事物的外部影响因素[20],在这种治理思路的影响下,维护人民群众健康就要避免、隔绝威胁健康的外部因素,因此,在“患病”为主要健康矛盾时,卫生健康治理的重点是源头性防范,旨在构建疾病防控体系,对传染性疾病进行有效物理隔绝,从而实现“减病”。

当传染性疾病防控得到显著成效后,建立起了稳定的外部防范机制,针对“看病难、看病贵”的问题,以及满足人民群众“看好病”的需求,党和政府将防范性治理转向脆弱性治理,更加关注影响事物的内部因素和系统结构,通过构建覆盖全民的医疗健康体系,增强抵抗健康风险的整体能力。针对健康脆弱性,通过疾病筛查预防、慢病健康管理服务、认知心理调适等健康照护计划,卫生健康资源均等化投入,增强卫生资源可及性与健康风险应对能力;针对经济脆弱性,通过医疗保险、医疗救助、大病保险等多重健康保障计划,减少因病致贫发生率;针对社会脆弱性,通过个体、家庭、社会、市场等主体参与的多元健康参与计划,保障健康机会和健康权益。以此提升健康能力、增强经济资源、拓展社会网络,从而实现“病有所医”和“医有所保”。

然而,脆弱性治理难以应对现代社会的快速变化,对造成脆弱性的社会因素也难以全部实施控制管理,其本身也缺乏灵活性,对事物本身的协调和组织能力有所弱化[20]。随着医疗技术提高和全民医保覆盖,缺医少药的局面和拖病抗病的问题得到了极大改善。但随着疾病谱、自然环境和生活方式的变化,卫生健康治理的内容和难度再次发生变化,“防病”再次成为卫生健康领域的重要议题,相比于初始的防范性治理,新时代的“防”具有两点不同：一是防慢性疾病,二是防疾病的负面影响。即增强健康韧性治理,旨在构建系统灵活性和治理主动性更强的全民健康体系。韧性表现为受冲击后的恢复力和适应性,因此,卫生健康韧性治理需要在过程中投入较多介入,在大数据技术和人工智能的加持下,医疗和医保可实现对健康干预的时点前移,在个体上表现为更具健康能动性,在群体中表现为更具向心抗逆力,在区域间则表现为更具系统协调性。

(三)以健康行动为实现路径:卫生干预—保障支持—协同治理

我国卫生健康治理的行动路径经历了“卫生干预—保障支持—协同治理”的升级转变,符合实事求是的思想路线。

卫生健康治理初始时期，囿有限的综合国力,缺乏发展医疗卫生事业的各类资源,因此,治理活动主要以移风易俗式的卫生干预行动为实现路径,创造性地走出了一条群众路线。通过大力组织和发挥群众运动的优势,一方面在客观上创建卫生环境,在城市主要体现为生产环境和工作条件的改善,从而提高工人的生产安全系数,防范劳动伤害,预防职业病,在农村主要体现为生活条件的改造和提升；另一方面在主观上塑造健康意识,大力宣传基本卫生常识,让卫生习惯在全社会中得以养成和延续,打下卫生健康治理的群众基础。

在政权稳定的环境中,经济活动的逐渐恢复和发展为其他领域的活动提供了支持,文化、卫生事业得以发展进步,公共卫生人才的培养、医疗资源的投入推动了资本提升式的保障支持行动实现。在科学的政策指导和专业的人才支持下,对构成疾病威胁的因素进行分类治理,为满足不同健康服务需求展开分层治理,对边远地区、弱势群体的健康保障进行专项治理,强调“一个都不能少”的治理原则,提升全民健康素质和健康资本,通过医疗卫生体系保障人民生命安全,通过医疗保障体系支持全民健康建设,从而克服历史上长期存在于我国的整体性和广泛性卫生健康问题,实现卫生健康服务在全体社会成员中公平可及。

随着生产力水平的提高和生产关系的变化,社会主要矛盾发生了转变,由人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的对美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾,面对卫生健康风险日益复杂化与多样化的发展态势,需要以卫生健康共同体的集体行动,增强人群的抗逆能力、复原能力以及适应能力,提升制度的健康绩效。卫生健康治理更加强调动态、精准、协调,以合作共享式的协同治理行动则成为新时期的主要实现路径。在体制机制改革上突破原有治理思路,扩大治理格局,发挥医疗保险在医疗卫生资源分配和医疗服务发展中的引导作用,明确医疗保险逐步向健康保险过渡[21],增强制度保障功能,在技术支持升级上加强基础学科突破、多领域交叉合作和机器智能学习,形成卫生健康治理的多元合力,实现治理共赢、健康共享。

四、新时代卫生健康治理的路径方向

纵观中国共产党的百年卫生健康治理历史,其治理逻辑与当下的社会背景、中心任务、约束条件有关,具有强烈的国家色彩和时代特征。但在日益加深的全球化趋势下,面对交织、叠加的健康风险,卫生健康治理不仅是国家、地区行为,更是一种全球现象。为更好地实现维护和保障人的生命健康权的目标,卫生健康治理需要高度的理念一致性、知识权威性和主体联动性,克服区域分散治理、领域局部治理的局限,充分借助物质水平、医学技术和知识网络的进步,立足新时代卫生健康治理的实际,在资源配置、服务效率、网络区块等方面进行创新发展,通过卫生资源整合、健康服务融合和治理网络耦合,推动健康中国建设,构建共生共识共建共治共享的健康共同体[22]。

(一)卫生资源整合:构建协同化网状型参与式公共卫生体系

疾病是影响健康共同体安全和稳定的首要因素,基于疾病的负外部性和健康的正外部性,以及卫生资源有限性所带来的条件约束,需要进行公共卫生的协同治理,基于疾病风险的共生,合理配置和系统整合卫生资源,构建协同化网状型参与式公共卫生体系。

卫生资源的条块化分割和链条式分布的现象曾长期存在于我国,至今也未得到全面整合,尚未形成卫生健康治理的协同联动。对此,需要合理配置和系统整合卫生资源,结成卫生资源协同网络与公共卫生整合体系。首先,理想的医疗资源分布应呈现出正向的“金字塔”状,相应的医疗机构所承担的功能和定位应有所不同[23],分别承担攻坚克难、对症诊治、初级诊疗的作用,目的是发挥各自所长，确保全民生命健康安全,实现医疗资源的高效精准配置。其次,公共卫生治理应以区域共建为基础,以跨域共治为手段,以健康共享为目标,达成治理理念协同,促进健康共同体内资源、要素的协调互惠,优化共同体内的卫生健康资源结构功能,因地制宜实施治理的同时,关注区域规划弹性空间,为卫生健康治理留有可转化的应用资源,从而提高应对多元复杂的健康风险的综合能力。

卫生健康治理是基于全民参与、上下联动的支持网络。向上是国家医疗卫生应急体制与政府联防联控机制,向下是落实到个体、家庭和社区的集体防疫与公共健康参与行动,达成公共健康协同治理的合作秩序。在微观上以个体健康管理和家庭网络为支撑基点,在中观上以社区健康服务和社群网络为靶向,在宏观上以政府健康行动和政策网络为抓手,从而推动健康共同体协同治理的全民行动。

(二)健康服务融合:完善全人群全方位全周期健康服务体系

随着健康概念的日益立体化,为达成高效、匹配的卫生健康治理,基于追求良好的健康这一共识,需要全面剖析各时期不同人群潜在、显性以及转变的健康服务需求,有效提升和全面融合健康服务,完善全人群全方位全周期健康服务体系。

抗击新冠肺炎疫情带来的社会团结和健康合力,为卫生健康治理提供了思想洗礼和行为习惯,在举国参与的抗疫实践中,国民健康需求外显为卫生资源的数量质量扩展以及更加公平、更强可及性、更高质量的健康服务。而健康服务的需求在特定事件中被放大,有必然性,也有应然性,应该认识到的是,其在正常运行的社会环境中也客观存在,而过去的卫生健康治理实践中,无论规划布局还是供应路径,都存在不同程度的缺失和断裂,因此,分散的健康服务模块应加快融合速度,构成完整的健康服务体系和供需调节路径,更好地服务于卫生健康共同体成员的健康需求。

后疫情时代的卫生健康治理,需要基于人群分层分类,以嵌入、合作、共享等融合方式,推动不同主体、不同类型、不同层次健康服务的深度融合,在服务主体、服务内容、服务水平、服务递送、服务监测等方面实现政策协同。通过重构三级卫生服务网络,实现各级健康服务资源要素的整合;通过构建包对点的专业化服务,实现健康服务供给与联动机制的磨合;通过签约购买、政府补助等多种方式实现健康服务包“从近家到进家”的转变,从而提高国民享有健康服务的可及性。目前,我国在医疗卫生体制改革和推进健康中国战略的过程中,在医疗、医药、医保三方面举措和成效较多,而在与公共卫生和精神照护等方面的关联性还较弱,缺乏与全民健康诉求和利益相关切的直接治理机构和工作办法,呈现出内容与权力双分散的状态,未来需要建立融合健康服务内容的意识和突破体制障碍的融合路径。最终构建起全人群全方位全周期健康服务体系,实现健康服务的高质量发展和精细化、优质化提升,满足多层次、多样化、多变性的健康服务需要。

(三)治理网络耦合:实现共享“健康中国”的卫生健康治理绩效

卫生健康共同体的建设依赖于共同体成员,为激发卫生健康治理的活力,需要基于共创卫生健康政策的实现路径,健全完善和逐步耦合健康网络,实现共享“健康中国”的卫生健康治理绩效。

首先,健全从病有所医到健康中国的健康协同治理网络。统筹公共卫生、医疗服务、医疗保障和药品供应等卫生健康综合治理,补齐短板,突出协同,立足于源头治理、过程治理与系统治理的全过程,从应急、治疗、预防、投资与保障等出发,构建从病有所医到健康中国的健康协同治理体系,包括针对突发公共卫生事件的突发性公共健康应急体系、针对患病人群的持续性医疗卫生干预体系、针对亚健康人群的常规性健康管理服务体系、针对健康群体的稳定性健康资本提升体系以及针对全体国民的适度性健康保障体系[24]。

其次,完善综合健康照护计划、多层健康保障计划和多元健康参与计划。通过疾病筛查预防、慢性病健康管理服务、失能照护、认知心理调适等综合健康照护计划增强健康风险应对能力,通过医疗保险、医疗救助、大病保险等多层健康保障计划减少因病致贫发生率,通过个体参与、社会帮扶、政府引导的多元健康参与计划保障健康机会和健康权益,突出留守高龄人群健康支持、残疾残障人群健康援助、失能失智人群健康照护、慢性疾病人群健康管理等重点人群和关键病种的协同治理。

再次,运用大数据推动卫生健康治理创新。随着互联网、物联网、大数据、云计算和人工智能的发展,技术性进步带来的结构性改革成为卫生健康治理创新的重要动力。数据互联以技术媒介为基础,以组织管理为平台,以层级互动为机制,带来健康数据的结构化、动态化和智能化机遇。资源互通以网络联结为型态,以资源配置为手段,以服务递送为目标,带来健康资源的均衡化、适度化和效率化挑战。健康共治以政策支持为本质,以健康共享为理念,以治理创新为逻辑,实现健康治理的协同化、持续化和法治化。通过数据互联倒逼资源互通,带来健康共治,达成技术进步、结构改革与政策创新,推动卫生健康治理创新。在信息技术所主导的第四次技术革命时代,无论是应对突发的公共卫生事件,还是常规的政策决断,都需要注重决策本身全面性、连续性和潜在性的影响。由于智慧系统所蕴藏的信息是社会治理的重要依据,因此,对数据的挖掘维度应向多元化发展,智慧系统的构建也要从打破数据障碍向优化数据环境转变。同时,值得注意的是,由于数据信息既来源于人民群众,也应服务于人民群众,因此,信息、数据的传播价值、应用价值应需要法律法规的引导进行规范挖掘。未来,智慧技术在公共卫生与全民健康管理工作的应用上,要从治理的主体和客体两方面出发,正式部门作为治理主体,在深入剖析公共卫生与健康管理的内涵意义、影响机制和作用路径的基础上,既要具备数据交叉思维,形成治理信息可互通、可互认、可共享的系统治理模式,又要厘清数据的应用情境,提高对大数据信息的敏感度,将智慧信息系统与具体工作的开展相嵌合。同时,面向社会大众,既要确保其获取多元信息的权利,也要善于运用大数据信息的真实性和客观性传递正确、先进的价值导向和健康理念,以良好的社会传播形式传递和塑造全民的健康观念。

最后,积极参与全球卫生健康协同治理。基于健康中国共建共享的战略,将公共健康作为一种理念融入所有政策设计,全方位全周期地保障国民健康。通过公共健康在政府、社会与市场等方面的跨域合作治理,形成促进健康的合作行动。