十八大以来绿色减贫的成就以及对乡村振兴的启示

万 君，张 琦

（北京师范大学 中国扶贫研究院，北京100875）

2020年后我国减贫工作将呈现新的形态和新的特征，巩固脱贫成果将在乡村振兴战略中统筹推进。十八大以来探索的绿色减贫新模式，既代表了未来乡村振兴发展转型的方向，也是提升减贫质量、深化国际交流与合作的有效方式。作为一种符合已脱贫地区实际情况而又兼具较强可持续性的减贫发展理念，必将成为2020年后我国乡村振兴发展的必然选择。

一、绿色减贫理念的内涵和外延

绿色减贫理念作为新时代中国减贫学的重要理念，具有丰富的科学内涵和外延。绿色减贫的基本概念可以概括为通过可持续的、以环境保护为导向的促进贫困地区绿色发展的理念和行动。

（一）绿色减贫的内涵

从概念中可以延伸出绿色减贫的两层含义：第一，绿色减贫是以环境保护为重要考虑因素的减贫理念，在实施过程中需要充分考虑贫困地区的生态环境承载力和受污染情况，兼顾贫困人口扶贫脱贫与生态环境协同发展；第二，在绿色减贫行动实施中，尽可能地通过一种可持续、可循环的方式达到贫困人口扶贫脱贫目标，在行动中更侧重方式的绿色化和效益的长期化[1][2]。

在此基础上，从绿色减贫的基本概念出发，其核心内涵主要有两个方面：第一，绿色减贫以生态环境承载能力为考量条件，把贫困地区自然生态的长期发展作为一项主要内容；第二，绿色减贫在实施过程中，以挖掘贫困地区自身资源为主导，有效转化贫困地区自身资源价值，形成以生态、农业等为依托的绿色产业发展模式，最终转化为经济价值，带动贫困地区彻底脱贫[3]79-86。

（二）绿色减贫的外延

基于绿色减贫的内涵以及现实实践，以环境和贫困人口的生计为尺度，笔者认为绿色减贫的外延应该包括以下几项内容：第一，绿色产业，以提升贫困人口可持续的生计水平和能力为导向，在环境可承载范围内发展的各类产业；第二，生态保护与补偿，以环境保护为导向，兼顾贫困人口生计和可持续发展的相关减贫政策和手段，重点是生态补偿以及贫困人口参与生态工程获得的相关报酬；第三，绿色资源开发，即对贫困地区绿色资源进行开发，以资产收益模式进行利润分配的减贫模式；第四，生态扶贫搬迁，即因为环境和生态保护开展的搬迁工程，另选他址开展后续的扶持工作。

1.绿色产业发展。绿色产业发展是指贫困地区依据自身的自然资源条件有序地发展适宜本土的产业经济、有序地承接发达地区转移的产业，摒弃原有的“先污染后治理”的粗放式发展模式，现已形成了绿色农业、旅游扶贫、绿色生态种养业、经济林产业、林下经济、森林草原旅游、休闲农业等多种模式，实现生态资源开发、环境保护以及农民增收的共赢。绿色产业一个显著特点是融合了第一、二、三产业，以传统的农、林、牧、渔业为主体，借助先进的、现代化、市场化的工业设备和管理方式，通过“互联网+”、大数据平台等，构建了农工商、产加销、贸工农、运建服一体化的产业链条，实现了贫困地区“不污染、不浪费、不高耗”的绿色发展，创造“绿色GDP”。

2.生态保护与补偿。绿色减贫理念下的“生态保护与补偿”主要包括直接性的生态补偿和间接性的补偿激励性政策。具体来看：一是对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行直接性的资金、技术、实物上的补偿，如退耕还林还草补偿、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、耕地轮作休耕生态补偿、湿地生态效益补偿等具有直接补偿性质的政策；二是间接性的补偿激励政策，如由政府投资建设基础设施工程特别是生态治理工程或提供公益性岗位，受赈济者参加工程建设或从事公益岗位以获得一定劳务报酬，取代直接的救济补偿[4]21-22+28。

3.生态扶贫搬迁。生态扶贫搬迁是升级版的易地扶贫搬迁，是出于生态和环境目的另选他址进行后续扶持的搬迁，是2020年后不再局限于“一方水土养活不了一方人”，而是借鉴目前易地搬迁政策进行的生态扶贫搬迁。笔者认为，生态扶贫搬迁是解决生态脆弱地区人口压力和贫困的有效途径。对于生态环境脆弱、交通不便的地方，过度的人口压力是导致生态环境恶化和贫困的主要原因，实施生态扶贫搬迁，有利于减轻人口资源压力，实现生态环境保护和扶贫的双重目标。同时，在整村或整乡搬迁的地区，搬迁以后的土地被转化为生态建设用地，用于环境保护；在非整村或整乡搬迁地区，人口的搬迁缓解了原有的环境压力，增加了原住地居民可利用的资源；在生态脆弱的贫困地区，生态扶贫搬迁对于迁出区的环境改善有着不可替代的作用。

4.绿色资源开发。绿色资源开发主要是针对贫困地区特有的绿色资源进行整合开发，将细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产。贫困地区一般都是我国资源富集区，有着丰富的太阳能、水能、风能、地热能、生物能等资源。基于这些资源，以严格保护生态环境为前提，广泛鼓励全社会积极进行科技研发、资产入股，充分挖掘绿色资源潜力，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制，不断创新贫困地区绿色资源开发模式，提升绿色资源的价值，走出一条资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子，实现贫困人口共享资源开发成果。

二、十八大以来绿色减贫的政策框架

十八大以来，我国实施精准扶贫精准脱贫过程中，中央及各行业部门围绕绿色减贫出台了一系列政策措施，因地制宜探索出各式各样的绿色减贫实践，取得了显著的减贫成效。2015年11月，习近平总书记在中共中央政治局审议通过的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出“坚持生态保护，实现绿色发展”脱贫原则，要求“牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价，探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”，进一步推动了中国绿色减贫的政策制度建设和实践发展。

（一）生态保护与补偿政策：政策框架基本形成

笔者认为，绿色减贫意义下的生态保护补偿类政策主要包括两类，一是对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行直接性的资金、技术、实物上的补偿，如退耕还林还草补偿、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、耕地轮作休耕生态补偿、湿地生态效益补偿等具有直接性补偿性质的政策；二是一些间接性的补偿激励政策，如由政府投资建设基础设施工程特别是生态治理工程或提供公益性岗位，受赈济者参加工程建设或从事公益岗位以获得一定劳务报酬，取代直接的救济补偿。从目前的实践情况来看，基本形成了比较成型的政策框架。

1.生态补偿类政策不断完善。生态补偿制度经过近几年的探索和实施，相关制度框架基本建立，2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》对于生态补偿的重点领域和主要体制机制作了总体设计。从近10年的实践来看，生态补偿类政策主要在以下几个方面进行了完善和探索。第一，财政支持力度不断加大，补助标准逐年提高。2012年，国家修订《中华人民共和国农业法》专门设置农业资源与农业环境保护一章，对种植业、林业、畜牧业和渔业等农业资源利用和保护的法律责任及有关补助进行了系统性总体规范，提出对在批准规划范围内实施退耕的农民，按照国家规定予以补助。2014—2016年，中央财政累计安排165亿元（不含基本建设支出），支持实施新一轮退耕还林还草3 010万亩，种苗造林费（中央基建投资）从每亩300元提高到400元。第二，建立了相应的激励、考核、奖励制度，并向西部贫困地区倾斜。2016年，中央财政通过林业补助资金拨付地方5.04亿元，支持实施湿地生态效益补偿和退耕还湿，同时，国家开始在内蒙古、四川、云南、西藏、甘肃、宁夏、青海、新疆等8个省（自治区）和新疆生产建设兵团实施禁牧补助、草畜平衡奖励和绩效评价奖励。同时，新一轮退耕还林任务重点向西部地区倾斜。第三，统筹山水林田湖草系统治理，生态补偿类型不断完善[5]89-96。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，国家进一步提出统筹山水林田湖草系统治理以及建立市场化多元化生态补偿机制，其中就包括扩大退耕还林还草、退牧还草，建立成果巩固长效机制。

2.以工代赈、公益岗位等间接性生态工程补偿政策稳步实施。除直接性的生态保护补偿政策以外，国家还通过以工代赈、公益岗位等政策，鼓励项目区农民参与生态工程建设或保护，特别是优先向贫困人口倾斜和保障，使其获得一定的劳务报酬，取代直接性的救济补偿，从而增加贫困人口收入，并进一步提升贫困人口的可持续发展能力。第一，以工代赈、公益性岗位等间接性生态工程对贫困人口脱贫有一定的促进作用。2017年，国家进一步出台以工代赈管理规定，明确指出以工代赈重点投向集中连片特殊困难地区，兼顾连片特困地区之外的国家扶贫开发工作重点县和国家明确的其他贫困地区，并向革命老区、少数民族地区、边疆地区倾斜，重点建设与贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村中小型基础设施，包括基本农田、农田水利、乡村道路（含独立桥涵）、草场建设、小流域治理、片区综合开发等，依靠项目所在地的农民建设，结合当地农民务工收入水平确定并支付劳务报酬。同时，在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，国家继续提出推行生态建设和保护以工代赈的做法。第二，开展生态补偿综合试点，创新资金使用方式。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。2018年，六部委共同制定的《生态扶贫工作方案》中，也提出通过参与工程建设获取劳务报酬。推广扶贫攻坚造林专业合作社、村民自建等模式，采取以工代赈等方式，组织贫困人口参与生态工程建设，提高贫困人口参与度，并通过生态公益性岗位得到稳定的工资性收入。在加强贫困地区生态保护的同时，精准带动贫困人口稳定增收脱贫。

（二）绿色产业政策：形成了以绿色农业和旅游扶贫两类主要模式

1.绿色农业进展迅速。当前，发展绿色农业已经成为全社会共识，发展绿色农业，就是要解决食品安全、生态环境等一系列突出问题。2017年，原农业部发出实施农业绿色发展五大行动，以进一步落实新发展理念，加快推进农业供给侧结构性改革，增强农业可持续发展能力，提高农业发展的质量效益和竞争力。

2.旅游扶贫作用明显。旅游业作为一项绿色产业，在贫困地区脱贫攻坚过程中发挥了重要作用。从2015年至今，国务院及国家旅游局、国家发展改革委、国土资源部等部门陆续发布或联合发布了一系列的政策，涵盖乡村旅游、休闲农业、田园综合体以及农业PPP等诸多方面，为乡村扶贫旅游提供了支持和保障。“十三五”期间中国旅游扶贫目标是每年实施200万贫困人口通过旅游业发展实现脱贫，到2020年，通过乡村旅游带动1 000万贫困人口脱贫。

3.扶持休闲农业与乡村旅游，探索生态产业深度融合。2016年，中央一号文件提出大力发展休闲农业和乡村旅游，强化规划引导，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业与乡村旅游业发展，积极扶持农民发展休闲旅游业合作社。同时，加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。

此外，国家有关部门还出台了有关支持绿色生态种养业、经济林产业、林下经济、森林草原旅游、休闲农业等特色产业的发展政策，以进一步促进贫困地区绿色产业的开发和发展，并以此带动贫困地区人口实现脱贫致富和发展能力的提升。

（三）易地扶贫搬迁政策：系统推进、成效显著

易地搬迁和生态移民是目前我国实施脱贫攻坚的“标志性工程”，旨在解决“一方水土养不起一方人”的地方贫困户的脱贫问题，是解决生态脆弱地区人口压力和贫困的有效途径。2016年，国家发改委发布《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》对五类区域开展易地扶贫搬迁。这些迁出区域范围涉及全国22个省（区、市）约1 400个县（市、区），需实施易地扶贫搬迁的建档立卡贫困人口约981万。该规划要求，搬迁对象住房安全得到有效保障，安全饮水、出行、用电、通讯等基本生活需求得到基本满足，享有便利可及的教育、医疗等基本公共服务，迁出区生态环境明显改善，安置区特色产业加快发展，搬迁对象有稳定的收入渠道，生活水平明显改善，全部实现稳定脱贫，与全国人民一道迈入全面小康社会。同年底，国务院发布《“十三五”脱贫攻坚规划》，要求各级政府组织实施好易地扶贫搬迁工程，确保搬迁群众住房安全得到保障，饮水安全、出行、用电等基本生活条件得到明显改善，享有便利可及的教育、医疗等基本公共服务，迁出区生态环境得到有效治理，确保有劳动能力的贫困家庭后续发展有门路、转移就业有渠道、收入水平不断提高，实现建档立卡搬迁人口搬得出、稳得住、能脱贫。

对于生态环境脆弱、交通不便的地方，过度的人口压力是导致生态环境恶化和贫困的主要原因，实施易地搬迁，有利于减轻人口资源压力，实现生态环境保护和扶贫的双重目标。同时，在整村或整乡搬迁的地区，易地搬迁以后的土地被转化为生态建设用地，用于环境保护；在非整村或整乡搬迁地区，人口的搬迁缓解了原有的环境压力，增加了原住地居民可利用的资源；在生态脆弱的贫困地区，生态移民对于迁出区的环境改善有着不可替代的作用。

（四）绿色资源开发政策：形成了以“三变改革”为主要模式的资产收益模式，以光伏扶贫为代表的资源开发模式

绿色减贫制度框架下的绿色资源开发，目前主要是指国家以发展光伏扶贫为代表的资产收益扶贫政策措施。一般来讲，资产收益扶贫主要针对的是自主创收能力受限制的农村贫困人口，比如丧失劳动力而无法劳作的农民。目的在于把细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业平台上，扩展贫困人口生产生存空间，让其享受到优质资源，实现脱贫致富[6]。党的十八届五中全会提出，“探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度”。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步明确要求探索资产收益扶贫，“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户”。

1.形成了以“三变改革”为主要形式的资产收益模式。农村“三变”指农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革，是目前探索的比较好的资产收益组织形式。资源变资产主要是把可经营性资产的使用权评估折价变为资产，再以资本的形式入股各类经营主体。资金变股金主要是财政资金、村集体资金变为股金，主要有生产发展类资金、农村设施建设类资金、生态修复和治理类资金、财政扶贫发展类资金、支持村集体发展类资金五类。农民变股东农民自有资源投资入股经营主体。

2.形成了以光伏扶贫为代表的绿色资源开发形式。近几年，在绿色资源开发领域成效较好的主要是光伏扶贫模式。2014年，国家能源局、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，决定用6年时间组织实施光伏扶贫工程，为7 000万贫困人口提供绿色、阳光、可收益的精准扶贫方案。2015年，国务院扶贫办将光伏扶贫作为十大扶贫攻坚项目之一。在此之后，国家能源局、国务院扶贫办联合在河北、安徽、山西等6省的30个县开展光伏扶贫试点，共探索出光伏发电扶贫的四种类型。2016年，在总结试点经验的基础上，将村级光伏电站确定为光伏扶贫的主要方式。同年，国家发改委、国务院扶贫开发领导小组办公室等五部委联合下发《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，全面部署实施光伏扶贫工程，全国16省471县列入扶贫目录。随后，国家能源局、国务院扶贫办印发《光伏扶贫实施方案编制大纲》，为进一步指导贫困地区编制光伏扶贫实施方案、推进光伏扶贫工程建设与实施提供了重要参考。同年10月，国家下达第一批总规模516万千瓦光伏扶贫项目，其中，河北省计划安排建设4 000个光伏扶贫电站，光伏扶贫项目总规模85万千瓦，需要投入约500亿元的资金，可以帮扶近8万户贫困户脱贫。

三、绿色减贫的总体成效和效果评价

通过近几年的实践，我国绿色减贫理念得到进一步发展，绿色发展已经成为贫困地区社会经济发展的主导思想，绿色减贫逐渐成为我国扶贫开发的有效方式，特别是构成当前精准扶贫精准脱贫的重要元素。同时，绿色减贫形成了一批相应减贫模式，包括实施生态补偿、生态旅游、绿色农业、易地扶贫搬迁、光伏扶贫等，通过这些政策措施，我国绿色减贫取得了显著成效，新型产业发展不断推动贫困地区产业融合，在一定程度上突破了欠发达地区“先污染后治理”“先破坏后恢复”的传统经济发展模式。

（一）生态补偿增加贫困人口政策性收入。近年来，我国通过实施森林、草原、湿地、耕地、水流、海洋、荒漠等生态保护工程项目，生态脆弱区环境得到有效改善，贫困人口也通过生态保护补偿及公益岗位就业获得了一定的收入。具体来看，这些生态补偿项目工程有效改善了部分生态脆弱地区生态环境，大大提高了森林植被覆盖水平，减轻了自然灾害的发生风险。同时，退耕禁牧政策也加快了农村剩余劳动力的转移，并通过补偿项目增加、提高补偿标准以及以工代赈项目和公益岗位，增加了退耕农户收入，促进了农村产业结构调整，有效改善了生态脆弱区贫困人口的生计模式，取得了良好的生态、经济和社会效益。据统计，2015年中央政府第一轮退耕还林工程完成时，全国共完成退耕地造林1.39亿亩、配套荒山荒地造林和封山育林3.09亿亩，涉及3 200万户农户、1.24亿农民，第一轮退耕还林工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点，林木保存率达99%，水土流失和风沙危害明显减轻；退耕户通过基本口粮田建设和集中力量精耕细作，提高了粮食单产，较好地解决了吃饭问题。目前，三江源地区2017年近31万人享受到生态补偿，1.8万人走上生态公益性岗位，在保护生态同时缓解了当地就业压力。

（二）生态资源开发改善贫困人口生计模式，提升贫困人口可持续发展能力。我国贫困地区往往是自然资源富集区，又是重要的生态屏障区和生态脆弱区；既是经济发展、生态保护战略区，又是经济社会相对落后和贫困人口聚集区，既面临地理位置偏远、交通不便等现实条件，同时又具有丰富多样的生态资源。为此，不少贫困地区利用其生态环境资源，发展有机、绿色农产品，开展生态旅游、乡村旅游，不仅改善了贫困人口生计结构，增加了非农收入，也通过发展新型产业提升了贫困人口的组织化水平和发展能力。在各具特色的绿色产业扶贫探索中，绿色农业、休闲观光农业、消费农业、生态乡村旅游等一批依托贫困地区生态资源开发而形成的产业形式，正逐渐成为农村产业扶贫的重要组成部分，在农民增收过程中发挥积极作用。据统计，2016年，中国共创建休闲农业和乡村旅游示范县328个，推介中国美丽休闲乡村370个。乡村旅游游客接待已达24亿人次，占国内游客接待人次的54.4%；营业总收入达4 800亿元，占国内旅游总收入的12.2%。以2016年国庆节为例，小长假期间全国出游超过10公里的游客总计约1.86亿人次，其中乡村旅游人次约为1.29亿人次，约占同期旅游人次的69%。2020年中国乡村旅游年接待游客将超40亿人次，实现总收入2.3万亿元。“十三五”期间，中国通过发展乡村旅游带动全国25个省（区、市）2.26万个建档立卡贫困村、230万贫困户、747万贫困人口实现脱贫。

与此同时，从绿色发展角度出发，利用当地自然资源，建立相应的绿色减贫项目，发展新型绿色产业及农业产业绿色化，既能够通过新型产业拓宽其就业渠道和收入来源，又能够通过培训贫困人口专业技术，大大提高农业现代水平和组织化程度，培养一批新型现代农民，从而提升贫困地区的内生动力，促进发展方式从外源向内源的根本转变。

（三）易地扶贫减轻贫困地区生态环境压力，改善贫困人口生产生活条件。易地扶贫搬迁工程在推动贫困地区人口、产业集聚和空间布局优化的同时，也有力改善了迁出地生态环境，收到了良好的经济、社会和生态效益。十八大以来，我国共实施易地扶贫搬迁1 000万人。通过科学规划、合理选址，加强安置区水、电、路等基础设施和教育、卫生、医疗等社会公共服务建设，大幅改善了贫困地区生产生活条件。更重要的是，通过实施易地扶贫搬迁工程，使贫困群众从“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环中解放出来，缓解了人口与资源的矛盾。特别是结合实施退耕还林、天然林保护等生态工程，有效改善了迁出区生态环境，实现了脱贫致富与生态建设的“双赢”。如重庆市迁出区森林覆盖率平均达到44.5%，较搬迁前提高了6个百分点；四川省南江县2011—2014年实施退耕还林还草6 500亩，实现每年减少薪柴砍伐52 600立方米，综合治理水土流失面积22.2平方公里。可以说，易地扶贫搬迁，为改善生态环境创造了更有利的条件，也使受困于不利环境条件的搬迁贫困人口可以获得新的发展空间和条件，更容易脱贫致富，走上了生态可持续的绿色发展道路。

（四）转化生态环境资源效益，探索资产收益扶贫新方式。将贫困地区光能、风能、水能等自然环境资源转化为扶贫收益，是我国近年来绿色减贫模式的创新探索。就光伏扶贫而言，自2014年国家能源局和国务院扶贫办决定利用到2020年的六年时间开展光伏扶贫工程以来，光伏扶贫建设取得长足发展，目前已经与普通地面电站、分布式光伏和光伏领跑基地形成“四足鼎立”的光伏发展局面。截止到2019年底，光伏扶贫建设任务已经全面完成，累计建成光伏扶贫电站的规模是2 636万千瓦，惠及415万户，覆盖了9.23万个村，其中有5.98万个村是建档立卡的贫困村，大概每年可产生的发电收益是180亿元。

四、乡村绿色振兴：绿色减贫对2020年后乡村振兴的启示

绿色发展是乡村振兴的战略方向，也是巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的重要手段。十八大以来绿色减贫的伟大实践，为乡村振兴提供很多可供参考的策略选择。我们认为，有必要从国家层面推动“乡村绿色振兴工程”，通过10—15年的努力，为乡村振兴打下坚实的绿色发展基础。

（一）乡村绿色振兴的战略定位：从国家战略层面推动“乡村绿色振兴工程”，制定乡村绿色振兴十年规划

乡村绿色振兴需要从国家战略层面建立一系列制度，需要协调各个部门、其他国家战略。这是一项综合工程，在具体实施过程中涉及农村农业工作的各个方面，需要多部门配合，尤其是需要财政、金融、发展与改革、环保、农业等部门配合、协调解决一些重大问题。例如2020年后西部脱贫地区的定位问题、主体功能区项目审批和产业调整问题、脱贫地区财政金融支持问题等等。这些重大问题又涉及另外一些国家战略的微调，例如脱贫地区发展定位和西部大开发战略之间的关系、处于限制和禁止开发区的脱贫县项目审批产业发展调整与主体功能区战略之间的关系。因此，需要从国家层面推动，以协调绿色减贫工程与其他国家战略之间的关系。

（二）乡村绿色振兴的总体原则：区域瞄准，兼顾保护与开发

以精准扶贫以来的扶贫开发实践和2020年以后巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接为出发点，确定中西部脱贫地区的功能定位，进而确定以区域瞄准为基础的长期发展规划，并以此为基础进行对应的制度安排。

第一，开发与保护并重、分区域实施，宜开发则开发、宜保护则保护，突破“开发与保护”的二难境地。对于开发难度大、益贫效果低、环境压力大的地区，特别是原深度贫困地区，以环境保护为主，重点实施生态补偿和生态搬迁工程；对于绿色资源富集、环境压力较小的地区，以绿色资源开发为主，可以通过绿色产业、公益性岗位等手段推动相关工作。

第二，以“三个面向”为原则，分类实施“乡村绿色振兴工程”：面向已脱贫地区，面向生态脆弱地区，面向绿色资源富集地区。不同区域的战略重点各有侧重，已脱贫地区以保障民生、巩固脱贫成果为主，生态脆弱地区以移民搬迁、生态改善、公益性岗位为主。绿色资源富集地区以绿色资源开发为主。

（三）乡村绿色振兴的时序发展：三阶段有序推进

总体来看，乡村绿色振兴可分三步走：2020至2025年，完成体制机制建设，完成生态扶贫搬迁；2025至2030，绿色资源开发形成规模，形成具有核心竞争力的现代化绿色产业；2030至2035年，绿色产业基本实现现代化，农民就业质量大幅提升，收入差距问题也得到一定缓解。

2020至2025年，基本完成体制机制建设，乡村绿色振兴的理念深入人心。中西部已脱贫地区的功能定位重新明确，禁止开发区、重要生态功能区的生态扶贫搬迁全部完成。绿色资源资产收益制度基本完备。第一，立足乡村振兴战略，在充分发挥我国政治制度优势、减贫历史经验的基础上，基本建成以绿色发展为主导的乡村振兴体制机制，生态补偿制度运转有效、绿色GDP核算、绿色发展考核体制机制基本健全，环境保护切实得到落实。在此基础上，开始考虑解决城乡差距问题。第二，广泛宣传、引导乡村绿色振兴的理念，使得乡村绿色振兴的理念深入人心。目前各地对于绿色发展、绿色资源挖掘、绿色产业发展等问题还有提高、深化的空间，通过从目前开始5年左右的宣传、引导，使得乡村绿色振兴的理念深入人心。第三，明确已脱贫地区的功能定位。主体功能区中禁止开发区、限制开发区以及重点生态保护区域等不适宜、不能发展产业的区域生态扶贫搬迁全部完成。目前有必要综合考虑，研究该类地区的长期发展问题，可以考虑整体全部搬迁，争取用5年时间，实现此类地区的易地搬迁全部完成。第四，形成运转有效，收益高、覆盖广、益贫性强的绿色资产收益制度，充分挖掘已脱贫地区的绿色资源。

2025年至2030年，形成具有核心竞争力的现代绿色产业，城乡基础设施、公共服务基本实现均等化，城乡收入差距大幅缩小、共享发展基本实现。第一，通过10年探索，力争使农村地区特别是已脱贫地区形成具有竞争力的现代绿色产业，特别是围绕资源禀赋、产业升级、消费升级，实现乡村绿色产业的弯道超车，在具有资源禀赋的地区，形成具有行业龙头地位的绿色产业，大幅提升农村地区在绿色产业链的位置，充分挖掘农村地区、已脱贫地区绿色禀赋的资产价值。第二，城乡基础设施、公共服务基本实现均等化。2020年后，仍然需要对已脱贫地区的基础设施建设加大投入，并且加大对公共服务的投资力度，力争通过10年建设，基本实现城乡基础设施、公共服务均等化。第三，城乡收入大幅缩小，共享发展基本实现。2020年后乡村绿色振兴，需要通过产业发展、财政制度、税收制度改革，提升共享发展水平。

2030年至2035年，乡村振兴第二个目标基本实现，相对贫困问题也得到缓解。农村地区人力资本水平不断得到提升，治理水平和治理技术不断完善提高，收入大幅增长，传统文化、地方文化得到充分发扬，乡村振兴战略第二个目标基本实现。相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐。

（四）乡村绿色振兴的政策框架

1.建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制。重点生态功能区、生态脆弱地区，以及生态保护区应成为乡村绿色振兴的主要目标区域，而这些区域的低收入人口成为乡村绿色振兴的主要目标人群。乡村绿色振兴的首要目标是配合国家生态文明战略和主体功能区划的实施，协调主体功能区和生态脆弱地区的生态保护和发展为主要目标。由于主体功能区和生态保护区以生态环境保护为第一要务，因此其产业发展会受到诸多限制，特别是出现在负面清单上的产业发展将被严格禁止生态脆弱地区和主体功能区的产业发展。这对上述地区产生了两种影响，首先，上述地区的经济发展可能会与其他地区产生差距；其次，上述地区的产业选择必须遵循绿色发展的模式。因此，需要国家瞄准这两类地区的乡村振兴给予特殊的支持政策。

2.建立以财政机制为主体的乡村绿色振兴的保障机制。第一，建立财政支持机制，确保财政支持幅度有序上升。乡村绿色振兴的财政支持机制重点是建立长效的财政投入机制。2020年后，逐年加大对已脱贫地区和乡村振兴重点地区的绿色发展支持，持续逐年加大对生态保护、生态补偿、生态移民搬迁、绿色产业等方面的投入，并建立增长机制。在投入的内容上，可以逐步实现从生态保护、生态补偿、绿色产业等方面向公益性岗位、以工代赈等方面增加，通过公益性岗位等家门口就业的方式，不断增强低收入人口的内生动力。投入的方向上，可以从特惠到普惠，先重点面向已脱贫地区逐渐向所有乡村振兴重点区域全面推开。在保障机制上，可以以规章、条例等形式保证财政支持乡村绿色振兴的比例和增长速度。在监督机制上，加强对乡村绿色振兴政策实施与预算执行的跟踪、监测和考核，建立相应的财政治理体系。

第二，建立绿色产业规划、引导机制，引导绿色产业向农村地区转移。目前已经有已脱贫地区利用产业升级、技术进步实现了产业发展的弯道超车。最典型的例子是贵州省的大数据产业。这也充分证明了以往贫困地区在产业发展中的一些明显劣势在互联网时代不再是劣势，甚至成为了优势。西部地区不仅可以承接一些东部淘汰的产业，也完全可以引领产业升级的潮流。基于此，我们认为，国家层面可以尽快探索绿色产业的规划、引导机制，把一些能够在西部贫困地区开展的高新技术产业有步骤地通过产业规划、政策引导、财税补贴等方式向西部地区转移。在西部贫困地区建立若干互联网、通信、生物医药制造的示范中心，通过示范带动推动贫困地区产业升级。给予西部贫困地区产业“去污减排节能”工程进行专项财政补贴，减少绿色产业发展的企业成本，提升绿色生产程度。

第三，健全绿色金融保障机制。通过金融手段引导市场配置，加强金融政策与产业政策的协调配合，创新银行绿色金融产品和服务，加大对绿色产业、节能环保等领域的贷款支持力度；允许银行发行绿色债券，为绿色贷款提供较长期限、较低成本的资金来源；完善绿色信贷指导目录，制定商业银行的信贷环境风险评级标准，对于贫困山区的信贷提供税费优惠及政策支持；鼓励商业银行和国家开发银行建立专门的绿色金融事业部，引导资源流向贫困地区，为发展绿色产业扶贫提供资金保障。

第四，建立社会动员机制，形成乡村绿色振兴的社会风尚。脱贫攻坚期间，绿色减贫形成了一种理念，但目前还没有形成社会风尚。有必要建立广泛的社会动员机制，将绿色减贫融入到乡村振兴的方方面面，最终形成乡村绿色振兴的社会新风尚。笔者有以下考虑：推动相关理论研究。动员全社会参与乡村绿色振兴工程，继续发挥社会主义制度的优越性，最大程度汇集方方面面力量支持乡村绿色振兴。推动社会组织参与，特别是那些具有生态保护、生态教育和生态产品开发的社会组织、社会企业参与到上述地区的保护与发展中来，形成一些具有中国特色的保护与发展的模式。引导形成绿色的生产、生活方式。

第五，推动完善绿色资产核算，建立绿色产品的市场机制。绿色资产核算是乡村绿色振兴政策市场化机制的基础，也是资产收益、绿色资源开发等模式的基础，目前在实践中还是空白。因此，亟需完善绿色资产核算，推动现有的以提高绿色资产收益为主要形式的乡村绿色发展机制新发展。还需要加快推动乡村绿色振兴的市场机制，目前如流域补偿、碳汇市场等市场机制仍然是实践中的短板，发挥作用很弱。需要完善市场机制，使绿色产品的生产者和消费者形成市场上的交换关系，更好地实现生态绿色产品的价值。

3.建立乡村绿色振兴指标体系为核心的考核机制。第一，探索建立绿色减贫考核评价指标体系。探索以绿色经济增长程度、资源保护与开发能力、社会发展程度为主要一级指标的乡村绿色振兴指标体系。第二，整合绿色GDP考核和乡村绿色振兴考核综合评价乡村振兴重点地区发展实绩。目前，国家统计局已经连年发布了《中国绿色发展指数报告》，用以评价各省绿色发展情况，部分省份已经把绿色GDP考核纳入到日常考核之中，可以整合绿色GDP考核和乡村振兴相关考核，通过综合考核的形式评价乡村振兴重点地区的发展实绩。

4.继续在乡村绿色振兴中发挥绿色减贫的有益模式。第一，继续实施生态搬迁工程。易地扶贫搬迁彻底解决了一方水土养活不了一方人的问题。2020年后，广大乡村仍然面临“保护与开发”的矛盾。因此，我们认为有必要继续沿用“十三五”时期的思路，立足保护生态、兼顾减贫效率提升，实施大规模的生态搬迁。总体考虑如下：在地域上，迁出地以禁止开发区为主、兼顾部分限制开发区，迁入地以县城周边为主，方便群众就业。实施方式上，以整村搬迁为主，尤其是禁止开发区原则上实施整村搬迁，最大程度减少人对环境的干扰。限制开发区可以参考群众意愿，不愿意搬迁的群众通过生态补偿、公益性岗位解决生计发展。资金来源仍可参照“十三五”时期，由中央预算内投资、地方政府债务资金、专项建设基金、长期贷款五部分组成。

第二，提升生态补偿标准和政策精准程度，针对低收入人口探索新的生态补偿计算方式。生态补偿是2020年后乡村绿色振兴的重要手段，考虑到土地仍然是农民最重要的生产资料，特别是退耕之后，由于耕地的退出使农民付出很多机会成本。目前虽然已经建立了比较科学的生态补偿制度，但我们认为，涉及耕地的退耕还林还草等生态补偿制度有必要进行改善，总体上大幅提升涉及退耕的生态补偿。目前也已经有部分省份就此先行先试，比如山西省2017年就出台规定。结合各地实践，具体考虑如下：一是提升生态补偿标准，探索新的生态补偿计算方式。涉及退耕的生态补偿重点要考虑丧失耕地导致的机会成本，兼顾劳动成本等。笔者认为至少要超过当地土地流转的平均价格。二是森林、湿地、草原、水源地等生态补偿重点提升相应的公益岗位建设，可以考虑将生态补偿逐步转变为公益性岗位，以低收入人口为公益性岗位的主要聘用对象，并且逐步实现公益性岗位的科学化管理，通过科学化管理和日常业务工作的开展，不断提升低收入人口的内生发展能力。从更长远的角度来看，还需要尽快完成完善绿色资产的核算。对农民所有的土地、山林和荒地的生态价值要加以核算，并以此为基础建立适合中国特色的生态补偿机制。国家可以延续生态公益林的模式，通过购买生态服务，使重点生态功能区和生态脆弱地区的农民受益；其次也可以通过购买绿色资产的方式，将生态脆弱地区、重点生态功能区和生态保护区内农民集体所有的自然资源，转为国家所有，这一方面有利于国家采取保护行动，同时让自然资源的所有者增加收益。

第三，完善资产收益模式，确保农民特别是农村低收入人口分享资产收益的红利。目前针对资产收益制度已经有了广泛的探索，但由于没有较为完善的绿色资产定价体系，绿色资产的收益还未充分凸显。实践中，绿色资源资本化和资产化的过程在技术上是通过“折股量化”的形式来解决的，通过绿色资源的股份来分享各类收益。但在实践中，“量化入股”的形式有异化的趋势，部分绿色资源实现“量化”后，名义上是入股，实际上是“放贷”，只能享受到微薄的“利息”或者“股息”，而这部分甚至低于国家在相关优惠政策上的转移支付。国家对于某些产业的支持和帮扶，并未全部到达农民特别是低收入人口，反而被相关企业截留部分。在这个意义上，绿色资源的收益也是比较低的。因此，也需要重点探索资产收益模式，确保农民能够充分地分享资产收益的红利。具体考虑如下：一是完善绿色资源的定价体制。目前资产收益模式运作的核心起点在于农民拥有的绿色资源如何定价，只有明确了定价机制，才能确保不吃亏。因此，重点在于尽早探索绿色资源的定价机制。二是完善绿色资源的交易机制。争取通过3—5年的探索，尽快尝试建立全国统一的绿色资产交易平台，建立绿色资产的抵押、质押等金融制度，充分放大绿色资产的收益。三是探索一些新型的产权所有机制和持续运营机制。可以考虑由村集体全额拥有产权，先期由地方政府出资，交由企业进行市场化运作，再确定相应的分红比例。可以参考重庆的集体光伏扶贫模式，目前重庆全市已经推开光伏电站的村集体拥有全部产权、县级政府统一管理、中标企业统一运营的新型资产收益模式。

第四，开发绿色资源，探索多样的绿色产业。目前，绿色产业的实践较多，可以肯定的是2020年后，绿色扶贫产业仍然是乡村振兴的重点，也是难点。产业扶贫长久以来没有解决的问题仍然需要乡村振兴去解决。但总体来看，资源禀赋、本土特色仍然是绿色产业选择的重点方向之一；科技进步、产业升级、消费升级是实现弯道超车、跨越式发展的根本；国家在绿色产业发展方面仍然需要投入大量的政策、资金、人力，产业发展仍然会是2020年后减贫中最难的一环。基于此，我们认为：一是需要大力开展以种养殖业为主的绿色特色产业，并且基于加大对传统种养殖的各类补贴。二是需要继续完善休闲农业、旅游扶贫、电商扶贫、绿色农业等绿色发展模式。三是需要不断推动产业融合和产业链延伸。基于农业现代化，融合工业、旅游、创意、地产、会展、博览、文化、商贸、娱乐等相关产业与支持产业，延展产业链，形成地域经济综合体，通过区域发展带动产业增收。四是可以围绕“国家公园”探索特色小镇、庭院经济、农家乐、绿色科技产业的绿色产业。

（注：本文在写作过程中得到中国社会科学院社会学研究所王晓毅研究员、北京林业大学经济管理学院温亚利教授、农业部农村经济研究中心冯丹萌博士、中国农业大学马克思主义学院史志乐博士、北京市社科院刘欣博士的大力帮助，部分材料直接来源于上述几位老师，一些观点也是产生于和几位老师的交流过程中，特别致谢。）