新时期提高土地利用水平的土地管理策略

许 丽，詹洪杰

（吉林省双辽市自然资源局，吉林 双辽 136400）

1 新时期提高土地利用水平的意义

1.1 避免土地资源浪费，有利于提高管理效率

土地管理体系包括土地供应体系和土地储备体系，是地区宏观调控的有效政策工具，为政府灵活地运用土地政策调控经济提供了路径。加强对有限的土地资源的管理，全面提高土地利用率能够避免土地资源的浪费，最大限度地发挥土地利用的空间效果，解决土地利用的问题，落实土地管理体制，提高土地管理效率，使社会经济稳定发展[1]。

1.2 深化国土空间规划，有利于编制合理的乡村规划

依据我国的国情，积极地进行土地管理，提高土地利用水平，能够整合松散的土地，检测土地拥有的各类资源，如山、水、林、田、湖、草等，有利于从全局对其发展进行合理预期，实现地方的发展目标。特别是深化国土空间规划，进一步提高土地利用率，能够保证开发利用国土资源的规划按照计划有序地进行，为乡村振兴编制科学的乡村规划，促进城乡统筹发展，优化地方城镇化的整体布局，实现城乡互动发展模式。

1.3 促进农业生产，有利于保障农民利益

国土资源管理最根本的任务就是保护基本农田、确保耕地面积不减少。提高土地利用率能够保证土地的产出率，实现农业提质增效的目标，增加当地农民的经济收入，改善农民的生活。另外，按照市场发展和实际用地需求，对土地进行开发、管理和利用，合理规划农业、工业、林业、建设等方面的用地，整理零散闲置的农村居民点，规范征地工作，保障农民的利益，切实保证经济的长远发展，构建和谐社会。

2 新时期土地管理的现状

2.1 土地管理体系不够完善

土地管理的整体效率高低与否取决于土地管理体系是否健全，有效的土地管理技术和方法，能够提高工作人员的工作效益，指导相关工作的推进。但是，随着建筑项目的增加和规模的扩大，我国当前的土地管理体系还不够完善，土地管理变革进度较慢，不足以适配生产的发展，土地利用水平整体不高[2]。另外，某些土地管理人员的思想也相对传统，给提高土地利用率的工作带来一些阻力，其土地管理思想模式有待转变。

2.2 土地管理前期的规划不足

系统、科学、合理的土地管理前期规划是提高土地利用水平的关键。但是某些地方进行土地管理工作时没有制定好前期规划，只顾眼前利益而忽略其他资源的做法，失去了对土地资源进行统筹协调的重要时机，导致不同种类的土地资源混合在一起，给工作人员的工作实际造成一定的负担。在进行管理的过程中，项目增加或扩大规模时，前期规划缺失易打乱计划，降低土地管理效益，不利于土地利用水平的提高，对当地经济社会的发展带来不良影响。

2.3 集约节约用地意识不高

控制增量的同时盘活存量、提升集约节约用地意识、加大集约化程度，是新时代对土地管理工作提出的更高目标要求。但是，某些地方集约节约用地意识不高，建设用地占据较多耕地，用地方式比较粗放。另外，每宗建设用地在使用时没有做好预期，出现了高投入低产出现象，土地利用集约化程度较弱。有些地方的土地投放数量不合理，土地安排节奏不妥当，建设用地结构和布局不利于社会经济的长期和快速发展，土地配置和利用效率低下。因此，新时期各地方相关部门仍需在实践中不断强化土地集约节约利用的自觉性。

3 新时期提高土地利用水平的有效策略

我国土地管理体制的各项改革，既揭示了当前各地区土地管理面临的问题，又为各地土地管理工作带来了很多机遇。吉林省双辽市是“一带一路”倡议部署和实施的必经之地，在大区域发展的背景下，其用地布局也将迎来重大变革，带动双辽优势产业的发展。因此，在挑战与机遇面前，各地区要积极落实各项土地管理指标，统筹各类用地，制定行之有效的土地管理策略，改善土地利用结构，优化整体空间布局，将土地利用率和产出率提升到更高的层次，增进土地资源的可持续利用水平。

3.1 深化土地管理体制改革

土地管理体制包括土地产权制度、土地价格体制、土地储备制度、征地制度等，基于国家政治和经济制度以及基本国情建立的土地管理体制是土地管理的制度保证。当前我国经济发展受内外因素的影响较大，新时期推进土地管理体制的改革，完善土地管理体制，才能有力地支撑土地管理工作，减少或避免土地流失、非法占地等问题，促进土地利用水平的提升。针对城市土地资源，我国应该进一步明确管理主体，完善城市土地登记管理制度，强化土地资源管理机构掌握土地实际情况并进行全面调整和控制的工作力度，对土地的主要用途作出明确的规定。为适应市场经济的发展，应该完善相应的土地价格体制，建立健全动态的土地资源调整体系，降低土地基准价与现实之间的差距。在农村土地管理方面，应该严格依法管理，采用城乡一体化的方式，进行土地市场化运营，保证农民的土地使用权，提高管理效果。同时，相关部门要督促城乡土地使用者及时办理相应的手续，建立土地使用信息库，增强土地管理力度，避免土地资源的浪费和流失。此外，在土地管理工作人员培训方面，要总结土地管理的实际工作经验，建立健全相配套土地管理工作培训制度，更新工作人员的土地管理理念，转变规划管理模式，提高工作人员的专业知识素养，实现土地管理的现代化发展。例如，双辽市以转变经济发展方式为核心，进行了国土资源管理制度改革，积极转变土地利用的观念和思路，加大土地开发整理力度，取得了一定的成效。为了进一步保证国土资源科学发展，双辽市要明确土地管理中的行政职能和市场职能，划分土地管理部门的责任，明晰新时期的各项改革任务，调动和发挥政府部门的宏观调控职能，推动国土空间管理制度趋于完善，划定基本农田保护线和生态保护线，通过落实城市开发边界，促进新型城镇化建设，扎实国土空间管制工作基础，提高双辽市的土地利用率与产出率，坚定市场取向，促使产业结构优化升级。

3.2 转变土地利用方式，促进土地集约节约利用

新形势下，要及时转变土地利用方式，真正地促使土地集约和节约利用，加强土地管理，提高土地利用水平。因此，为了落实土地集约和节约利用工作，各地区要依据土地跟踪管理制度，严格控制建设用地的规模，对于闲置的土地进行整理与处置，挖掘建设用地潜力，盘活存量用地[3]。双辽市通过控制城乡建设用地总量，盘活存量用地，通过集约高效的总量管控措施，由粗放利用向集约节约利用进行了转变，以确保城镇发展用地以及符合经济发展需求的项目用地得到优先保障。在国土空间规划的新阶段，双辽市需要加大土地空间整理，进行内涵式挖掘，深入地对本地区的存量用地进行全面调查，综合分析土地利用情况和利用效益现状，对当前土地利用前景进行合理的预期和评估，整合城镇闲散用地，整治农村宅基地，采用多样化的手段鼓励低效用地改造，并进行深度开发利用，促进用地的集约和节约利用，促进土地资源向市场配置转变，缓解和解决土地供需矛盾。为提高城市建设用地的使用效益和未使用的后期利用效率，双辽市还要建立健全集约节约用地评价机制，对建设用地进行调查分析和登记，对其集约利用程度和利用潜力进行科学地评估与测算，并依据实际发展情况提出改善建议，降低用地效益风险。

3.3 科学制定前期规划，优化土地利用结构

依据实际管理工作，良好的前期计划能够实现土地利用过程中的结构优化，有助于解决实践中遇到的问题，保证各项工作的顺利进行。我国新时期土地资源出现相对短缺的问题，随着经济的发展，供需矛盾也在日益加剧。所以，需要积极地根据土地资源的实际情况，进行差异化管理和利用，满足社会经济发展的不同层次的需求，从空间和时间上进行优化配置，实现土地利用效益、经济效益和社会效益的和谐统一发展。此外，可操作的土地前期规划必须要纳入土地管理宣传工作，调动广大群众的力量，改变和提高群众的土地管理意识，增加土地管理的群众力量。例如，双辽市耕地、林地、园地和牧草地等比较丰富，对农用地进行规划整理时，需要制定完备的前期规划，确保规划能够有利于提高农用地利用水平，促进乡村振兴的进程。双辽市进行城乡建设、交通水利用地、风景区用地和其他特殊用地前期规划时，要注意用地分布，优化用地布局，发挥双辽地区土地利用战略的优势，达成土地利用的总体目标。

3.4 实现土地管理信息化，创新土地管理技术

随着大数据时代的到来，信息化技术的应用在社会每个行业中逐渐兴起，极大地提高了工作效率，当下我国土地管理工作方式也逐步向职能化转变。建立土地信息管理平台，建立土地信息管理系统，能够为土地利用结构的调整和利用水平的提升提供可靠的有意义的数据[4]。土地管理信息化平台能够整合海量的国土资源数据，产生动态化的信息，实现土地管理的多源信息集成，便利国土管理工作人员对土地管理相关的各类信息的获取，然后通过信息分析和利用，提高其土地管理能力，增强土地管理效率，创新土地管理技术，为土地管理提供优质的服务。特别是经济快速发展促使土地开发与利用力度增加的时期，土地资源的信息也会随之不断变动，土地管理工作难度系数较大。利用信息化技术手段实施土地信息化管理，能够让土地资源管理部门掌握土地利用的变化情况，结合实际依据参考数据制定相应的土地利用方法，保障土地开发和利用有序进行，提升土地利用的整体空间。例如，双辽市在建立城镇土地管理信息系统的同时，也要继续加强推进农村土地信息服务体系基础建设，推动强化新型的农村土地管理制度建设，逐步建立健全新型农村用地制度改革，以信息化促进市场运营管理机制，对未来更多农村用地优势进行合理预期和配置。根据本地区城乡经济社会发展实际情况，科学合理地规划设置新型农村土地管理信息平台，积极培养配备一批懂乡村农业、知农村乡情的新型土地管理人员队伍，进一步加快大数据时代农村土地信息管理与用地制度改革，提高上下级部门之间的信息互通效率，做到发现用地问题及时沟通并采取措施进行处理，提升土地管理服务乡村振兴的水平，优化土地利用方式，加强双辽耕地、林地、园地等农用地管理向综合化、信息化、时代化建设迈进。

3.5 建立长效的监察机制

加强土地管理监管，才能保证土地资源物尽其用，通过合理的有计划的开发和利用，提高土地资源利用效益。为达成新时期的发展目标，进行土地管理时要主动地完善土地管理工作方面的监察机制，确保土地管理的长效性，避免土地管理工作问题造成的损失和不利影响。在加强用地监控时，要主动利用市场配置资源的基础性作用，采用公开、公平、公正的市场机制，制止滥用土地、浪费土地的现象，提高土地有效利用率。各个部门之间要互相协调配合，及时反馈土地管理情况，增加计划执行力，对已经实施的用地项目进行跟踪监管，对即将实施的用地项目做好使用前、使用中和使用后的动态跟踪规划、管理与通报，并及时地对过程中的各个执行情况进行有目的有计划的总结，以便为全面的监察整合有利的信息。同时，在土地供应管理中，要强化供应管理制度，对违背土地供应计划的行为进行限期责令整改，并依据有关的制度进行合理处置，确保落实土地供应计划指标。例如，双辽市注重突出关键环节的监督工作，并运用现代化手段公布土地利用状况的相关信息，对土地管理的现状进行有效地监测。

4 结束语

新时期，我国社会经济发展对土地的需求在不断提高，加强土地管理，提高土地利用水平是当前亟需解决的问题。各地区要积极推动土地管理体制的改革，提高集约节约用地意识，采用信息化技术手段创新土地管理方式，对土地各项资源进行有机地整合，最大限度地提高土地利用水平，完善土地管理工作，促进我国经济各项建设的稳步健康发展。