产能合作：构建中尼命运共同体的实践平台

张 云，赵德昌，谭立群

(1. 河北经贸大学 经济研究所， 河北 石家庄 050061； 2. 上海外国语大学 国际金融贸易学院， 上海 201620；3. 河北经贸大学 商学院， 河北 石家庄 050061)

中外产能合作是落实“一带一路”倡议的一个关键步骤，也是构筑周边命运共同体的一种现实行动。尼泊尔作为中国“一带一路”倡议在南亚地区推进的关键小国，在我国产能合作空间布局中尚未引起足够重视。目前关于中尼关系的研究大多侧重于政治和文化层面，经贸合作层面的研究相对薄弱，更没有上升到中尼命运共同体的高度。本文以中尼产能合作为研究对象，论述了其对推动中尼命运共同体建设的意义，阐释了产能合作的有利条件或可行性，分析了合作的重点领域，以期将中尼关系从理念和实践上引向深入。

一、以产能合作推动中尼命运共同体建设的深远意义

(一)国际产能合作是打造人类命运共同体的现实抓手

国际产能合作概念源自我国经济进入新常态发展阶段以来的政策实践，政策的出台是立足于助力企业“走出去”化解过剩产能、构筑开放型经济新格局的需要。2015年4月，李克强总理在出访哈萨克斯坦时提出，加强国际产能三方合作是贯彻落实“一带一路”倡议的重要内容。这是国际产能合作概念的首次提出[1]。当年5月，国务院印发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，国家发改委相关人员在解读这一政策时指出，长期以来，中国的经济外向型发展主要依靠贸易渠道，也就是产品输出。而产能合作“是产业的输出，是能力的输出”，“是把我们的产业整体输出到不同的国家去，同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系、制造能力”[2]。从产品输出到产业输出的跃迁，标志着中国和“一带一路”沿线国家经济合作的深化。

国内外学术界对于国际产能合作的内涵并未进行严格界定，许多学者将其当作产业国际转移的代名词[3]。部分学者指出，国际产能合作不仅是对外直接投资，还包括一国将资本创造的技术转让给东道国，通过产业链整体搬迁，帮助东道国积累并创造一定量的产业资本以实现本土工业化[4]。结合政策出台的背景和现实需求，我们认为，国际产能合作不同于西方发达国家的产业转移，区别至少有两个方面：其一，中国向合作国输出的，并非落后产能，而是优质产能。传统的国际投资理论认为，一国向外转移的产业大多是处于产品生命周期成熟阶段和衰退阶段的产业。这一理论是对西方发达国家历史发展道路的描述，并不适用于以中国为代表的发展中国家的对外直接投资。中国的光伏、风电、新能源汽车等行业在成长期即出现产能过剩，钢铁、电解铝、平板玻璃等产业则在成熟期发生过剩。这些过剩产能将对外输出作为产能释放的重要途径，但绝不是落后的，相反，其技术水平是国际先进的。其二，中国的国际产能合作不同于西方跨国企业单纯以赢利为目的的对外投资行为，而是由政府推动和引导，在两国充分协商和规划基础上，有针对性地对其提供产品支持并帮助其建立自己的工业体系。在产能合作中，除了产能输出，中国还承担着培植合作国经济发展能力的责任。正如外交部部长王毅所指出的，中国在开展国际产能合作时，坚持义利并举、合作共赢、开放包容与市场运作等四项原则[5]。这与我国构建人类命运共同体、“亲诚惠容”的周边外交理念一脉相承。

实践证明，“一带一路”倡议实施七年多来，产能合作惠及越来越多国家和地区，既为合作对象国的工业化进程提供了有力助推，也为中国国内的经济结构转型和要素升级腾出了发展空间，为中资企业在海外布局带来了新的发展机遇。质而言之，产能合作显著强化了中国与相关国家的经济共生关系，促进了双方利益的深度融合，成为共建人类命运共同体的现实抓手。

(二)产能合作对于构筑中尼命运共同体的战略意义

尼泊尔是南亚内陆山地国家，北临中国西藏，其余三面与印度接壤，是中国的友好邻邦。2017年，尼泊尔与中国签署了“一带一路”合作备忘录，双方在推动互联互通、文化交流、经贸合作、灾后重建、携手抗疫等方面已取得重要进展。后疫情时代构建更加坚密的中尼命运共同体，除了需要不断凝聚价值共识、促进政治互信、政策沟通之外，更需要深化各领域务实合作。以中国对尼泊尔投资为主要形式的产能合作，正是这样一个重要的实践平台和载体，对于推动中尼关系向更高水平迈进具有重要意义。

中尼两国在经济结构和发展战略上具有较高的互补性和协调性。中国巨大的制造业基地和庞大市场，与尼泊尔独特的自然禀赋和区位优势有机衔接，将形成价值链和经济发展的优化组合，从而增进中尼两国的共同利益，为中尼命运共同体建设奠定良好的物质基础。近年来，中国不但继续向尼泊尔提供大量的无偿援助，而且主动向尼泊尔开放市场，以负责任的态度与尼泊尔开展稳定的投融资合作，支持其加快工业化进程，实现自主可持续发展。中尼经贸合作的加深，不但有助于尼泊尔削减和平赤字和发展赤字，也可以大幅提升中国的国际形象。从地缘战略角度，尼泊尔是中国通往南亚的主要门户和链接，应成为中印两国互利合作的舞台而不是竞争博弈的赛场。为满足这一期待，中尼产能合作有助于推动拟议中的“中尼印经济走廊”(China-Nepal-India Economic Corridor，CNIEC)建设，进而在中国与南亚各国间树立起“一荣俱荣、一损俱损”的共生理念及关系网络，促进人类命运共同体意识在周边国家落地生根。

二、中尼产能合作的有利条件

外商投资一般趋向于选择交易成本低、基础设施条件好、市场规模大且发展稳定的地区。而尼泊尔作为“后冲突过渡期”国家，由于政治不稳定、基础设施被摧毁和破坏、政务成本高等原因，并非是FDI投资项目的理想地点。世界银行2020年发布的《系统国家诊断报告》显示，过去十年中，尼泊尔是世界上外国直接投资占国内生产总值比例最低的国家之一。或许由于这一原因，尼泊尔一直未被我国列入产能合作的重点国家。我们认为，从构筑周边命运共同体视阈分析，尼泊尔具有成为中国产能合作伙伴国的独特的有利条件。

(一)尼泊尔对中国优质产能的迫切需求

由于长期以来政治动荡和经济发展落后，国内缺乏就业机会，尼泊尔大量年轻劳动力到国外打工乃至移民，居民收入和消费需求很大程度上依靠海外劳工汇款来满足。这种畸形的经济结构使得尼泊尔经济受到大幅贸易逆差的冲击，曾经的粮食出口国现在甚至难以实现粮食自给。尼泊尔现任政府提出“繁荣尼泊尔，幸福尼泊尔人”这一美好愿景，其首要条件是实现食物、住所和衣服等基本需求的自给自足。为此，尼泊尔将吸引外国直接投资作为重要任务，希图依靠海外投资摆脱工业化起步阶段的“双缺口”制约，并带来新技术，创造更多的本国就业机会，促进经济起飞。

由于特殊的地理位置和历史原因，尼泊尔在工业化过程中，一直将经济自主自立作为前提条件和重要目标，特别是急于摆脱长期以来对印度的依赖。基于对国家经济安全的考虑，尼泊尔尤为欢迎来自中国的投资，以平衡印度在尼泊尔的经济影响力。中国在改革开放之初，通过大力招商引资实现了经济起飞。而今的尼泊尔期望通过产能合作复制中国经验、移植中国发展模式，更快更好地启动工业化和自立化进程。

(二)尼泊尔作为中国产能合作伙伴国的比较优势

中国作为世界第一制造业大国、全世界唯一拥有全部工业门类的国家，巨大的经济体量和优质产能足以满足尼泊尔对外来投资的需求，这是毋庸置疑的。正如尼泊尔驻华使馆公使苏希尔·K·拉姆萨尔(Sushil K Lamsal)所言，现在是中国投资者充分利用尼泊尔的机遇，实现互利共赢的最佳时机[6]。具体来说，尼泊尔作为中国产能合作的伙伴国，具有如下比较优势：

一是有待开发的丰富生产要素。尼泊尔世界领先的水能资源、原生态的农业资源、独特的自然资源和旅游资源、大量劳动力等生产要素，都有极大的开发潜力。

二是潜在的人口红利和市场空间。南亚是当今老龄化世界中的一片年轻“绿洲”，尼泊尔也不例外，其人口总数由2001年的2 320万增加到2018年的2 962万人，劳动年龄人口的增加超过总人口的增长，已进入人口红利期。从市场规模和增长潜力来看，尽管尼泊尔人均居民消费支出低于世界最不发达国家，市场份额比不上印度、巴基斯坦和孟加拉国等其他南亚国家，但增量可观，具有适度购买力的中产阶级人数一直在增加。

三是优越的区位优势和有利的国际环境。尼泊尔位于世界上仅有的两个人口超过10亿的国家——中国和印度——之间，随着中尼印之间运输网络的形成，在尼投资生产的产品很容易销往南亚市场。尼泊尔是WTO等多个国际组织的成员，是南亚区域合作联盟、南亚自由贸易区、孟印缅斯泰经济合作组织成员、上合组织对话伙伴国，这使其并入了世界经济和区域经济主流体系，有权获得发达国家给予的普惠制、免关税免配额市场准入条件等优惠待遇。作为大型商业投资的处女地，尼泊尔市场竞争尚不激烈，早期投资者较易抢得市场先机，获得先发优势。目前，中尼跨境互联网光缆稳步运行开通，跨境公路升级改造积极推进，跨境铁路可行性研究正式启动，陆地口岸总体保持畅通，跨喜马拉雅立体互联互通网络正逐步从愿景变为现实。如果能在尼泊尔打响品牌，以此为跳板向南亚扩展市场，不失为我国企业国际化发展的较好选择。

四是营商环境的好转。自20世纪90年代以来，尼泊尔各方政治力量在吸引外资方面达成了高度一致，不断采取投资便利化和优惠政策措施来改善投资环境。譬如，取消外资最低投资额度限制，几乎在任何行业允许外资拥有100%所有权，允许外资将资金和利润100%兑换成外币返回母国，还与中国签订了“避免双重征税协议”。2011年成立的政府高层机构——尼泊尔投资委员会(IBN)，为外资提供快速通道及统一窗口式服务。根据世界银行发布的营商环境报告，尼泊尔因其良好的营商环境成为南亚地区最具竞争力的经济体之一。此外，尼泊尔是WTO和世界银行多边投资担保机构(MIGA)的成员国，能确保投资的安全和可预见性，尼泊尔还是亚投行21个首批意向创始成员国之一，有条件在丝路基金等国际金融机构的支持下进行基础设施等方面的投资建设。

(三)中尼两国良好的合作基础

中尼两国相近的发展理念、长期的政治互信和合作基础，在一定程度上降低了投资的政治风险。2018 年 6 月，尼泊尔总理奥利访问中国，亲自充当招商大使的角色。2019年10月习近平主席对尼泊尔进行历史性国事访问，两国领导人宣布将中尼关系提升为“面向发展与繁荣的世代友好的战略合作伙伴关系”。作为首脑外交重要成果的《中尼联合声明》指出，双方将继续按照“企业主体、商业原则、市场导向、国际惯例”原则开展产能与投资合作。可见，在两国领导人的直接推动下，中尼产能合作已具备良好的政治保障。

2017年 5月，中尼签订了关于建设中尼跨境经济合作区(简称“中尼跨合区”)备忘录，中方已完成跨合区选址考察。2019年8月，尼泊尔投资委员会批准中国西藏在尼泊尔贾帕县投资建设中尼友谊工业园区。海外园区作为国际产能合作的高级形式，使得合作关系更为稳定，投资过程中不确定因素降低，能够以点带面推进产能合作和一体化进程。

目前，中国已成为尼泊尔最大的外商投资来源国，根据尼泊尔工业局公布的数字，在2019—2020财年第一季度，93%的国外直接投资承诺来自中国。中国企业在尼泊尔创造了诸多尼泊尔外国投资史上的第一，多个项目被誉为“国家荣誉工程”。例如，中国红狮集团在尼设立的合资公司，仅用16个月就建成了尼泊尔最大的新型干法水泥生产线，比欧美同行提前了3年，产品填补了尼泊尔高标号水泥市场的空白，为尼节省了每年约2亿美元外汇。作为尼泊尔最大的外国直接投资工业项目，红狮集团秉持“义利并举、以义为先”的理念，将物流运输、原材料供应、经销商、卫生保洁等服务外包给当地企业和村民，形成多方共赢的和谐氛围，被尼泊尔总统授予“投资尼泊尔突出贡献奖”[7]。这些先行者的成功，不但对中国企业投资尼泊尔起到了良好的示范带动作用，而且本身成为中尼命运共同体的微观缩影。

三、中尼产能合作的重点领域

当前，中尼产能合作刚刚起步，总体规模尚小，领域不广，对带动双边经贸合作提升作用有限。应根据两国政府间《关于促进投资与经济合作框架协议》，确定和支持优先项目，扩大投资力度和规模，拓展投资领域。按照尼泊尔投资委员会(IBN)发布的信息，尼泊尔最急需投资的领域包括农业、银行与金融、能源、信息与通信技术、制造业、煤矿与矿产开发、交通运输与旅游业[8]，投资于这些行业可以享受很多奖励与优惠。结合尼泊尔经济发展的迫切需求和我国的产业转移升级需求，中尼产能合作的重点包括但不限于如下领域。

一是农业和农资产业。尼泊尔多样的地形和气候、肥沃的土地、充足的水资源和劳动力，使其在绿色农业方面具有比较优势。中国对健康、生态、优质的农产品需求巨大，尼泊尔的有机作物、花卉、蔬菜、水果、乳制品、茶叶、咖啡、蜂蜜、非木材类森林产品、豆蔻、生姜、水产养殖等对华出口潜力有待发挥。尼泊尔可耕地面积有限，70%以上的人口务农，农业一直受到投资不足、现代技术应用不足等问题的困扰。截至2018年，尼泊尔仍没有制造化肥的设备，几乎所有的非有机化肥都来自进口和援助。中国已超越印度成为尼泊尔最大的化肥供应地。将中国过剩的化肥产能输出到尼泊尔用于替代进口，既是中国化肥产业突围的一条可行之路，又将极大地推动当地的农业现代化。此外，在改良种子、苗圃等农业技术，灌溉渠道、路网、市场中心、冷库和加工中心等农业基础设施以及农业包装和品牌方面，也充满投资机会。“一带一路”倡议提出以来，许多中国企业在尼建立了生态农场和有机农场，带动了尼泊尔优势农产品产量的提高和市场的扩大。

二是基础设施建设及建材产业。我国改革开放40多年来，在基础设施建设领域积累了丰富的经验，在水泥、平板玻璃、玻璃纤维、陶瓷、砖瓦、水泥制品等产业方面，我国成套技术装备已经达到世界先进水平，并具有经济实用的特点。随着国内基建项目边际收益的下降，中国建材行业国际化由以往的产品和技术装备出口为主，向资本+服务+运营一体化的方式转变。尼泊尔基础设施的全球排名在100位之后，加之2015年大地震后，房屋、桥梁、公路、隧道、通信、电力、机场等一系列基础设施需要重建，投资这些部门可以获得高额的收益。适时建设水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷、新型建材、新型房屋等生产线，增加当地市场供应，是对尼投资的一类大项目、好项目。当然，尼泊尔建材处于卖方市场的情况不会长期持续。外来企业要早动手，抢占先机，并且要采用一流的工艺技术，切忌将落后的生产力带到尼泊尔。

三是传统医药产业。因地理环境适宜，尼泊尔药材种植业具有较强竞争力，出口多种草药材原材料。但尼泊尔中草药加工技术落后，仅有22家小规模制药厂，远远不能满足需求，政府招商引资政策把草药开发列入重点鼓励项目。与尼泊尔合资兴办草药厂，进行原料初级加工提炼，生产药茶等传统医药产品，市场广阔。

四是光伏产业。尼泊尔水能和太阳能资源丰富，却饱受电力短缺之苦，在国际能源署发布的“能源发展指数”中位居世界后7位。要从根本上解决尼泊尔电力荒问题，迫切需要建立清洁的现代能源体系。中国光伏产业经过十多年发展，已成为具有国际竞争力并取得领先优势的战略性新兴产业。2019年，中国光伏组件产能达到世界其他国家产能总和的三倍左右，光伏组件出口量达66.6 GW，光伏产品出口额约207.8亿美元，同比增长29%。中国援助尼泊尔的太阳能发电项目已完成交接，有效解决了尼泊尔部分中央政府机构的用电短缺问题。进一步加强和尼泊尔的光伏产业合作，不但市场前景广阔，而且社会效益和环境效益也是独一无二的。我国政府郑重承诺“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”，要推动这一战略落地见效，需要积极开展以项目为依托的国际合作。将中国的优质光伏产能输出到尼泊尔，将中国的光伏治沙、光伏扶贫等成功模式推广到尼泊尔，对于尼泊尔应对气候变化、改善世界“第三极”周边的生态环境将起到重要的促进作用。

五是旅游业。尼泊尔拥有世界上最高的山脉，坐拥美丽的湖泊、陡峭的河流峡谷、罕见的野生动物、丰富的历史文化遗产和重要的宗教遗址，享有“亚洲旅游圣地”之誉。旅游业是尼泊尔的支柱产业，但受限于交通网络、酒店服务和其他基础设施资源的短缺，很多潜在的旅游目的地尚未被开发出来。为实现旅游业5年行动计划中“每年吸引外国游客超过250万人次”的目标，尼政府列出三个“主攻方向”，即完成在建的几个机场项目，开发除传统登山线路外的新旅游目的地，加大与国际游客来源地的联通。并为投资于尼泊尔旅游业的外资提供了大量的税收优惠措施，比如设立旅游公司给尼泊尔本地公民提供就业岗位达到100个以上的，免税30%；现有的旅游和航空企业增加规模至少25%，并且提供就业岗位超过500个的，享受五年全面免税、后三年免税50%的优惠；旅游企业和其他企业为提高产能规模而派发奖励股份的，可免除对红利征税[9]。协助尼泊尔进行旅游资源开发，完善旅游基础设施(酒店、餐馆、公路、会议中心、体育馆、美术馆等)，积极开发边境跨境游、会展游、文化游、登山冒险游等多样化的旅游产品，为日渐增加的中国游客提供舒适便捷的定制化服务，这些都是对中国投资者具有吸引力的商机。

六是信息和通信技术业。信息和通信技术是尼泊尔发展最快的新兴行业之一。早在2010 年尼泊尔政府制定的贸易一体化战略中，就将信息技术和业务流程外包(BPO)确定为五大优先考虑的出口服务领域之一。除媒体外，尼泊尔所有与信息和通信技术有关的服务均向外国直接投资开放，在电信业，外商可以拥有高达80%的所有权。尼泊尔目前只有NTC和 Ncell两家主要的电信公司占据主导地位，新公司进入市场仍有足够的空间。尼泊尔低工资、低租金和运营成本的比较优势，可以使境外从事业务流程外包的公司从中获益，尼泊尔所在的时区对中国的外包公司也很方便。尼泊尔政府计划建设一个信息产业园，为软件开发商、信息技术企业、信息技术服务提供商以及相关领域的投资者提供理想的工作场地和必要的设施。

在以上领域中国对尼泊尔的产业输出、能力输出，符合两国政界和产业界的合作意愿，其经济社会效益值得期待。

四、中尼产能合作应注意防范的风险

中尼产能合作是一种具有开创性意义的尝试，并无现成经验和固定模式可供遵循。从合作双方的结构性矛盾及内外部发展环境来分析，中尼产能合作绝不会一帆风顺，应着重防范以下几方面的风险因素。

1. 尼泊尔国内政治的诡谲多变对政策实施的连续性和稳定性带来不利影响。自实现共和以来，尼泊尔始终面临内部族群分裂和党派斗争、外部印度施压的内外交困局面，在国家风险评级和主权信用风险评级中均被评为较高风险等级。政府更迭频繁，新一届政府不认可甚至撕毁上一届政府同外国企业签署的经贸合作协议的事件时有发生。2021年开局，尼泊尔最高法院裁定，由现总理奥利、前总理普拉昌达领衔组建的“尼泊尔共产党”在法律上不被认可。已全面执政两三年的尼泊尔共产党(NCP)正式分裂，总理奥利进行党内大重组，尼泊尔复杂的政局对中尼产能合作前景带来一定的不确定性。

2. 尼泊尔发展环境的短板。尼泊尔作为一个发展中国家，存在着国家优先、官员腐败、营商手续繁琐等通病。从战略规划和执行能力的角度来看，尼泊尔属于典型的低质量战略、低质量执行类型。该国大多数五年规划和三年规划都难以完成，蓝图性质多于计划和规划性质，口头热情和实际承诺之间存在巨大反差。据尼媒报道，尼泊尔与中国磋商“一带一路”时提出了八个项目，包括4个公路建设、1个铁路建设、1个跨境输电线路、1个水电工程项目以及1个教育项目，但至今没有一个项目真正开始运作。

3. 尼泊尔基础设施落后，制约着对外经贸合作的进一步扩大。喜马拉雅山脉这一天然地理屏障极大地阻碍着中尼边境合作交流，尼泊尔缺乏必要的公路、物流、电力、生产和生活用水等基础设施，通讯网络发展也极其滞后，这为中尼产能合作的启动增加了难度。

4. 印度的干涉、阻挠和破坏。由于中尼产能合作有助于提升中国在尼泊尔乃至在南亚的经济地位，自诩为南亚霸主的印度对此存有很强的戒备心理，尼泊尔与华合作的多个水电项目迫于印度压力而被迫取消。尽管中尼产能合作从长远来看符合中尼印三国的共同利益，但在产能合作过程中仍须顾及印度一方的感受，项目选择应主动与印度和南亚地区既有合作机制相衔接。

5. 中方企业因社会责任意识缺乏和文化差异，与尼泊尔民众之间时有龃龉。不能否认，国内日益严峻的资源和环境约束，是倒逼我国产能输出的重要推力。但如果借产能合作之机对外输出高污染行业，那么我国的产能合作就像一些西方发达国家的污染转移一样，违背了构建人类命运共同体的初衷。从现实中看，一些“走出去”的中资企业未能处理好与当地政府、社会组织和民众的关系，时常出现土著居民、当地工会和宗教团体等阻挠我方施工问题。

面对以上困难和挑战，中尼产能合作务必做好对风险的预估和应对方案。应将援建大型成套项目、培养开发人力资源等合作方式与产能合作有机结合起来，尽力弥合尼泊尔经济发展中的结构性“瓶颈”，同时，把好环境保护关，教育和引导我国企业努力提高社会责任意识和跨文化沟通的本领，更好发挥民间外交力量的正向作用。通过完善顶层设计和扎实行动，夯实产能合作平台，推动中尼命运共同体的构建行稳致远。