公益性岗位劳动合同适用法律问题研究

摘要：公益性岗位具有促进就业困难人员再就业和维护地区社会稳定的重要功能，但是作为一项就业援助制度，能否真正在实践中达到预期目标还需要其他制度进行配合。公益性岗位在实践中涉及到劳动法律制度和社会保障法律制度，尤其突出的问题是公益性岗位劳动合同适用劳动合同法的问题，本文试从现有法律文件中对其适用问题进行简单介绍。

关键词：公益性岗位  适用法律  劳动合同法

一、公益性岗位的概念和特征

（一）公益性岗位的概念

对公益性岗位的概念理解可以从两方面着手，一方面从官方文件资料中，根据原劳动和社会保障部《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》（劳社厅发[2003]4号）的规定：“公益性岗位指主要由政府出资扶持或是社会筹集资金开发的符合公共利益的管理、服务岗位。”此外在中华人民共和国中央人民政府网站门户中可以查询到有关公益性岗位的概念是指：由政府开发、以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位。另一方面是从学者的学术讨论中，有观点认为公益性岗位指：公益性岗位是指由政府出资开发，以实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的，从事非营利性公共管理和社会公益性服务，并通过劳动获得一定劳动报酬的各类岗位。[1]

从上述内容表述中可以确定的是公益性岗位的提供主体主要是政府但是也包括其他非营利性的社会公共管理机构，公益性岗位是为解决就业困难人群就业问题，由政府财政进行补贴的临时性救助岗位。公益性岗位的功能在于促进困难人员就业，属于一种就业援助制度，岗位提供涉及到公共利益。公益性岗位主要包括各级政府投资开发的城市公共管理中的公共设施维护、社区保安、保洁、保绿、停车看管等。各级机关事业单位的后勤服务岗位，以及适宜就业困难人员再就业的其他公益性岗位。

（二）公益性岗位的特征

从官方对公益性岗位的界定中可以看出公益性岗位具有以下两点特征：第一个特征是“救助性”，公益性岗位的救助性体现在其与其他非公益性岗位的产生方法不同，非公益性岗位是基于用人单位根据生产经营的正常合理需求来确定用人规模的，而公益性岗位进入人们的视野是以国家为解决下岗失业人员的再就业政策为背景的，所以我国的公益性岗位政策制定也是以帮扶就业困难人员为主要目标，也正因此，公益性岗位是由政府开发而来的，本身代表了国家对就业困难人员的一项救助措施，所以其产生方法体现了其救助性的特征，此外对于符合条件的申请公益性岗位的就业者，由国家财政给予岗位补贴和社会保险方面的补贴，从这一点上也可以看出其救助性特点。第二个特征是“临时性”，公益性岗位的临时性特征是由其救助性导致的。由于公益性岗位是一种对文化素质水平低或技能单一的就业困难人员的一种救助措施，本身意味着其对该类人群提供的仅是能够保障其最低生活水平的收入保障，因此这类岗位具有极强的可替代性，这类岗位的存在与否随时可能因政府政策规划或者科技水平的发展而受到影响，因此，从事公益性岗位的劳动者与用人单位之间常常订立的是固定期限劳动合同，这就体现了其临时性的特点，同时，公益性岗位的临时性也与公益性岗位的制度设计初衷有关，公益性岗位的制度设计是为了帮助就业困难人员实现暂时的就业，而并不是鼓励这部分人群长期从事公益性岗位，因此，各地政策有关公益性岗位的规范中都设置了公益性岗位的补贴条件以及期限等问题，起目的也在于避免公益性岗位成为用人单位的常设岗位。

二、公益性岗位劳动合同适用劳动合同法的问题

公益性岗位是为适应我国国情的一项就业救助制度，是社会救助法律制度中的重要课题。目前对公益性岗位的规制的相关条文都散见于法律效力层级不同的中央或地方各人民政府的法律法规中，这对解决围绕公益性岗位产生纠纷的适用法律问题造成了一定的困难，各地裁判标准的不统一导致了裁判结果的相异。这中间首先遇到的问题是公益性岗位是否适用劳动合同法的问题。从现有相关法律条文中分析，我认为有关公益性岗位产生的争议应当适用劳动合同法，理由如下：

一方面，根据《劳动合同法》第二条的内容，我们知道劳动合同法的适用范围是用人单位与劳动者之间的有关劳动合同的签订、履行、变更、解除以及终止。此处的用人单位包括中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织以及国家机关、事业单位、社会团体。从文义解释的角度而言，本条的适用范围从实质上而言就是指有关于劳动合同的签订、履行、变更、解除以及终止的问题都应当适用劳动合同法进行调整，也就是说劳动合同法并没有以岗位性质或来由为标准进行是否适用劳动合同法的区分。与此同时，以山东省在2013年颁布的《山东省公益性岗位开发管理办法》为例，该办法规范了公益性岗位的用工形式，规定了公益性岗位必须由用人单位与劳动者签订劳动合同，这说明公益性岗位虽然属于就业援助的措施，但是这并不能否认规范公益性岗位用工形式的重要性，用人单位应当与公益性岗位的劳动者签订书面劳动合同，这不仅是保障劳动者权益的一种手段，也是用人单位申请财政补贴的一种证明方法。

另一方面，《劳动合同法实施条例》第十二条规定，“地方各级人民政府及县级以上地方人民政府有关部门为安置就业困难人员提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。”從该条内容中可以看出有关公益性岗位签订的劳动合同法仍然要适用劳动合同法的部分条文，只是不涉及有关无固定期限劳动合同和支付经济补偿的规定，但是对劳动合同中规定的其他有关劳动基准和劳动保护的规定可以适用劳动合同法。

综合以上，对于公益性岗位的劳动者如果用人单位与其解除劳动合同，其无权请求用人单位与其签订无固定期限劳动合同和支付解除劳动的经济补偿金，但是如果用人单位没有为劳动者缴纳社会保险或存在违法不支付加班工资的情形，劳动者可以提起劳动争议仲裁请求以维护合法权益。

三、公益性岗位劳动者请求支付经济补偿金的问题

虽然公益性岗位劳动者的劳动争议可以适用劳动合同法，但是考虑到公益性岗位的特殊性，《劳动合同法实施条例》中规定了公益性岗位不适用劳动合同法中有关经济补偿的规定上，但此处需讨论的是劳动合同法中规定了许多用人单位向劳动者支付经济补偿金的情形，劳动合同法实施条例将这些情形对公益性岗位劳动者全部排除适用的规定是否合理？对于这一问题，可以考虑的内容包括以下：

（一）公益性岗位存在的功能

公益性岗位的产生是由政府购买或开发而来的，通过财政补贴的形式使就业困难人员获得再就业的机会，对促进劳动力市场发展具有重要意义。目前，我国公益性岗位建设一定程度上缓解了我国公民就业问题，极大补充了社会公益服务的需求，缓解了因公益性职能人员不足而对社会造成的压力，并且安置困难就业人员再就业也维护了地区的社会稳定。从社会救助的角度而言，公益性岗位的存在保障了社會低收入人群的基本生活水平，这意味着从事这类岗位工作的劳动者已经获得了一定程度上的经济救助，从这个角度而言，如果允许劳动者向用人单位请求支付经济补偿恐怕会损害用人单位开发公益性岗位的积极性，增加财政压力，不利于公益性岗位建设。

（二）公益性岗位中劳动者的权益保障

公益性岗位设置具有针对性，主要针对就业困难人员。理论界根据就业困难形成的原因将就业困难人员分为两大类：一是“ 自然性 ”就业困难人员，指因自身生理原因，如身体残疾、体质过差等，或由于文化技能水平低下，如学历较低、缺乏技能或者技能水平较低等原因形成的就业困难人员;二是“社会性”就业困难人员，指因社会性或体制性原因，如下岗和失业人员、失地农民、农民工等，这些就业困难人员是在我国产业结构转型升级和经济体制深化改革过程中出现的。[6]基于这些就业困难人员自身的特殊性，再加上对公益性岗位的规范管理还不完善，对公益性岗位劳动者权益的保护尚显不足，但这些就业困难人员只是劳动力市场的一部分，直接以劳动合同法规对公益性岗位进行经济补偿就目前而言不仅不利于公益性岗位发展，而且会削弱公益性岗位的开发力度，从长期而言，是不利于公益性岗位劳动者的权益保障的，所以，考虑到公益性岗位的特殊性，对于公益性岗位劳动者的权益保护问题应当通过公益性岗位政策的配套制度中进行完善。

综合以上，我认为目前劳动合同法实施条例排除公益性岗位劳动者的经济补偿请求权是相对合理的制度安排，从目前的制度中可以看出立法者更侧重公益性岗位的就业援助属性，因此着重强调公益性岗位的开发和管理等问题。考虑到公益性岗位的救助性和临时性的特点，我认为为了真正发挥公益性岗位的功能效用，对于公益性岗位劳动者的权益保护应尝试从其他方面的建设进行完善。

参考文献：

[1]高亚春，杨无意：《我国公益性岗位规范管理研究》，载《当代经济管理》，2017年第9期。

[2]杨无意，高亚春：《以就业为导向的社会救助：我国公益性岗位再审视——基于Gilbert的社会福利政策分析框架》，载《社会保障》，2018年第5期。

[3]李简：《公益性岗位劳动合同争议问题研究》，兰州大学2014年硕士学位论文。

[4]林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社，2002年版。

[5]刘业林：《公益性岗位是否受<劳动合同法>保护》，载《工会信息》，2016年第33期。

[6]杨德敏：《就业援助法律机制研究 》，中国法制出版社，2012 年版

作者简介：郝月琴，西北政法大学硕士研究生。专业方向：劳动与社会保障法学。