系统理论视角下的我国区域环境协同执法制度研究

王学栋 岳晓君

摘要：环境问题的复杂性、跨域性要求加强区域环境协同执法。系统理论对系统发展共同规律的研究可以为化解我国区域环境协同执法制度现存问题提供新思路。我国区域环境协同执法面临着环境协同执法体系整体性不高、环境协同执法系统开放性不足、环境协同执法秩序稳定性不强的问题。对此，应从系统优化、机制创新、秩序维护三条途径整体有序推进。其中，系统优化途径从执法主体沟通联系以及整体性的角度推进协同执法;机制创新途径从利益平衡和协调机制与信息共享等方面提高开放性;秩序维护途径从依法行政等方面推动协同执法秩序动态稳定性发展。

关键词：系统理论;区域协同执法;环境问题

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2021）05-0076-07

近年来，我国区域协同发展向更高水平推进，对行政执法的要求日益提高。环境问题的跨域性、跨部门性、复杂性，也迫切要求国家尽快出台跨区域、跨部门、有序规范的环境协同共治机制。传统行政执法属地管理体制与环境问题的跨域性、区域协同执法之间的矛盾进一步凸显。尽管地方政府之间围绕区域环境协同执法进行了有益的合作尝试，但区域协同执法的法律桎梏仍未打破。在跨域环境管理问题处理上，探索建立一种跨域联合、协同执法制度成为区域一体化发展的必然选择。

一、文献回顾

随着区域一体化战略的推进，我国区域环境协同执法理论研究备受学者关注。其中，以京津冀、长三角等地区为主要研究对象，围绕环境治理和城市公共管理协同执法问题的研究成果较为典型。现有学术成果对于区域协同执法制度价值的认识较为深刻。其一，普遍认可区域协同执法作为行政执法的方式之一对国家治理能力现代化进程的推动作用。同时，协同执法也是地方行政执法部门践行依法行政原则、履行公共管理法定职责、建设法治政府的体现。其二，认同区域协同执法对于落实区域发展规划、政策等方面的推动和保障作用。如周悦丽[1]指出，协同执法是落实《京津冀协同发展规划纲要》等的关键突破点。其三，基本认可区域协同执法相对于传统属地执法模式的突破和创新。区域内多地方执法部门通力协作、协同执法的行政执法方式与传统属地的地方执法部门“各自为政”的执法方式存在显著差异。如尹珊珊[2]指出，执法机制对于克服行政区划限制、促进地方政府执法协调等具有重要制度创新意义。也有少量文献围绕影响区域协同执法的制约因素进行分析。如蒋敏娟等[3]指出，利益、资源、社会资本、文化、体制、制度等显、隐性因素影响了政府间的协同治理。还有部分研究成果围绕区域协同执法的现存问题及改进进行了分析。如赖先进[4]指出，行政执法实践中，跨部门协同问题也往往存在于平行部门之间、上级部门与下级部门之间、执法机构与社会之间，并提出了推进跨部门的联合执法机制建设等建议。此外，也有部分学者结合整体政府理论[5]、合作模式[6]、博弈论[7]、文化冲突[8]等多种理论，分析多部门协同工作对接、执法主体及客体、利益分配、价值多元性冲突等区域协同执法中的具体问题，并从职权争议裁定、主体及客体界定、经济帮扶、激励等机制保障、法律法规完善、区域法治文化发展角度提出建议。

尽管区域环境协同执法理论研究初见成果，但由于我国区域协同执法的复杂性及该课题的新兴性，仍有诸多问题需研究、探索。首先，对区域协同执法体系性问题关注不足。区域协同执法作为新型执法方式，学术界多以大气污染、流域治理等问题对区域协同执法过程中出现的地方規定冲突等进行分析，缺乏对区域环境协同执法体系的宏观分析。其次，对于执法模式优化过程中出现的主体矛盾缺乏有效处理。尽管现有研究针对多头执法问题进行了一定的探讨，但对于区域协同执法的主体矛盾问题仍存在一定的研究空白。再次，对于区域协同执法程序问题等缺乏有效规定。学术界对于区域协同执法结果较为重视，但对于事前协商、协同执法过程、责任追究研究不足。

二、我国区域环境协同执法制度的现存问题

随着京津冀、长三角、粤港澳大湾区等一体化建设的深入推进，区域环境协同执法进一步受到重视。尤其是2021年3月1日实施的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）突出强调流域治理协同问题，该法总则有多个条文直接涉及流域协同，分则各章许多条文从主体上协同中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，方式上推动有序协同、整体联动，但其协同治理、协同执法的实施效果仍需实践来检验。从总体来看，我国区域环境协同执法尚处于起步阶段，仍面临着环境执法体系整体性不高、环境执法体制开放性不足、环境执法秩序稳定性不强的问题。尽管这三个问题的侧重点不同，但是三者间存在着一定的逻辑关联，即整体性是区域环境协同执法体系最鲜明、最基本的特征，环境执法体系整体性不高是区域环境协同执法制度长期存在的基础性问题;开放性是区域环境协同执法系统发展的前提，环境执法体制开放性程度不足是区域环境协同执法制度的发展困境;稳定性与整体性、开放性相互联系，是区域环境协同执法制度的重要内容，关系到我国区域环境协同执法制度的具体实施。

（一）区域环境协同执法体系整体性不高

区域一体化可以理解为将某些地方整合为一个新系统的过程，打破各区域“各自为政”的局面，推进系统整体发展。由于区域环境协同执法体系不是地方环境执法的简单叠加，因此，区域环境协同执法体系中各部分之间的相互作用不应是简单的叠加或堆砌，而应当是复杂且相互联系的。

推进区域环境协同执法体系的发展，要求各行政主体积极、有序地合作。当下，我国各区域环境执法主体间联系较少，多地区、多部门间执法联动性不足;区域内各执法主体间缺少联系，呈现出分散的状态。具体表现为：其一，我国区域环境协同执法多处于“上级政府命令+区域各下级执法机构分别行动”的状态，各执法主体执法行动处于“线性罗列”的排列组合状态，各主体间协同执法的主动性不足，这将影响区域环境治理的效果;其二，我国跨区域环境治理中常出现多头管理的情况，各环境执法主体呈现分散的状态。我国中央以及地方立法中存在的多地区、多部门管理职责交叉、重叠问题是造成各执法主体间相互作用不明显的重要原因，也导致了跨区域环境协同执法中多地环保部门争夺处罚权或行政不作为的问题。

（二）区域环境协同执法系统开放性不足

在区域一体化发展的影响下，传统地方环境治理模式也发生了变化。区域环境治理一体化发展战略为区域环境协同执法提供了条件。要真正提高区域环境治理的效率，需要从区域环境治理系统发展内因出发，化解系统内部开放性不足的问题。维持并发展区域环境协同执法系统开放性特征的关键在于解决传统属地执法体制造成的跨区域、跨部门的利益不协调、信息交换不足等条件性问题。

第一，属地执法体制的封闭性造成了地方间利益共享和协调机制不完善。例如，部分经济较弱的地方以跨区域性环境损害换取本区域经济发展，对本地区污染企业采取保护主义政策。地方保护主义的背后是利益。这种利益体现为地方保护主义对于地方经济发展的“积极关系”。对主体有益是这种“积极关系”产生的必要条件。[9]区域一体化发展最终目标是达到对各主体均有益，实现区域内更广泛、更普遍主体的“积极关系”最大化，推动各主体共同的、普遍的发展。而平衡与协调“积极关系”、保障“积极关系”的最大化是法治的重要任务。事实上，受制于利益平衡与协调机制的短板，在区域协同执法过程中，地方政府可能出于利己的目的而采取不配合、歧视性处理等非理性行为，导致区域协同执法陷入僵局，并最终与区域一体化发展的目标背道而驰，各区域经济发展受到冲击和影响。[10]

第二，属地执法体制的封闭性造成了地方行政主体间信息交换动力不足。现实中，多部门内部掌握的数据信息共享化不足，信息移送不及时，数据信息“散而不聚，聚而不通”情况依然存在。信息交换是区域协同执法的重要基础。尽管《中华人民共和国行政许可法》等规定了行政机关信息共享制度，但是由于属地管理模式的相对封闭性，实践中仍然存在行政机关信息交换障碍。以京津冀地区扬尘治理为例，建筑工地扬尘治理的障碍之一便是各地区政府工信部门、环保部门等行政机关信息沟通不畅，进而降低了执法力度。

（三）区域环境协同执法秩序稳定性不强

区域协同执法的根本目的在于解决跨域公共秩序问题，降低跨域秩序风险，保障公共整体秩序。恩格斯指出，物体相对静止的可能性、暂时的平衡状态的可能性是物质分化的根本条件，因而也是生命的根本条件。[11]维持并发展区域环境协同执法动态稳定性的关键是解决环境执法秩序僵化的问题。

第一，地方协商的程序性要求較多，区域环境协同执法成本较高。传统的地方环境执法模式趋向于静态式发展且在以往的环境治理实践中发挥了重要作用。但是随着区域环境治理难度和要求不断提升，这种静态发展可能导致区域环境执法系统逐渐失去发展动力，形成僵化的“死结构”。目前，京津冀、长三角等区域主要通过“协商+合作”的方式推进区域环境协同执法。不可否认，协商是把矛盾消灭在萌芽状态的方法，但是，过多的协商可能造成能量的耗损和浪费，不利于区域环境协同执法的动态稳定发展。

第二，区域协同执法缺乏统一规范。协同执法有序的前提是存在相对稳定、统一的执法规范。现实中，由于缺乏统一的区域协同执法规范制度，各地区执法标准不一，因而协同执法无序性问题突出。以京津冀环境污染处罚为例，因京津冀处罚力度、处罚标准不一，不同地方企业相似的排污行为所获的处罚不同。这不仅导致了跨区域环境执法的效率明显降低，区域协同执法陷入僵化、停滞的状态，也造成企业不公平感上升，进而给地区经济发展造成了不良影响。

三、系统理论在我国区域环境协同执法制度中的适用性

区域环境协同执法作为地方行政执法体制不断量变的结果，与地方执法体制中各要素有诸多的联系，如执法规范、执法人员等。单纯解决单一的区域环境协同执法制度现存问题，容易割裂区域环境协同执法与地方属地执法中各要素间的联系，进而影响我国生态文明建设和区域一体化进程。同时，行政执法体系整体性要求区域环境协同执法不能脱离现行地方执法体系。因此，化解区域协同执法与地方属地执法体制的矛盾，是维护执法体系整体性，促进执法体系完善的必然要求。此外，尽管区域环境协同执法首先属于执法问题，但若仅从法学视角出发解决区域环境协同执法问题，则易陷入思路单一的困境。因此，仅依赖法学理论，不从多角度、多理论深入理解区域环境协同的主要问题，化解区域环境协同执法与地方属地执法之间的矛盾，便无法提供更具科学性、可操作性的解决方案。

系统思想是中西方思想体系的重要内容。马克思主义认为，每一个有机整体中不同要素之间都存在着相互作用。[12]在近代科学技术发展的推动下，一般系统理论、协同理论等理论的提出使系统理论得到了进一步的发展。从辩证法和现代系统理论角度看，系统应当具有整体性、开放性、稳定性的特征。坚持系统观念是我国“十四五”时期经济社会发展必须坚持的原则之一。[13]行政系统是由多个子系统组成的宏观系统，会随着社会发展而不断进化。区域环境协同执法作为行政执法系统中新兴的子系统，要保持自身进化发展的“生命力”，就必须顺应社会发展的基本规律，坚持系统观念原则。系统理论可以为破解我国区域环境协同执法制度中的现存问题提供启示和思路。

（一）系统整体性原理有助于区域环境协同执法体系优化

生态环境系统是一个有机的整体，基于整体理念的环境污染治理对于生态环境系统的保护具有重要意义。系统的整体性原理指出，系统是“整体”或“统一体”。[14]系统的概念就是要强调整体，强调整体是由相互关联、相互制约的各个部分所组成的。[15]从系统角度看，区域环境协同执法体系是一个由区域内多地方的环境执法子系统共同组成的具有整体性特征的系统。联系的普遍性原理指出，维持区域环境协同执法体系的整体性，需要重视各部分之间存在的相互联系、相互促进等关系。相互联系方面，在面对跨区域的环境污染问题时，各地方环境执法主体不再是“单兵作战”，而是通过不断与其他地方环境执法主体协同合作，共同治理;相互促进方面，区域环境协同执法中各环境执法主体不断产生沟通联系，进而提升自身环境执法能力。

解决区域环境协同执法面临的执法主体各自为政的问题，实际上就是解决多执法主体间的联系问题，系统理论强调的整体性，就是要解决各要素之间相互关系问题，因而系统理论可以为解决区域环境协同执法中执法主体各自为政的问题提供启示。

（二）系统开放性原理可指导区域环境协同执法制度的改进

系统的开放性原理指出，系统具有不断地进行物质、能量、信息交换的性质和功能。[16]从系统理论分析，区域环境协同执法是一个不断进行能量、信息交换的开放系统。第一，区域环境协同执法系统不断进行能量的交换。实现利益的最大化是区域一体化发展的追求目标之一。利益也是区域环境协同执法系统不断发展的能量。利益的交换和平衡体现了区域环境协同执法系统开放性的特征。区域环境协同执法通过协同各方执法力量，进而实现区域环境治理效果的整体性提升和区域经济发展利益与区域环境利益的综合性平衡，实现“积极关系”的最大化。同时，区域环境协同执法系统也通过推动“积极关系”的最大化调动了环境协同执法各方主体的积极性，进而推动区域环境协同执法系统进一步进行利益交换。

第二，区域环境协同执法系统不断地进行信息的交换。信息的传输和共享是区域环境协同执法开放性特征的重要体现。通过环境执法信息的传输和共享，可以有效维持区域环境协同执法的执法动力。

区域环境协同执法中解决属地执法模式下的地方保护主义、信息交换问题的方法与系统理论中的开放性特征有一定的相通之处。具体而言，地方保护主义、信息交换不足的问题是部分地区对地方利益、信息的过度保护的体现。这种过度保护使得地方的执法封闭性较强，开放性不足，进而使得这些地方执法部门难以按照区域环境协同执法的要求进行相关工作。而系统的开放性可以解决地方执法封闭性的问题。因此，区域环境协同执法可以从系统理论中探寻相应的开放性管理方法。

（三）系统动态稳定性原理有益于区域环境协同执法秩序的维护

区域一体化发展是在区域稳定基础上的发展。系统的稳定性原理指出，在外界作用下开放系统具有一定的自我稳定能力，能够在一定范围内自我调节。流水不腐，户枢不蠹。系统是在不断发展变化中的，系统的稳定性并不是指静止状态，而是一种动态的稳定状态。区域环境协同执法是一个稳定发展的系统。在维持稳定发展方面，区域环境协同执法主要通过各地方环境执法主体间的协同执法而实现区域整体环境执法效率的提升和区域整体环境质量的提升。

当下，区域协同执法中缺乏统一规范、协商程序复杂等问题造成区域环境协同执法成本较高。这使得区域环境协同执法各主体活跃度不高，协同执法系统呈现出僵化的状态。因此，区域环境协同执法中程序问题、协商问题的解决办法与系统理论中解决系统僵化问题的方法也有一定的相同之处。系统动态稳定性发展要求创造“活的结构”的理论可以有效的解决区域协同执法的部分现存问题。

此外，现有区域协同执法相关学术研究多集中于某一地方或某一具体的现实问题，例如，地方汽车尾气排放标准不同，阻碍大气污染协同执法等，缺乏整体性、系统性的思考。系统理论可以为区域环境协同执法的整体化推进、系统性改良方面提供理论依据，具有一定的理论指导价值。

四、系统理论视角下完善我国区域环境协同执法制度的建议

从系统理论出发，确保环境执法体系的整体性、执法系统的开放性、执法秩序的稳定性是完善我国区域环境协同执法制度的重要途径。其中，确保区域环境协同执法体系整体性关涉各执法主体的相互关系;促进系统开放性主要涉及利益平衡和协调机制与信息共享机制等内容;保障执法秩序稳定性发展主要包括执法规范、程序、效能等方面。三者环环相扣，相互关联，共同推动我国区域环境协同执法的有序、动态与规范发展。

（一）系统优化：确保协同执法体系整体性发展

辩证唯物主义体现的物质世界的普遍联系及其整体性思想指出，确保协同执法体系整体性发展要解决内部各要素的相互联系问题。区域协同执法中各要素并非孤立的存在，而是存在于一个相互交叉连接、共存共荣的系统中。从整体与部分关系的哲学原理出发，采取不同的方式和方法的组合配置，将导致整体与各部分之和的大小对比呈现出三种不同结果，包括整体大于、等于、小于各部分之和。区域环境协同执法的目标是实现区域内整体性环境质量的提升，就是要实现区域环境协同执法系统“整体大于部分之和”的执法效果，打破传统属地执法造成的分散状态，理顺区域环境协同执法各主体的关系，着力思考并解决区域环境执法与地方环境执法间的关系问题，力图形成相对明确、和谐的协同执法关系。

针对区域环境协同执法体系整体性不高这一问题，传统上主要有两种解决办法。一种是北京奥运会期间，京津冀地区采用的多地区多部门联合式、运动式的环境协同执法方式。这种区域协同执法方式未打破传统属地执法模式，其优势在于各地方执法主体的执法权得以实施，提高了执法效率;其缺点在于难以长期性采用，且容易出现重复执法问题，增加执法成本。另一种是建立跨地区环保机构[17]，由同一部门跨区域执法的协同执法方式。该种区域协同执法方式打破了传统执法模式，从根本上解决了多头执法、重复执法问题，可以长期性、整体性地保障区域环境执法效果，但面對区域环境问题治理工作的复杂性、艰巨性，单纯整合地方执法机构，难以真正满足地方发展实际需要。

日本东京都市圈制定了《首都圈整备法》，在中央成立负责统筹协调的首都圈整备委员会，推动国家政策制定和落实。[18]同时，日本尊重地区差异，注重搭建区域政策协商平台，建立地方间协商合作的横向协同关系。[19]我国的《长江保护法》明确了各部门职责，建立信息共享、地方协作、专家委员会机制等。理顺我国区域环境协同执法主体之间的关系，可以借鉴上述日本经验与我国《长江保护法》的经验。首先，中央政府作为重要的立法制定主体，应参与到区域协同立法之中。通过区域协同立法的形式对区域协同执法主体的产生及其职权、协同执法主体与地方执法主体之间的关系等进行细化式规定。其次，区域行政执法事务可以分为未超越本层级执法权限的地方执法事务和超越本层级执法权限的跨区域的执法事务。针对未超越执法权限的单一地方行政执法问题，采用传统的属地管理模式，由地方执法主体处理;而针对跨区域性的环境执法难题，可以尝试采用“跨地区执法主体负责，地方执法主体协助”的方式处理。理顺多执法主体间关系，对于确保区域环境协同执法的长期性、稳定性，提高区域协同执法效率具有积极意义。再次，上级政府应优化绩效考核制度，以协同执法绩效为考核关键，完善绩效考核标准。地方发展水平的差异性、协同执法行为的灵活性、执法效果考量标准的复杂性决定了绩效考核标准应当是刚性和适度的弹性相结合的。最后，针对下级地方政府曲解属地执法的问题，我国应当完善行政执法责任追究和倒查制度，加强对地方执法人员的管理。同时，上级政府加强对下级部门的引导、监督，确保区域环境协同执法工作顺利开展。

（二）机制创新：促进协同执法系统开放性发展

区域协同执法是推进区域一体化发展、保障区域稳定的重要基础。开放是保障区域协同执法不断发展的必要条件。研究开放性组织系统，要重视组织中各部分的关系和组织系统与外部环境之间的关系。[20]因此，我们不仅要重视打破地方保护主义，确保各地方利益平衡和协调，推进各地方信息、能量交换，保障区域协同执法系统内部各部分的开放性，也要重视区域环境协同执法系统与中央环境行政执法系统、社会各界的信息、能量交换。

第一，保障区域环境协同执法系统开放性发展，要破除地方保护主义带来的行政壁垒。协调各方经济利益是打破行政壁壘、推进区域协同执法的重要前提。平衡和协调各方利益，需要从战略的定位与构建、目标的平衡和协调、过程的平衡和协调、结果的平衡和协调四个方面入手，完善整体性与具体性兼备的区域协同执法利益平衡和协调机制。首先，在战略定位与构建方面，上级政府可以通过对环境、经济等各种信息的全面搜集、梳理，探寻区域协同执法现存问题、新兴趋势，制定区域协同执法成长战略、稳定战略和更新战略，促进各地区稳定发展。其次，在目标的平衡和协调方面，上级政府应充分发挥自身作用，履行职责，平衡各强、弱势区域之间的经济利益。在协同执法过程中，上级政府应评估各地区协同执法行为，明确区域统筹发展、共同但有区别责任的原则，优化目标责任制，制定尊重差异、科学合理的协同执法定量目标和定性目标，构建开放高效的、求同存异的区域协同执法新模式。再次，在过程的平衡和协调方面，上级政府应当加强对区域协同执法可能造成的负面影响的管理，包括经济效益降低、群体性恶性事件等。建立并完善负面效应的风险预防、跟踪、监测和解决机制，平衡各方利益。最后，在结果的平衡和协调方面，完善纵向与横向利益补偿相结合的区域协同执法利益补偿机制。流域治理生态补偿制度就是协调区域利益的典型表现。区域协同执法过程中，上级政府应完善纵向利益补偿机制，同时积极引导各地方横向利益补偿机制的实施。即上级政府加强对补偿资金的管理，加大对因区域协同执法造成的部分地区财政资金短缺、支柱产业发展困难等问题解决的资金支持力度。同时，上级政府应积极引导区域间各地方横向利益协同机制的构建、实施，当区域协同执法造成特定地方承受经济、环境等利益损失时，区域其他受益地方应对其加以补偿。

第二，推进区域环境协同执法系统开放性发展，需要推进区域环境执法信息共享，破除信息壁垒。区域协同治理的基础和前提是信息共享。[21]信息交换是推动区域一体化发展的重要力量，也是实现跨区域协同执法高效化的重要保障。这就要求着力完善区域行政执法信息共享机制。环境信息共享不仅涉及信息数量问题，还涉及信息性质即有效性问题。有效信息是指将量与质的有效性统一起来考虑的信息。[22]因此，完善环境信息共享机制应着重思考并解决违法信息与执法信息的对应、数量、效用问题，以服务为导向，促进各类信息高效整合、同步传递、深度开放，保障信息交换的质量和效率。同时，信息共享中可能涉及数据产权、个人信息保护、商业秘密问题。因此，区域环境协同执法信息向区域内其他地方环境执法主体、社会公布的同时，也应当注重对信息共享中可能出现的风险加以防范和规制，保障信息安全。

（三）秩序维护：保障协同执法系统动态稳定发展

系统理论指出，系统是通过大量子系统按某种统一模式协同运动而实现的进化，必须使大量子系统都获得这种统一运动模式的“指令”或“信号”。区域环境协同执法过程中，无论是区域协同执法主体还是各地方性执法主体，都应当按照一定的“指令”行动。这种“指令”就是区域协同执法的相应法律规范。从行政法角度维护区域协同执法系统动态稳定性的秩序，主要涉及协同执法的执法规范、执法程序、执法效能三个方面。其中，执法规范是维护协同执法秩序动态稳定发展的基础和起点;执法程序是维护协同执法秩序动态稳定发展的关键;执法效能关涉协同执法秩序动态稳定发展的动力。

在执法规范方面，长效性的协同执法需要制度化、体系化的区域行政执法规范。统一执法标准对于提高执法主体协同执法效力，减小不同区域行政执法阻力具有重要意义。但是，由于区域内各地区发展模式、发展速度差异较大，现阶段制定并实施统一的区域协同执法规范可能难以满足各地方实际需要，反而降低该规范的可实施性。以京津冀区域环境协同执法为例，由于河北部分城市为工业城市，以往粗放式的发展方式造成了部分地区环境质量较差，短期内调整难度较大。若这些地区与北京、天津等城市实施完全相同的环境治理标准，则可能造成这些地区环境行政执法难度增大、经济发展陷入困境的问题。区域一体化是一个长期的发展过程，区域协同执法是伴随着区域一体化的发展而逐步发展的。因此，区域环境协同执法也将面临一个长期的发展过程。立足于当下区域发展实际需要，以区域发展长期规划为指引，逐步制定统一的执法规范是较为可行的。在区域环境协同执法过程中，应充分考量地区、产业发展的异质性问题，坚持“共同但有区别”的原则，分步骤、分阶段制定并实施统一的区域环境协同执法规范;也需要考虑区域整体性公共管理的要求，针对可能造成大范围环境问题的违法行为，加强跨区域协同执法。

在执法程序方面，首先要在区域环境协同执法的过程中，化解传统地方行政执法程序僵硬的问题，以相对灵活、高效的方式处理行政问题。其次要改革、完善联席会议制度，充分发挥联席会议制度的功能。艾莉诺·奥斯特罗姆指出，用较大的政治系统中较小的单位自主治理的理论来解释行为和结果，就必须把周围政治系统的活动考虑进去。[23]尽管传统的地方性自主治理模式对于解决本地区环境问题发挥了一定作用，但是也极有可能对周边地区造成影响。特别是在区域一体化背景之下，这一问题更为突出。因此，建议坚持以共同的环境管理问题为导向，以平等参与、有序表达、公平公正为原则，从联席会议内容确定、记录和留存等实质内容方面，从会议召集、进行、结果表决等程序规范方面，构建并完善区域环境协同执法联席会议机制，活跃地方间合作氛围，促进联席会议的有序化、规范化，保持区域协同执法子系统的活跃性。

在执法效能方面，要求行政机关针对特定事项所采取的手段应当是有效的，且能够实现效益最大化。[24]保障区域协同执法手段的有效性，要求执法主体充分重视执法行为的现实意义，具体体现为污染治理真实效果，包括环境行政处罚威慑与惩戒效果、持续性环境污染行为的停止等。实现区域协同执法手段的效率最大化，要求执法主体以收益大于成本为主要衡量标准，以长远眼光预判协同执法成本与环境利益，加强排污许可制度、环境行政处罚制度等相关制度的衔接，实现执法效率最大化。

应当说，区域环境协同执法子系统作为一个从传统执法体制中抽出的“新芽”，是政策推动与自身执法方式创新的结果，其发展过程必然面临着经济、社会等多元因素的考验。区域环境协同执法需从系统优化、制度改进、秩序维护三条途径不断发展优化、迎接考验。这一过程的意义不仅有利于区域环境协同执法本身，其发展过程中所积累的经验、解决區域环境问题的策略等也将进一步推动国家区域一体化发展战略深入实施。

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责任编辑：曲 红、康雷闪

Abstract：The complexity and trans-regionality of environmental issues require strengthening the regional environmental synergistic law enforcement. The study of common law of system development based on system theory can provide a new way to solve the existing problems of regional environmental synergistic law enforcement in China. Chinas regional environmental synergistic law enforcement system is faced with the problems of low integrity of the enforcement system， insufficient openness of the enforcement institutions， and weak stability of the enforcement order. The synergistic law enforcement of regional environment should be promoted in three ways： system optimization， institutions improvement and order maintenance. Among them， the system optimization approach promotes coordinated law enforcement from the perspective of communication between law enforcement subjects and system integrity; the mechanism innovation approach improves openness from the perspective of benefit balance and coordination mechanism and information sharing; the order maintenance approach promotes dynamic stability of synergistic law enforcement from the perspective of administration according to law.

Key words：system theory;regional synergistic law enforcement;environmental problems