“收缩型城市”背景下的齐齐哈尔市人口流失问题研究

路丹　杨俊全　于晓波　王福敏

关键词：收缩型城市;人口流失;应对策略

中图分类号：C916;F292 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）07 — 0091 — 05

2019年3月31日，国家发展改革委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号），在明确大城市全面放开落户限制的同时，首次公开提及“收缩型城市”。文件指出：“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”可见，收缩型城市已纳入国家规划视野，而收缩型城市存在的空间闲置、产业衰退、人口流失等问题，将会阻滞城市未来发展。

国际上普遍将收缩型城市的定义为：人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。〔1〕吴康等学者将中国的收缩型城市界定为连续3年或3年以上发生人口净流失的城市。〔2〕可见，国内外学者都将“人口流失”视为认定收缩型城市的一项重要指标。

一、齐齐哈尔市人口流失现状

根据齐齐哈尔市统计局发布的近三年国民经济和社会发展统计公报显示，2017至2019年年末全市总人口分别是533.7万人、529.7万人和526.7万人。虽然同比下降率逐步减小，但人口数量逐步下降是不争的事实。

齐齐哈尔市人口流失现象表现为诸多方面，主要体现在以下方面：

（一）老龄化趋势日渐严重

人口，作为重要的社会资源，是一个城市发展的基础，人口多的城市往往拥有充足的劳动力、广阔的市场和更具活力的社会等等，所以当一个城市人口数量增多，人口实现快速增长时，便会迎来“人口红利期”。但是，齐齐哈尔市老龄化趋势随着青壮年的外流也逐步加速。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。〔3〕1982年维也纳老龄问题世界大会，确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入老龄化。〔4〕根据齐齐哈尔市统计局发布的近三年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年至2019年，齐齐哈尔市60岁以上人口占总人口比例都在20%左右。同时，据该公报显示，在养老产业方面，2017年至2019年，全市养老机构数量分别为213个、235个和272个，开展医养结合的养老院数量分别为14个、17个和188个（详见表1）。可见，齐齐哈尔市人口老龄化形势越发严峻。

表1 2017-2019年齐齐哈尔市养老产业情况

（二）适龄儿童数量减少

儿童是祖国的未来，也是一个城市的未来。但是，人口流失导致适龄儿童数量也在逐步下降。根据齐齐哈尔市统计局发布的近三年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年小学招收学生2.8万人，下降13.5%;在校学生19.6万人，下降5.8%;2018年小学招收学生2.6万人，下降7.5%;在校学生18.6万人，下降5.0%;2019年小学招收学生2.6万人，与上年持平;在校学生17.9万人，下降3.8%（见表2）。虽然我国处于入学人口下降期，入学人口减少一定程度上反映了年轻父母的生育意愿较低，但齐齐哈尔市近三年在校生数量呈急剧下降态势，无疑与当地人口结构变化是存在一定联系的。

表2 2017-2019年齐齐哈尔市小学招生和在校生情况

（三）房地产发展放缓

央视财经频道评论员马光远认为，房地产在中国经济中非常重要，是中国经济真正的晴雨表，房地产对中国经济的直接贡献和间接贡献都非常大。〔5〕特别是2020年，新冠疫情的爆发使中国经济乃至世界经济受到了严重的冲击。人口流失严重的齐齐哈尔市，房地产销售情况近三年来亦不容乐观。根据齐齐哈尔市统计局发布的近三年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年至2019年，全市商品房销售面积分别为166.2万平方米、141.5万平方米和114.8万平方米，同比下降率为26.1%、14.9%、18.9%（见表3）。因而，从齐齐哈尔市近三年的房地产销售情况来看，这是人口流失后必然会呈现出的结果。

表3 2017-2019年齐齐哈尔市商品房销售面积对比

种种数据表明，齐齐哈尔市正面临着城市收缩问题。城市收缩现象是伴随着城市化和产业转型阶段出现的我们必须面对的问题。城市收缩问题能否解决好，关系着一个地区的长远发展。人口流失是城市收缩的重要表现，故而要解决好收缩城市的人口流失问题，有必要对于人口流失原因进行分析。

二、齐齐哈尔市人口流失原因分析

经济发展水平和人口流動现象存在一定的联系。经济发展水平较高的地区， 其就业岗位也较多， 对人才的吸引力也越大， 会使大量的人口流进该地区。而经济发展已经落后的城市，会直接导致当地的人才选择去其他发达的省份发展。再加上生育观念的影响，东北人口老龄化也将逐渐严重，逐渐形成一个恶性的循环。探究齐齐哈尔市的人口流失问题，原因是多方面的，其中重要的原因包括经济发展滞后、产业结构单一及生育政策因素三方面。

（一）经济发展滞后

据齐齐哈尔市统计局发布的近三年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年至2019年，全市实现国内生产总值（GDP）分别为1353.2亿元、1340.2亿元和1128.9亿元;人均GDP分别是26612元、26545元和21374元，两项指标均呈逐年下降趋势。诚然，经济发展滞后是东北地区的共性问题，虽然近年来中央花费了大量的财力人力来投资东北建设，亦仍未能扭转东北经济的滑坡态势。特别是新冠疫情爆发后，在疫情的冲击下，中小企业和人才更倾向于往长三角、珠三角等营商环境好的区域流动。疫情的诊断效应或将导致东北地区为数不多的中小企业和人才向经济发展环境优越的区域流出，从而对东北经济活力的提升造成不利影响。〔6〕

（二）产业结构单一

作为“一五”期间国家投资兴建起来的重工业基地，齐齐哈尔属于一市多镇工业城市。齐齐哈尔市拥有规模庞大的工业企业群，已形成机械、冶金、发电等门类齐全的工业生产体系。工业主要分布在中心城区及富拉尔基、碾子山等卫星城。〔7〕齐齐哈尔市的装备制造业在建国初期对国家稳定发展起到了促进作用，对中国国家安全具有生死攸关的战略意义。但是，装备制造业对人才结构的要求比较特殊，南方比较火爆的IT码农和金融管理白领，在齐齐哈尔市施展才能的空间有限。齐齐哈尔市装备制造企业更多需要的是装备制造业人才和技术工人，这便导致齐齐哈尔市人口流入较为困难。加之齐齐哈尔市重点企业在较为偏远的工业区、卫星城，人才招聘困难，导致企业发展根基不稳。

（三）生育政策因素

1982年，计划生育被党的十二大确定为基本国策。东北地区国企多，当时如果国企员工生两个孩子，便会失去工作，所以东北是计划生育政策施行最好的地区。东北大多数家庭都是一家只生一个孩子，人口自然增长速度是比较缓慢的。虽然国家已经开始实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，但鉴于历史因素以及居民生活水平普遍不高， 多数家庭的生育意愿不强烈，齐齐哈尔市人口出生率仍较低。据齐齐哈尔市统计局发布的近三年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年至2019年，全市人口出生率为5.7‰、4.9‰和4.15‰。而全国同期出生率为12.43‰、10.94‰和10.48‰，齐齐哈尔市人口出生率远低于全国水平。所以，生育政策和生育观念的影响是造成齐齐哈尔市人口流失的一个原因。

此外，寒冷的气候、主城区规模小、不便的交通等也是致使齐齐哈尔市人口外流的原因。

三、齐齐哈尔市城市收缩和人口流失应对策略

目前，城市收缩产生的人口流失等问题已经引起了一定程度的重视。城市收缩对于城市发展的限制作用正在逐渐显现。因此，关注城市收缩问题才能使城市更好地发展。齐齐哈尔市的人口流失产生于城市收缩的背景下，基于人口流失原因的分析，齐齐哈尔市应从转变发展理念、加快产业转型升级、优化人口结构等方面探究解决城市收缩的对策，推动收缩型城市向精致化发展。

（一）树立精明发展理念，转变政府治理思维

精明发展是基于我国城市收缩现状和城市发展阶段提出的学术创新话语。2019年国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号），文件中提出了“收缩型中小城市要瘦身强体、转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”文件在本质上倡导的是政府治理行为和市场资源配置之间的契合。精明发展理念倡导尊重市场对资源的决定性作用规律，通过技术赋能和管理创新，充分发挥城市中各阶层民众的主观能动性，上下联动实现治理与市场的逻辑匹配的一种城市发展理念。〔8〕

收缩城市在落实精明发展战略过程中，应当协调好政府、市场与社会三者之间的关系。一方面，上级政府应当赋予地方政府更多的管理权力，以使地方政府在治理活动中获得更多的资金和权利。另一方面，为实现社会资源的合理配置，地方政府应鼓励市场通过“看不见的手”的力量，对于商品、货币、劳动力等资源进行有效地配置，从而创造更多的就业人口。〔9〕

与此同时，地方政府应转变治理行为中的“替代性”思维，建立政、学、研一起下基层的协同调研与激励机制。研究发现，在地方政府行为弱化的地区，人与人之间更倾向于在公平与平等的基础上开展竞争与合作，从而提升竞争合作的效率。因此，建议建立健全高校科研教师与地方政府协同深入基层调研的制度设计与激励机制，提升政府治理水平的同时也是鼓励高校教师学术创新的一条有效路径。

（二）加快产业转型升级，提升城市品质

产业是发展的根基。产业的发展会带动地方经济发展，从而吸引更多的劳动力资源。当前，齐齐哈尔市在优化产业布局方面，化解传统产业发展瓶颈、为产业升级提供政策扶持显得尤为重要。

齐齐哈尔市地处“中国粮仓”黑龙江省的西部，2020年，黑龙江省粮食产量7541万吨，齐齐哈尔市粮食总产量236.41亿斤，占黑龙江省粮食产量的15.67%。当前，应着力解决好农业发展所面临的种子安全、农产品深加工等问题，加大农业扶持力度。具体而言，一是可以设立专项基金，鼓励针对农产品种子资源和农产品深加工领域的研发工作;二是加大招商引资力度，进一步挖掘农产品深加工潜力，使农民增收，增加就业，提高本地农产品知名度。

装备制造业的转型升级，对于工业体系的优化提升具有基础性、决定性作用。一是应进一步加大对装备制造業首台（套）产品的推广和直补力度，出台合理的减税降费措施，对涉及国防建设的重大项目产品给予专项政策，并确保直接落实到企业。二是通过土地税、增值税、所得税等税收返还措施，推动企业振兴发展。三是研究建立电力普遍服务补偿机制，合理降低工业用电单价。四是发挥国有银行的作用，鼓励金融机构提供普惠性金融服务;建立银企对接信息平台，帮助装备制造业企业与金融机构实现金融资源供需对接。

加强产业融合。引导农业、加工制造业等产业与旅游业等第三产业相结合，并且根据各区域资源占比的不同，重点发展商贸、旅游、土特产加工等产业，形成生产要素集聚效应。例如，在农产品的加工和销售的基础上，将餐饮、住宿、旅游、科普教育等多种项目作为配套产业，形成以农业生产为核心，第三产业协同发展的产业链条。与此同时，在“互联网+”的时代背景下，要重视现有特色产业的做大做强，做好产业宣传和包装，借助互联网大数据和仓储物流技术等，建立起城乡一体化的电商运营体系，促进特色产业的发展。

此外，应进一步优化产业布局，重点发展新兴产业，如生物产业、新材料产业、新型农机装备制造产业，以及现代服务产业等，不断完善产业链条。

（三）优化人口结构，倡导价值观多元化

在认识城市收缩现象过程中，应当摒弃以往那种以城市人口增长为单一导向的价值观。城市收缩主要表现为人口流失和老龄化问题。基于此，应通过优化内部资源、完善城市配套设施、改善生态环境等多种途径提升城市形象，以吸引外部人员迁入，并且留住城市内部人口，使城市人口规模适当增加。同时，提高企业环境质量，为省内外来企业提供优质空间，分散企业布局，吸引城市内“聚集区”人员和省外高水平人才。〔10〕

优化人口结构要符合产业转型需求，提供理想就业岗位，吸引城市内外部人员落户工作。齐齐哈尔市应根据自身特色，聚焦产才融合发展，引进与地方产业发展方向、层次相适应的人才，让生产要素更好地满足产业发展的需要，更加有效地释放人才的活力;同时也要以更立体更细致的服务，满足落户人口的各类公共服務需求，例如，为引进人才的配偶（子女）就业、子女入学入托等提供便利服务。人才引进工作应注重突出细节、推进便捷举措、提高服务水平、提升宜居程度，解决劳动力和人才落户发展的后顾之忧，给予劳动力和人才归属感、获得感，使人才成长和城市发展相得益彰。

（四）加强基础设施建设，打造城市命运共同体

随着人口的逐渐减少，收缩型城市都会产生空屋、废弃厂房等闲置物业。这些闲置物业很多是过去城市在增长扩张时代的遗留问题。国家正在推动“城市双修”（生态修补和城市修复）工作。“生态修复、城市修补”是指用再生态的理念，修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境质量;用更新织补的理念，拆除违章建筑，修复城市设施、空间环境、景观风貌，提升城市特色和活力。开展“城市双修”是城市转型发展的重要标志。〔11〕收缩型城市可以借助“城市双修”的机遇对于历史遗留问题进行修正和弥补，调整城市结构，提升城市品质。通过拆除一部分闲置物业的方式，盘活存量，严控增量，并且根据人口数量预测结果动态推动城市规模的精明收缩。〔12〕同时，可以将一些城市收缩造成的闲置物业打造成绿色空间，改善城市宜居环境，提升居住幸福感。

作为收缩型城市，齐齐哈尔市应当充分发挥开通高铁的优势，积极融入城市群，加强与沿线城市的经济合作，打造城市命运共同体。通过与核心城市、周边城市分工协调，依靠较高的外部联接度，借助核心城市的辐射力、带动力，弥补自身弱势，实现与核心城市、周边城市的协同效应。〔13〕同时，完善商品流通渠道、健全物流运输体系，促进产能疏解，加强产城融合，为城市发展增添新动力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕林小昭，马晨晨.中央文件再提收缩型城市 人口将向这19个区域集聚〔DB/OL〕.2020-04-15.

http：//finance.china.com.cn/news/20200415/5249435.shtml.

〔2〕吴康，龙瀛，杨宇.京津冀与长江三角洲的局部收缩：格局、类型与影响因素识别〔J〕.现代城市研究，2015，（09）：26-35.

〔3〕王梦冰.人口老龄化影响因素及未来趋势分析——以海南省为例〔J〕.福建质量管理，2019，（02）：224.

〔4〕陈莹莹.人口老龄化影响产业结构调整的统计研究〔D〕.浙江工商大学，2017.

〔5〕马光远.中国经济本质上是地产经济〔J〕. IT时代周刊，2014，（22）：11.

〔6〕周天勇，侯启缘.东北振兴或遭疫情拖后腿，严峻形势下如何继续改革〔DB/OL〕.https：//finan

ce.ifeng.com/c/7xcbEeU8lr4，2020-06-26.

〔7〕邓琳，于嘉，于宁，于冬佳.后工业景观视野下齐齐哈尔工业遗产再利用研究〔J〕.理论观察，2018，（12）：105.

〔8〕徐博.收缩城市与精明发展——收缩型中小城市政府治理与市场效率的内在逻辑匹配及改革创新空间〔J〕.经济学家，2019，（12）：42-44.

〔9〕李晨卉.我国东北地区收缩城市影响因素及其规划对策研究〔D〕.北京：北京建筑大学，2017.

〔10〕龚思羽，刘慧民.城市收缩现状分析及对策探讨研究〔J〕.城市建筑，2020，（11）：21-23.

〔11〕百度百科〔EB/OL〕.http：//baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%8F%8C%E4%BF%AE/20805117 fr=aladdin.

〔12〕栾志理，栾志贤.城市收缩时代的适应战略和空间重构——基于日本网络型紧凑城市规划〔J〕.热带地理，2019，（01）：44-47.

〔13〕戚晶晶，杨群力，周莉雅等.江苏人口收缩性城市发展的困境与对策〔J〕.中国经贸导刊，2019，（01）：76-78.

〔责任编辑：孙玉婷〕