公共危机治理中的自保与协作：以抗击新型冠状病毒肺炎疫情为例

郎友兴 舒 畅 万 莼

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

近些年，媒体所说的人类命运共同体原本主要指向的是国际层面，并且还只是处于理念性的倡导阶段。可是，2019年底所发生的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)，一下子将人类命运共同体变成一个很现实的议题，且同时表明了一个共同体内部本身就是一个命运共同体，用中国人常用的说法，就是“同呼吸共命运”。全球化时代，人类命运休戚相关，正如习近平总书记在致信美国盖茨基金会联席主席比尔·盖茨时所表达的，“我一直讲，人类是一个命运共同体。战胜关乎各国人民安危的疫病，团结合作是最有力的武器”①。

在中国抗击新冠疫情的初期，我们也见到小区与小区之间、村与村之间、镇与镇之间、县与县之间、省与省之间相互封道而成为以邻为壑的封闭空间的情况，当然，这种相互封道也是可以理解的。但是，问题在于像此次的新冠疫情，是一个跨区域甚至全域性无一例外的公共危机事件，在现代大流动的时代又如何能够不需要进行区域协作而独善其身呢？显然，道理大家都明白，这样的公共危机需要跨区域甚至全域性的协作。那么，如何解决这个悖论，就成为疫情期间及疫情后所面临的问题，这显然是国家治理体系现代化中一个重要的内容。

本文所研究的经验现象是新冠疫情，它涉及到跨界协作治理(cross-border collaborative governance)和跨域治理(governing across boundary)两大议题。笔者将基于对新冠疫情的反思式分析，以协作治理的观点为论述主轴，主要从府际间和政社间协作治理的角度来尝试探讨下列两个问题：一是中国公共危机突发时所产生的自保与联保现象，以此显现出走向协作治理的必要性与意义；二是探讨公共危机治理中所存在的协作性缺失及如何进行协作的问题。

在进入下面讨论之前，对协作(collaboration)、合作(cooperation)、协调(coordination)三个概念作辨析是必要的，它们应该有所区别，但是这里基本上将它们放在同一个意思上使用，不影响本文的基本主张。之所以采用“协作”概念，主要的考虑是新冠疫情这类公共危机事件，其治理过程中主要是以某一区域、某部门、某个体为主体责任，其他区域、其他部门、他人给予配合，它们之间加以协调，而合作更强调行动的联合性。另外，公共危机治理中的核心主体当然是政府，而政府间的合作关系以“协作”概念为恰当，政府与社会、政府与市场间的关系当是“合作”概念为恰当。

一、自保与联保：公共危机治理中的即刻反应

自保现象虽然展现了人性自私的一面，但是关于自保，一是不必一味地从道德上加以讨论或遣责，二是自保是生命现象中一个常见的现象。古人曰：“不可胜者，守也；可胜者，攻也。守则不足，攻则有余。善守者，藏于九地之下，善攻者，动于九天之上，故能自保而全胜也。”(《孙子兵法·军形篇》)自保而全胜是中国古代的一种战争指导思想，孙子这一思想在现代战争中仍有借鉴价值。中国人所熟知的“明哲保身”来自于晏子。叔向问晏子曰：“人何以则可谓保其身？”晏子对曰：“《诗》曰：‘既明且哲，以保其身。夙夜匪懈，以事一人。’不庶几，不要幸，先其难乎而后幸，得之时其所也，失之非其罪也，可谓保其身矣。”(《晏子春秋》)中国古代三国时期，孙吴长期实行“限江自保”的国策，韩国电影《釜山行》则直击了人类的道德性困境：当灾难来临的时候、当发生危机情况的时候，我们需要的是自保还是保他人？

联保(或互保)也是一个常见的现象。动物界普遍存在着联保的现象，何况是人。在中国历史上，“联保”是乡土基层社会治理的主要机制。所谓“联保”，基本的意思是按照“住户相邻、邻里守望”的原则，以户如十户为单位，将住房相邻的居民组成联保单元，并由村民推选出联保户长，负责联保单元成员的分工和日常联络等工作，签订协议，规定十户之间守望互助、看家护院。联保也成为国民党统治时期所推行的保甲制度的主要内容之一：十户为甲，十甲为保，若干保为联保。在西方国家，例如英国也有类似中国的十户联保制度，它起源于盎格鲁-撒克逊后期的十户制度和担保制度：规定已满12岁的男子, 除非有身份、财产或其他人可做担保, 均应一律编入十户组, 推选一人为十户长；在维护乡村治安、履行外部义务方面, 组内成员相互承担连带责任；一人违例, 十人共担[1]。

在新冠疫情治理过程中可以看到，民间组织、各共同体、公民自发的自救行动释放了不可低估的社会能量，这些行动主体行动快捷、高效的特点在这场疫情治理当中表现得特别明显。到目前为止，人类对付“传染病”扩散最有效的办法还是“封”，即由政府决策所作出的封道、封村、封小区、封城、封边界，实际上由基层社会执行动作会更快、更彻底。基层社会与民间组织自保性的自救与政府决策进行着时间上的赛跑。

在抗击新冠疫情过程中，杭州一些社区坚决地“关上铁门，打开数据门”，随后是“杭州首个多社区联动联防封闭管理启动”：2020年1月31日下午，清脆的上锁声在杭州市上城区小营街道各个社区陆续响起，与此同时，大数据的运作正式开启，例如，上城区小营街道利用“大数据”平台开发数据智能运营分析系统，依托网格排查、电子录入的方式，完成1700个开放式单元门特别是大封闭区域的信息库建设。通过人口库、法人库与地址库的交叉比对，通过数据化方式精准掌握每一栋建筑的房、人、车、企、事、物等相关信息，为更加广泛地动员、组织、凝聚群众形成防控疫情合力，提供了重要的数据支撑②。

杭州的做法并不是独家。江苏省宿迁市宿豫区曹集乡的措施则直接让人联想到了传统社会的治理机制——“五户联保”。 从2020年2月2日开始，曹集乡的村民需要在疫情防控“五户联保”责任书上签字。疫情防控“五户联保”责任书的主要内容是：倡议居民自觉做到不串门、不聚餐、不扎堆、不随意外出；自觉做到红白喜事一律不办；自觉做到环境整洁，保持房前屋后干净卫生；主动上报网格内人员外出及往来情况；主动上报疫情，互相监督③。而哈尔滨新区(江北一体发展区)利业街道办事处采取“两兜底、三不漏、十户联保联防”方式展开防疫。通过“十户联保”从而实现疫情防控的“七防十保”，即：防输入、防输出、防感染、防扩散、防聚集、防谣言、防反弹；保证高音喇叭响起来、保证宣传标语挂起来、保证登记卡点立起来、保证聚集场所关起来、保证防护口罩戴起来、保证消毒药水喷起来、保证病状人群隔起来、保证外来人员管起来、保证群众警惕高起来、保证防控制度严起来④。

事实上，治理中的联保机制早些时候已经有了。早在2011 年，江西省宜丰县车上林场就开始大力推行“十户联保、分群联管、自治联安”的农村社会“三联”管理模式。在以场党委书记为主任的综治委统一组织协调下，该场以村民小组为单元，以“居住相近、邻里相缘、志趣相投、自治相安”为原则，由10户左右的农户自愿组合成立联保平安会，民主推荐产生联保平安会长。会内群众多的有17 户，少的也有8 户。由若干联保平安会组成村民小组的联保平安协会分会(协会分会长也由村民民主推荐并兼任组长)，由若干联保平安协会分会组成村级联保平安协会。联保平安协会由村委会主任、村综治工作室主任、联保平安协会分会长以及其他理事会的人员组成，由村委会主任担任协会会长，负责组织协调管理各协会的分会工作。通过实行“十户联保”，更好地把群众拢在了一起，更好地落实了“邻里守望、会内互助、喜忧相帮”[2]。2014 年，乌鲁木齐市在全市800多个社区创新并推行了社区商户“十户联保”机制：城镇某一社区或街面所有商户在民主自愿的前提下，以“商户相邻、邻里相望”为原则，由相邻十户商户(店或坊或铺)代表组成的联保小组为其工作平台，并由每组推选出一名联保组长负责组织、指挥、引导和监督全组成员在相连或相邻的生产经营活动区域内开展各种互联互保活动，即一种信息联通、矛盾联排、纠纷联调、治安联防、问题联治、安全联保、人员联控、平安联建的基层社会治理模式[3]。青岛市在国内率先尝试“治安保险”, 把居民财产保险与治安管理工作有机结合起来,把事前防范与事后补偿有机统一起来,切实提高了社区治安防范水平。青岛的实践证明,“社区联保”是保险业参与城市平安创建的一个新抓手。“社区联保”还有利于促进居民主动缴纳治安费和积极投身治安防范，居民参与平安建设的热情大为提高[4]。

对自保或联保现象，政治理论家们也作了讨论。格劳秀斯说过“生命的自我保全乃是人之天性”[5]；霍布斯也明确地指出, 所有的自然法则都源自于理性的第一条指令： 自我保全[6]。不过，需要指出的是，不同于征战年代的生命自我保全, 当下中国社会中的人人自保源自于人与人之间的信任程度降低, 而行为的可预测性降低, 是转型期社会失序、失衡、规则混乱的表现。“转型期, 旧规范被打破新规范共识尚未形成, 人人都生活在一个越来越不确定的社会里, 为了不恶化生活现状, 人人都要躲避风险, 自保心理由此形成”[7]。

为了能够全力满足新冠疫情防控的需求，2020年1月20日，由国家卫生健康委员会牵头成立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责人任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。但是，无论自保还是联保都不足以解决新冠疫情这样的公共危机，它需要跨区域甚至全域性、多维度的协作治理。

二、走向协作：公共危机治理中的理性选择

(一)协作之必要

协作是一种以交往、协调、合作为基础的集体行动，指的是在目标实施过程中，部门与部门之间、个人与个人之间的协调与配合，它需要通过分担风险和责任，分享资源和收益，为了共同利益增强他人能力，最终达到共同目标。人们之所以要协作，一个显而易见的事实是比起单一的孤军奋战，协作可以创造更大的价值，在公共危机时可以更有效地应对。虽然说生命的自我保全乃是人之天性，但是，现代社会已经不再是一个封闭的小国寡民的时代。社会的大流动已成为常态，各地、各区域、各国家之间相互关联密不可分，一个公共危机事件如同这次新冠疫情事件一样，没有一个村、乡镇街道、县、市和省甚至全球各国家能够独善其身，人们逐渐明白唯有通过协作才能控制、遏制住疫情并最终消灭。像新冠疫情这样的公共危机事件对公共治理的运作带来非常强烈的冲击，影响范围甚广， 打破了传统的专业分工、议题领域和治理单位的职能区分，由此超越了单一政府部门的能力负荷，因此，公共危机的治理势必要向建立一个基于网络化与整合之上的府际协作关系、政社合作关系等方面发展。尽管公共危机在治理上是以政府为主体，但是，事实上也已经超出了政府治理的范畴，它应该是一个全社会的议题，需要动员社会的力量，也需要对社会行为作必要的约束与控制。因此，公共危机治理需要多维度、多方面的协作。

2020年2月3日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会召开的研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作会议上指出，“疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。各地区各部门必须增强大局意识和全局观念，坚决服从中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的指挥。各地区各部门采取举措既要考虑本地区本领域防控的需要，也要考虑对重点地区、对全国防控的影响。”[8]事实上，这些协作不光用于公共危机的治理上，也是公共治理尤其区域治理中最基本的要求与形式，说到底，区域治理指的是在多个行政辖区环境中，多种行为主体透过努力达成目标。

在欧盟，当意大利开始出现新冠肺炎疫情时，意大利自身不在意，而欧盟更不在意。但是，随着意大利新冠疫情在国内扩散并向欧洲其他国家传播时，欧盟一改其初期“袖手旁观”的态度，欧洲理事会主席米歇尔与欧盟委员会主席冯德莱恩宣布欧盟各国协同抗击新冠疫情的新举措，其中提出为防控新冠疫情扩散并抵御经济风险，欧盟各成员国同意加强协调合作。欧洲理事会主席米歇尔在2020年3月10日主持召开的特别视频会议上，与欧盟各国政府首脑商讨应对新冠疫情的共同方案，会后发表共同声明，欧盟各成员国同意在4个重点领域加强沟通与合作：一是采取基于科学的适当举措防止新冠疫情进一步扩散；二是授权欧盟委员会根据各国需求尽快采购并分配包括口罩和呼吸机在内的抗疫紧缺物资；三是加快推进治疗新冠肺炎特效药和抗病毒疫苗的研发工作；四是动用各种手段缓解疫情对经济社会造成的不利影响⑤。

事实上，中国积极地推进在经济发展领域和环境治理领域的协作治理，并且取得了相当大的成效。例如，国家层面一直重视区域之间的经济发展合作， 1979年，国务院提出“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针，地方开始寻求地区间的经济技术协作；1986年，国务院印发《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，有力推动了区域合作工作的开展；1999年，原国家经贸委、原国家计委等部门印发《关于进一步推进经济技术协作工作的若干意见》，就加强经济技术协作等工作提出了指导意见；2015年，《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》提出注重利益分享机制；而2018年出台的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》将深化区域合作机制作为新机制的重要组成部分。“由于社会公共问题往往涉及多个地区，而传统碎片化的行政区管理模式很难有效应对跨区域事务，地方政府之间的协调合作显得越发重要”[9]。可是，在国家治理尤其公共危机治理方面的协作却少而又少，并且存在诸多的障碍和问题。

(二)协作治理上的主要问题

自2003年“非典”之后，我国公共卫生治理能力有了较大幅度的提升，无论是《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的出台或修订以及突发公共卫生事件应急管理体系与传染病防控体系的构建，还是信息直报、自动预警、突发公共卫生事件应急管理等系统的完善，都有了长足的发展与进步。但是，由于缺乏有效的府际协作，政府各级部门在应对公共危机时往往会在信息发布、决策、处置等问题上出状况。从公共危机治理的角度来看，在抗击新冠疫情过程中主要存在以下几点协作治理上的问题：

第一，治理主体不明。协同协作治理是以多元主体分工负责为前提的，政府、社会组织和公众都是治理主体，多方的良性互动取代政府自上而下的单向管理。可以看出，在新冠疫情初期的预防控制工作中，由于缺乏明确的管理主体，防疫管控工作一度呈现出较为混乱的局面。虽然政府卫生行政部门、疾控中心、公安、民政、医院等一线医疗机构多方参与，但是在面对不确定性较大、人手紧、任务重、强度大的疫情面前，由于治理主体的角色不明，医院等微观主体的话语权不足(权力地位不对等)，不能充分发挥主动性，各主体间缺乏有效的沟通与合作，甚至会在信息披露等方面存在矛盾冲突，导致治理的效率低下。

第二，权责不清。治理主体在府际间缺乏协作的表现还在于职责不清不明、各自为政，造成数据汇总和更新缓慢、政策落实低效、研究进度迟缓等问题，具体表现在以下三个方面：一是各级政府卫生部门之间存在权责不清现象，尤其是信息发布方面的权责不清不明，例如“谁能发布信息”“发布什么信息”等；二是应对突发公共卫生事件决策方面的权责不清不明，这主要体现在“何种级别的应急决策由哪级政府决断”“通过什么程序决策”“重大传染病预防控制对策的提议权”“什么机构及其各机构间的决策提议权的具体划分”等方面；三是应急处置方面的权责不清不明，这主要体现在各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制中心等机构权责不清晰上。清华大学公共管理学院沈群红博士的研究数据表明，关于“职责是否明确”问题，在新发传染病预防控制中，各方职责明确程度约五成，专业条线的职责相对明确，但相关政府部门尤其是一些强力支撑性部门的职责模糊，这导致管理与监控机制难以奏效(有效落实程度仅26%)，也就可能造成现实中人们能感觉到的一些不作为和乱作为的现象。关于“多部门间是否高效协调”方面，研究发现，在新发传染病预防控制领域，主导方的总体协调水平仅为146.0(满分1000)⑥。

第三，管理模式落后。突如其来的新冠疫情将突发公共事件应急管理过程中的碎片化、分散化、无序化等问题暴露出来，存在应急措施执行欠缺，应急预案未全覆盖且操作性、针对性不强，应急物资保障体系不完善，日常物资储备不足以及应急调配效率不高等种种问题，极大地影响了政府处理急难险重任务的能力，也造成了疫情防控中床位难求、医护人员紧缺、关键医疗物资生产和供给不足、组织保障不畅等突出问题的集中暴露。这一问题是全国的共性问题，目前“单灾种”型的应急管理模式的可持续性前景不明，不能有效突破资源分散、各自为政、条块分割、参差不齐的制约瓶颈，造成了程序不规范、法定化不足等缺陷的存在，无法进一步实现公共突发事件应急管理的科学化和精细化，例如某些地区防控急于求成，教条地坚持“封闭管理”，机械地“一刀切”，很可能会出现执行偏差、脱离疫情防控的状况。

(三)协作治理困境产生的原因分析

在新冠疫情的初期，抗疫工作存在着混乱无序、各自为政、职责模糊与协调不畅等不足，暴露了应急治理体系的短板，究其问题产生的根源，主要有以下三个方面：

第一，意识层面，即政府间公共危机协同治理的意识薄弱。公共危机协同治理的意识薄弱会导致治理主体的行动迟缓，其典型的表现就是官僚的地盘主义、本位主义色彩浓厚。所谓地盘，即受某个人或者集团所控制的地区或者适用范围的影响，一旦官员染上“占地盘、好做主”的习气就会使其将“以人民为中心”的宗旨本末倒置，总惦记自己的“一亩三分地”，热衷于“上有政策，下有对策”那一套，缺乏全局观念和大局意识。

第二，条块分割的行政管理体制，即单一政府治理模式的缺陷所致。这种僵硬的管理模式在应急管理中存在下列问题：一是中央政府的领导力无法发挥引导作用；二是中央与地方对组织与目标缺乏共同承诺；三是未赋予地方政府治理公共危机的权威性和合法性，并且地方缺乏足够可用的应对公共危机的资源。例如尽管基层直面感染病例，但是现有的传染病例数据确认和公布程序是高度垂直的管理模式，地方政府获得的信息必须向上级报告，能否公开则需要上级部门的授权，地方信息披露的自主性明显不足。因此，这种条块分割的体制往往又限制了社会主体参与公共危机协同治理的能力。

第三，应急管理的法定化程度不足。尽管我国持续完善了突发公共卫生事件应急管理体系与传染病防控体系，先后出台或修订了《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规，并相继建成了基于互联网的传染病网络直报、重点传染病专病监测、传染病早期自动预警、突发公共卫生事件应急管理等系统，但是，这次新冠疫情的严峻形势再次为中国各级公共卫生治理敲响了警钟。习近平指出，“要加强法治建设，强化公共卫生法治保障”[8]。在现代社会，公共卫生已经成为政府公共政策制定和行政的重要领域，立法机构以立法工作为重心，扮演着为公共卫生提供立法的重要角色，可是，当面对突发公共卫生事件时其作用就显得有限，这其中的一个主要原因在于立法过程通常需要较长的时间论证。这虽然是可以理解的，但是现代立法机构除了承担立法功能外，同时还肩负着监督政府和控制预算的重要职能，而这两个方面同公共卫生问题的关联又特别的紧密。作为立法机构的人民代表大会当然不是要在公共危机发生后冲到第一线去，但是需要在事后的治理过程中及时提供“法治保障”。例如，在抗击新冠疫情的初期，尽管社会力量对武汉提供了前所未有的支持，但是某些机构在处理社会救援物资的过程中还是暴露出一些问题，这背后的一个主要因素恐怕与相关法律的缺失有关，在事后反思过程中立法机构需要成为防止此类事件发生的一个重要力量。再比如，在财政预算上，公共卫生领域比例的提升与保障需要立法机构的作为，以使预算的财政能够发挥最大的效益。此次新冠疫情表明立法机构需要建立信息共享机制，更有效地发挥监督作用，使政府公共卫生部门制定出更加有效的政策。值得注意的是，全国人民代表大会常务委员会法工委于2020年3月初及时发声，面对疫情防控从立法机构角度提出了五点要求：防控疫情不能用“一律劝返”等简单粗暴手段；擅自断路行为必须坚决依法纠正；坚决制止并依法纠正“暴力执法”“过激执法”；地方人民代表大会的疫情防控立法要因地制宜、精准施策；统筹推进疫情防控和经济社会发展⑦。

三、公共危机治理中的四个协作

由于公共危机通常影响相当广泛，涉及到包括政府、社会组织、企业和大众在内的众多主体，因此不仅政府要发挥主导作用，政府间要加强协作，并且政府应该调动社会各主体的力量一同应对危机。反之亦然，社会主体无论出于对自身利益维护的考量还是对于自己社会责任的履行，都应该主动协助政府应对公共危机，创造公共危机合作治理主体多元协作的局面。

从此次新冠疫情来看，至少涉及到四个方面的协作：府际协作、政社合作、政企合作和政媒协调，本文主要讨论的是前面两个协作。当然，协作还包括国际间的，这不在本文的讨论之列。

(一)府际协作

由于政府本身的性质和国家治理体系中的地位，在公共危机治理尤其协作治理过程中，政府处于核心位置，扮演着主导角色。政府间的协作是公共危机治理过程中最重要的关系，协作的府际关系其最大特征在于合作的行为溢出并跨越了单一政府或单一政府部门的边界。这种协作有三个主要的面向：①从纵向来看是政府上下如省市、市县的协作，这种纵向府际关系属于一种上下级的隶属关系；②从行政区划来看是各地方政府如省际、市际、县际间的协作，这种跨地区府际关系属于一种区域的关系；③从横向来看是政府内部各部门的协作，横向府际关系则是一种同级关系。这样由各政府行政主体间跨层级、跨区域、跨部门的府际协作关系构成一个错综复杂的“关系网络”。第一个面向的实质就是控制与自主，主要表现为地方政府的自主权问题，后两个面向就是协力合作与竞争的关系。但是，在以往缺乏协作机制的“碎片化”制度框架下，往往会出现这些现象：“职责同构，上下对齐”(纵向间)、“地区分割，分界而治”(行政区划间)、“各司其职，互不干政”(部门间)，下文将对此作具体分析。

政府上下协同，说到底就是中央与地方的关系。中央与地方关系问题是中国历史上的难解之结。从理想的制度设计来看，自然要充分发挥上下齐动的优势，但是从这次新冠疫情的抗击过程来看，地方的自主性明显不够，其能力也明显不足。尽管改革开放以来不断地确立地方权力，给予更多的自主权，但是干部管理的方式如垂直监管、一票否决以及唯GDP考核为核心的官员晋升机制没有得到根本的改变，由此造成这些年来地方政府与干部不作为、不敢作为、不能作为的现象时有发生。更值得关注的另一现象就是政府的能力问题。人们普遍认为中国政府有着强大的组织动员能力，此次政府应对新冠疫情公共危机也突出表现了这一点。但是，国家能力是分为不同层级的，我们所说的国家能力强大，主要指的是中央政府强大，而新冠疫情危机治理过程中却处处显示出地方政府能力的弱小，这其实表明，地方政府自主权的不足，它是弱地方政府的表现，治理能力的不均衡性在面对公共危机时未必是一件好事，相反，它是中国央地关系中值得重视甚至警示的现象。

在“上下协作”的问题上，关键在于保护地方的积极性，给予更多的自主权，同时在制度上给予地方更多的容错和试错空间，彼此合作、互相协调，才能整合力量发挥出协同效应。2018年11月，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，突出了央地的功能分层，指出中央和地方在区域协调发展中都具有相应的重要功能，明确了中央政府的统筹功能，并进行了一系列的战略规划，同时也明确了地方政府的主体责任，尤其是在区域合作、区域互助和区际利益补偿方面的作用。此外，也需要适度均权，这里有必要重温孙中山的中央与地方的均权思想。在发表于1922年的《中华民国建设之基础》一文中，孙中山提出了均权制的思想。孙中山的均权主义学说包括了均权的主体、均权的对象、均权的标准等方面，构成了中央与地方关系的核心。需要指出的是，孙中山的均权并非等同于“平均”, 不是权力的平均分配，他的所均之权是国家的行政权，而不是国家的主权和国家的政权，是按行政事务的性质等标准，把中央与地方权限做合理分配：凡举全国共同事务如军政、关税、外交等由中央政府行使，而凡举地方建设事宜如地方教育、卫生、警察、户口等由地方分理。从这种均权思想出发，思考公共危机治理中的府际间协作的一个重要议题就是权责清单厘清的问题，也即权力分割的问题。党的十九届三中全会提出，“全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为”。协作治理的一个前提就是厘清权责清单，权力分割、责任清单自然要“按宪法办事”，通过梳理相应的法律法规，明确权力行使的主体，编制权力运行流程，明确责任事项、责任主体和追责情形等，当然，权责清单的厘清同时要有权力制衡的机制。

“分割而治”是我国横向政府间关系的一个显著特征，这种格局当面对跨区域的治理议题，尤其面对公共危机时，就显现其局限性和不足，甚至出现致命性的缺陷。因此，要加强跨县市、跨部处的协调合作，从“单一部处-单一地方政府”，走向基于“多部处-多地方政府”的多层次网络关系的协作治理，并根据领域、问题的尺度及层次的不同，采取多样化的府际协作的治理形式，由此，需要利用大数据技术实现信息的交流共享。在新冠疫情防控的部署决策中，“大数据”成为常用词汇，事实上也起到非常重要的作用，可以说大数据及其相关联的技术成为治理尤其公共危机治理领域的一个利器。正如国家《促进大数据发展行动纲要》所指出的：大数据应用推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，为政府有效处理复杂社会问题提供新的手段。公共危机治理中的预防准备、预测预警、决策响应和救援恢复等都需要数据的支撑。此外，大数据思维与大数据技术给国家治理不仅带来了新知识、新技术，还有新思维、新价值理念。大数据和相关的处理技术，也使真正形成多元主体参与的协同治理机制成为可能。此外，除了府际间需要加强信息交流共享平台建设外，还需要强化府际政策学习[10]，并建立公民行动监测导向的府际绩效课责机制与相应的工具等等。

加强府际协作能力还需提高政府组织内部的互动合作，即跨部门之间的协作关系的构建和维系。单个组织或部门依靠自身的资源是难以应对复杂的公共危机，例如此次新冠疫情的防控工作就涉及到卫生医疗、公安、疾控中心、应急管理、民政等多个部门，由于各部门的任务目标、执行原则、技术手段、考核方式等的不同，容易在具体应对危机的实际过程中缺乏有效衔接，导致漏洞和矛盾频出，直接增加了治理的成本和难度。这种“跨部门”的关系需要在地位平等和利益对等的基础上，部门让渡或授予部分公共权力(法定职权)，建立起跨部门工作事务的协同治理机制，实现彼此的合作与协调。

(二)政社合作

不妨将“政社”中的“社”扩大理解，它不光指社会组织，也包括“社会公众”。社会公众是参与社会活动、扮演一定社会角色的民众群体。“出于对自身利益的维护和社会责任感，社会公众积极参与公共危机的治理，同时由于网络信息技术的发展，为他们的参与提供了便利的手段和更多的渠道，进一步激发了他们的积极性”[11]。当然社会组织是“政社协作”中“社”的主体部分，主要是指介于政府组织和企业组织之外，以公益性、志愿性、非营利性和自治性为特征的重要组织。近年来，社会组织积极参与公共危机的治理，为公共危机的合作治理营造了一个良好的局面。

涉及多面向的公共危机治理是一种复杂的、多面向的政治过程，因此，可以将政社合作作为一种政治合作模式，政社合作治理应该被视为双方共同发动的自愿性的协同治理。合作就是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的而彼此相互配合的一种联合行动的方式。合作是“交换信息、修正行动、为共同利益分享资源、达到共同目的”，建立信任、交流和明确寻求共同目的能让一个群体从交往到协调，最终到合作；而集体行动机构就是管理合作的社会工具[12]。

公共危机的治理同样需要坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基本原则。不过，此次新冠疫情爆发初期，连民政部的公告都只是强调依法有序参与救灾，而没有提及如何让民间机构发挥更大的作用。完善的社会治理机制，应该是政府、市场和社会的三足鼎立，即使现代国家力量强大，同样也需要民间、社会组织的力量参与。此次新冠疫情防控再次将政社合作这个重大的议题凸显出来，摆在大家的面前：政府如何认识社会组织？如何建构政社合作关系？而社会组织又如何用适当的方式与政府积极互动，有效地参与公共危机治理？

事实上，民间社会力量以往在应对、抗击瘟疫的过程中发挥了相当大的作用。再强大的国家力量也有局限性，需要民间力量来弥补不足，在传统中国，国家的职能简单而力量也非常有限，天灾人祸主要还是依靠民间自身的力量来应对。例如，明清时期的江南，民间社会力量强大，地方社会在应对瘟疫的过程中发挥了很大作用。根据余新忠的分析主要有两个原因：“一是国家、地方政府没有相应的制度规定和财力物力来专门处理这类事务。二是这些事务必然影响社会，地方民间力量，特别是那些乡贤(所谓的社会精英)有一种修身齐家治国平天下的抱负，他们会响应官府号召，或者主动跟官府联系，愿意出来做一些事情。随着社会发展，明清时期，特别是明代中后期到清代，很多地方慈善机构开始出现，他们会在瘟疫期间施送治疗瘟疫的成药，临时或专门设立医药局，请相关医生来施药、看病等”⑧。

在这次新冠疫情治理中，各种社会组织尤其是志愿者密切配合政府，纷纷走向疫情防控一线。例如，在浙江省嘉兴市，各地表现出“志愿同行我们不旁观”的姿态。在嘉善县的志愿队伍中，有本地人也有新居民，有父子兵也有夫妻档，有未出校门的大学生也有已经退休的老党员，这些志愿者，有些坚守在医学观察点，有些24小时执勤在卡点上。嘉善县罗星街道厍浜村“全村一条心，都是志愿者”。在申嘉湖高速干窑卡点上，出现了“防控到一线，上阵父子兵”的景象： 父亲单利华是一位老志愿者，和儿子单良在抗击疫情时加入志愿者队伍，父子一起冲在防控疫情的第一线。位于嘉善县西塘镇的集中医学观察点，有一支“90后逆行军”的青年突击队，他们争当防控疫情的“逆行军”，而嘉善县惠民街道集中医学观察点上也时时出现“90后”志愿者的身影⑨。

反思新冠疫情，需要政府给社会力量以空间。如果政府把社会力量的生存空间压缩得很小，那么结果就会是社会缺乏弹性、缺乏灵活性，理想的状态当然就是政府与社会组织的合作和相互补充的运作模式。在这个运作模式中，国家、政府承担主要的角色，一方面制定合理、合乎国情的规则，国家对社会组织加以引导，发挥社会组织的自主性，另一方面组织重要的尤其是战略性的物资并加以保证与协调。对于社会组织来说，在当下要恪守和践行各自的宗旨与使命，一方面关注弱势群体，关心生活困难的群体、关怀医护人员、关注那些默默无闻的志愿者等，另一方面，社会组织之间需要构建信息共享机制，互通有无，优化资源配置，形成社会组织间“抗击新冠疫情合作网络”。事实上，政社间需要合作，而社会组织间同样需要合作，可以说“政社合作”理应包括社会组织本身之间的合作。如何充分发挥社会组织合作网络的功效，如何将其与政府形成联动，是未来政社关系建设的重点内容。

(三)政企合作

这里政府与企业的关系也许用“合作”更恰当些，并且不妨将“政企关系”稍稍作宽泛的理解，理解为“政府与市场”的关系。就企业发展本身来说，社会秩序的稳定和经济的繁荣发展是企业发展的重要外部条件，公共危机势必危及企业与市场本身，而积极参与公共危机的治理，与其他主体形成有效的合作，履行其社会责任是符合企业自身利益的。因此，走向政企合作是企业发展的内生动力。

对于政企关系来说，更重要的是在面对公共危机时，要发挥企业和市场的作用。西方国家更多并且更愿意通过合同外包、公私伙伴关系、民营化等方式将政府与企业、市场密切地联系起来。比较而言，中国在公共治理尤其是公共危机治理中，同社会组织、社会力量一样，企业、市场的作用依然相当有限。例如，部分疫情风险低、复工进度慢的地区依然采取过度管控的做法和规定，抑制和冻结了正常的消费需求，反而增加了疫情造成的损失。个中原因可能很多，其中两个是显而易见的：一是观念上的误解，在中国，常常将企业视为只追逐私利而与治理的公共价值相违背的组织；二是在制度上限定，即政府与企业分别在公共领域和非公共领域相对独立地运转，其结果是没有形成一个有效的政企合作模式。因此，加强政府与企业、市场的互动与协作成为改革的重要内容。值得注意的是，政企协作要尊重企业的组织利益与价值追求，相信企业会基于公共价值的遵循，将合作关系建立在独立、自愿、平等的基础之上，推动成立专门服务管理机构，利用互联网、大数据、人工智能等新技术来搭建合作平台和建立合作机制，实现互利共赢。当然，市场力量也是有局限性的，因为市场的强制性不够，因而政府公权力的介入实属必要。

(四)政媒协调

政府与媒体的关系也许用“协调”更妥当些，协调是集体行为运作过程中的一个重要历程。协调指的是搭配得适当、配合得适当，意味着所有参与方需要分享信息，并在共同利益下更正、调适自己的行为。协调当然需要比交往承担更多责任，协调的功能在于密切配合，减少对立；各尽职份，提高效率；分工合作，步调相同。

在公共危机治理过程中需要政府与媒体的协调，新冠疫情将政媒关系的一个问题凸显出来，那就是政府如何对媒体进行善治？我们可以从以下几个方面来考虑：一是妥善处理突发事件舆情，通过新闻发布会等形式第一时间发声，及时告知事件真相，积极回应群众的关切。二是打造多元对话平台，提升全社会沟通的水平和能力，包括善待媒体、善用媒体，充分利用媒体的传播、引导、教育和监督等功能。三是创新舆论引导方式，主动适应社会形势的变化，政府职能部门和新闻媒体可通过微电影、微视频、公益广告等载体进行合作宣传，构建富有成效的政媒关系，切实守好舆论阵地。四是按照相关法律法规治理媒体，规范与引导媒体报道，解决信息发布过程中零散、失序、混乱等状态。

四、代结语：要的是集体行动

面对公共危机的治理最终是要走向集体行动的，协作的落脚点就在“集体行动”。 通过新冠疫情，人们或直接或间接地看到、体会到“集体行动”的缺失与不足，即所谓的“合而少或不做”“治而欠或无理”。

现代社会尤其城市化的社会，治理的理念应该是协作主义的，其行动是集体主义的。通过此次新冠疫情，人们会越来越相信：随着城市化、全球化及与此关联的风险性之增加，集体行动的协作治理是不二的选择。

注释：

①参见新华社:战“疫”时期，中国元首外交这样开展[EB/OL].[2020-12-10].http://politics.gmw.cn/2020-02/28/content_33604639.htm。

②参见张梦月、王芹：关铁门开数据门 杭州首个多社区联动联防封闭管理启动[EB/OL].[2020-12-10].http://hangzhou.zjol.com.cn/jrsd/bwzg/202002/t20200202_11626592.shtml。

③参见李伟、王乐、朱丛：宿豫曹集：“五户联保”筑起疫情“防火墙”[EB/OL].[2020-12-10]. http://www.suxinwen.cn/news/1316615。

④参见陈贺：“村屯小组长”织密疫情防护网[N].黑龙江日报，2020-02-03。

⑤参见鞠辉:双管齐下 欧盟各国加强协同战疫[N].中国青年报，2020-03-11。

⑥参见马晓华：中国公卫体系八问：已到刮骨疗伤时[N].第一财经日报，2020-03-16。

⑦参见：全国人大常委会法工委有关部门负责人就依法统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中一些涉法问题答记者问[EB/OL].[2020-12-10].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml。

⑧参见余新忠：从明清到现代，中国应对疫病的举措能让我们思考什么？[N].新京报书评周刊，2020-02-02。

⑨参见：嘉善：志愿同行 我们不旁观[EB/OL].[2020-12-10].http://jx.wenming.cn/qxcz/202002/t20200213_6288435.html。