高职院校质量型扩招中的教育资源：重要性、差距与补充策略

□安培

2019年《政府工作报告》提出，面向应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等，大规模扩招100 万人的计划，简称高职院校“百万扩招”计划。2020年《政府工作报告》提出，今明两年高职院校扩招200 万人的计划。2021年《政府工作报告》提出，要实施教育提质扩容工程，完成高职扩招三年行动目标。教育部等六部委印发的《高职扩招专项工作实施方案》提出质量为先的工作原则，强化资源配置，确保质量型扩招。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，高职院校质量型扩招符合职业教育高质量发展的主题，也符合人民对接受高质量职业教育的期待。2019年、2020年高职院校实际分别扩招116 万人[1]、157.44 万人[2]。大规模扩招给高职院校带来大发展机遇，也使高职院校面临一定的教育资源短缺矛盾，影响高职院校的高水平和可持续发展。因此，“教育资源”成为高职院校质量型扩招实施必须重点关注、深入探究的学理问题和实践焦点。

一、教育资源：高职院校质量型扩招实施的基础条件

（一）教育资源的含义及其分类

资源是指一切满足人类生存和发展需要的有用的东西，一般可分为自然性资源和社会性资源。《教育大辞典》将教育资源界定为“教育经济条件”，是教育过程中所占有、使用和消耗的人力、物力和财力资源。人力资源包括教育者人力资源和受教育者人力资源；物力资源是指学校中的固定资产、材料和低值易耗物品等；财力资源是指人力、物力的货币形式[3]。范国睿、范先佐、王善迈等都把教育资源概括为人、财、物三个方面[4]17。人力资源、物力资源、财力资源是保障学校教育进行的基本条件，随着经济社会发展，科技进步，教育形态多元化，教育资源形式多样化，教育资源的内涵外延扩展。教育资源是维持、组成、参与并服务于教育系统的一切资源，包括人力资源、物力资源、财力资源、时空资源、信息资源、文化资源、权力资源、制度资源、政策资源和关系资源等[4]18。高职院校质量型扩招需要充分的多类型教育资源保障。

（二）高职院校质量型扩招需要的教育资源类型

高职院校质量型扩招涉及的主要教育资源包括人力资源、物力资源、财力资源、信息资源、制度资源等。人力资源主要指高职院校教师，包括专任教师、教辅人员、兼职教师等；物力资源包括教学生活用房、图书、实习实训设备、教学科研设施等维持质量型扩招需要的物质形态的资源；财力资源主要指教育经费等货币形式的教育资源；信息资源包括硬件信息化设备和数字化信息资源等软信息资源；制度资源主要是指与质量型扩招相关的配套政策，如招生、学生管理、教学、课程、奖贷助补免、毕业、就业、“百万扩招”监督与评价等政策。不同类型、不同形态的教育资源在高职院校质量型扩招中发挥不同作用，共同支撑高职院校的常态化运营与质量型扩招的高效实施。

（三）教育资源对于高职院校质量型扩招的重要性

教育资源对于高职院校质量型扩招的重要性主要表现在以下三个方面：第一，教育资源是支撑高职院校办学与高职院校质量型扩招实施的基础条件。没有教育资源，高职院校质量型扩招便无从谈起、无法实施。资源具有稀缺性，自然资源和社会资源都是有限的，教育资源作为社会资源的一种也具有稀缺性，教育资源的稀缺性导致教育资源不是无限供给的，而高职院校连续三年扩招共计300 万余人，扩招规模体量之大与有限的教育资源之间形成矛盾，高职院校质量型扩招需要充分的教育资源做支撑保障。第二，教育资源是深化职业教育供给侧改革，提高“百万扩招”供给质量的基础条件。“百万扩招”面向的群体包括应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等，教育对象多元化，差异性明显并且显现出高度复杂性特征，这对高职院校质量型扩招提出挑战，对高职院校职业教育供给能力提出挑战，对高职院校各类教育资源提出更高要求。第三，教育资源是实施职业教育提质扩容工程，更好发挥“百万扩招”促进“六稳六保”作用，服务经济社会发展大局的基础条件。高职院校“百万扩招”是实施职业教育提质扩容工程的重要形式，是服务“六稳六保”的教育载体，是服务人民美好生活需要的教育通道，具有服务国家全局发展的重大战略意义[5]，而这一切需要充分的教育资源做保障。

（四）高职院校教育资源的基本属性及其特征

高等职业教育的基本属性和教育资源的基本属性共同决定高职院校教育资源的基本属性。高等职业教育具有准公共性、跨界性基本属性。高等职业教育的准公共性决定高职院校教育收益具有外溢性与社会共享性。高等职业教育的跨界性决定高职院校需要通过产教融合、校企合作进行人才培养。高等职业教育收益的外溢性、社会共享性以及跨界性要求高职院校可以并且必须整合企业、行业等组织的社会资源。教育资源具有稀缺性、流动性、多用性、潜在性、可转换性等基本特征。教育资源的稀缺性是指教育资源不是无限供给的；流动性是指教育资源可在不同类型、不同层次、同一类型同一层次的不同院校间进行流动配置；多用性是指教育资源具有多种用途；潜在性是指很多生产资源、社会资源是潜在的教育资源；可转换性是指生产资源和教育资源是可以相互转换的。高等职业教育的准公共性、跨界性以及教育资源的稀缺性、流动性、多用性、潜在性、可转换性决定高职院校教育资源具有稀缺性、流动性、多用性、潜在性、可转换性等基本属性，决定高职院校“百万扩招”中的教育资源具有来源多样化、功能多用化、配置流转化等基本特征。

二、整体性供给不足：高职院校质量型扩招实施的资源差距

（一）人力资源供给不足

教师资源是高职院校重要的人力资源。教育部办公厅《关于做好扩招后高职教育教学管理工作的指导意见》提出，对非应届毕业生尤其是退役军人、下岗失业人员和农民工等应尽量单独编班或实施分层教学。系统开展学情分析，针对不同生源的从业经历、技术技能基础和学习需求，创新实习管理方式，开展灵活多样的实践教学，因材施教，按需施教。高职院校连续三年“百万扩招”，招生规模大，生源结构差异性明显。因材施教、按需施教对高职院校教师提出了很高的要求。

随着职业院校教师素质提升计划的全面深入开展与实施，高职院校教师素养有了很大的提高。但高职院校“百万扩招”后师资队伍依然面临如下问题：一是扩招后的师资数量够不够；二是现有师资能否满足差异化教育教学需求；三是师资专业素养能不能跟上产业发展的需要[6]。2018年，高职院校专任教师总量不足，近70%的院校生师比超过18∶1，近30%的院校生师比超过23∶1，双师型教师比例偏低，一批院校双师型教师占比还不足10%[7]。2019年，高职院校1423 所，教职工699400 人，专任教师514436 人，生师比24.9∶1，高职院校学生校均规模2010年为5904 人，2019年增加到7776 人[8]，大规模扩招，使高职院校专任教师、教辅人员等师资资源整体供给不足，数量不能满足高质量教育教学需求，也未能充分满足多元差异复杂的社会生源教育教学需求，教师的专业素质有待提高，服务产业链、服务经济社会发展的能力有待增强。

（二）物力资源配置不充分

物力资源包括建筑面积、教学生活用房、图书、实习实训设备、教学科研设施等。物力资源是高职院校质量型扩招实施的物质基础，是高职院校服务社会的条件，是高职院校办学综合竞争力的重要体现。物力资源配置不充分，正常的教育教学活动便无法开展。因此，高职院校“百万扩招”应高度重视物力资源配置问题。

《2018年全国高等职业院校适应社会需求能力评估报告》数据显示，2018年，一半左右的院校生均教学及辅助、行政办公用房面积小于合格标准。80 余所院校的生均教学仪器设备值小于合格标准。100 余所院校生均校内实践教学工位数小于0.2 个[7]。很多高职院校食堂宿舍等生活用房面积紧张，图书总量不足，更新速度慢。高职院校一直以来都面临基础设施数量不足、基本办学条件薄弱等问题，物力资源共建共享理念尚未完全建立。高职院校的物力资源筹措意识不强，未能充分利用各类社会资源，物力资源总体配置不充分。高职院校三年连续扩招共计300 万余人，加重了高职院校物力资源不足的状况，有限的物力资源与大规模扩招形成鲜明的教育资源供需矛盾。物力资源不足是不可忽视的重要问题，物力资源配置不足将影响高职院校教育教学的实施，影响高职院校教育教学质量，影响“百万扩招”实施质量，影响高职院校人才培养质量和人力资源输出质量。

（三）财力资源配置不充分

财力资源是高职院校质量型扩招实施的重要条件，充足的财力资源是高职院校高质量扩招实施的经济保障。办学经费是高职院校主要的财力资源，高职院校办学经费来源包括政府财政拨款、学生学费、企业投资、社会捐赠以及其他经营性收入等[9]。财力资源作为教育资源的一种通用货币，具有可转换性，高职院校须高度重视、全面筹措各类办学经费，为“百万扩招”高质量实施提供财力保障。

2018年，400 所高职院校的年政府购买服务各类到款额不到一万元。11 个省份年生均财政拨款水平低于4000 元的公办高职院校数相比2015年增多。超过170 所民办院校举办者当年投入不足100 万元，年生均财政性经费投入的中位数仅为400 元，近七成民办院校年生均财政性经费低于1000 元。300 所高职院校的年技术服务各类到款额不足1 万元，450 所院校2015年至2017年三年累计纵向科研到款额低于5 万元，500 多所院校三年没有横向技术服务到款额[7]。高职院校的财政拨款收入、企业投资、其他经营性收入均较少，财力资源来源有限。与资源来源有限相比，大规模扩招还增加了高职院校支出，学生数量大幅增加使高职院校运行成本提高不可避免。扩招后办学日常支出、教学仪器和实训设备、水电开支以及其他教学服务将给高职院校带来额外的资金消耗[10]，高职院校财力整体不足。

（四）信息资源供给不足

信息资源是高职院校质量型扩招必需的重要资源类型。高职院校针对农民工、退役军人、下岗工人开展“百万扩招”，广泛采用线上线下混合教学模式，线上教学要求高职院校具有充分的信息化硬件资源和信息化软资源。信息化硬件资源主要是指计算机、多媒体教室、虚拟实训设备等，信息化软资源主要是指数字资源，如电子图书资源、数字教学资源、智慧校园建设等。

高职院校现有信息资源与质量型扩招存在一定程度的供需矛盾，高职院校质量型扩招需要的高质量信息资源供给不足。根据《2018年全国高等职业院校适应社会需求能力评估报告》，2018年上网课程数在100 门以上的院校只有284 所，也仅有561 所院校实现无线网络校园全覆盖[7]。新冠肺炎疫情期间，高职院校积极探索线上教学模式，信息资源供给量明显提升。但高职院校连续三年扩招300 万余人，高职院校的信息化硬件资源与软资源依旧短缺，电子图书资源供给不足，虚拟实训设备不能满足大规模教学需求。国家数字教育资源公共服务体系尚未建立，高职院校的数字教育资源碎片化、零散化，高质量数字教育资源不多，数字教育资源质量有待提升。高职院校智慧校园建设也处于初步发展阶段，运行不成熟，学生管理精细化程度不高，增加教师管理压力。高职院校信息资源供给不足，教育大资源观尚未建立，高职院校之间、高职院校与行业企业之间的信息资源共建共享不成熟。信息资源来源有限，质量有待提升，高职院校的信息资源供给整体有待强化。

（五）制度资源供给不足

制度资源也是维持高职院校质量型扩招实施的重要教育资源之一。制度资源包括正式制度资源与非正式制度资源，本文所指的制度资源是正式制度资源，主要指与高职院校质量型扩招有关的政策。高职院校质量型扩招需要大量的配套政策作支持。从入口到出口，高职院校质量型扩招涉及招生、学生管理、教学、课程、学习成果认定积累和转换、奖贷助补免、毕业、就业、评估等多个关键环节。高职院校质量型扩招涉及退役军人、农民工、下岗失业人员等，多元差异复杂的社会生源使高职院校教育教学无历史经验可参照，而现实又无政策依据可遵循。很多省份印发了本地高职扩招专项实施方案，但是就学习成果认定积累和转换、弹性学制、毕业条件、“百万扩招”监督与评价、行业企业参与“百万扩招”激励与补偿等关键环节仍然缺少配套政策支持。因配套政策支持不足，很多高职院校依据院校现有办学情况、现有教育资源状况开展面向社会扩招人员的教育教学工作，各院校开展教育教学状况各异，标准不一，扩招人员的教育教学质量难以精准监控，人才培养质量难以精准保障，存在办学规范性不足的问题。因高职院校“百万扩招”缺少评价机制，很多高职院校将“百万扩招”定位为完成“政治任务”，缺乏针对“百万扩招”改革创新的主动性、积极性。因此，为全面提高扩招质量，规范高职院校办学，激发高职院校“百万扩招”改革创新积极性，需加强关键环节的制度资源补充，为高职院校“百万扩招”高质量实施提供政策依据与政策保障。

高职院校的各类型教育资源供给不足不是单一方面、某一方面、某一类型的教育资源供给不足，是整体性、系统性教育资源供给不足。各类型教育资源供给具有连带性、联系性。教育资源具有多用性、潜在性、可转换性，某一类型教育资源充足有可能会带动整体教育资源供给充足。与之相对，各类型教育资源都供给不足，则可能会引致整体资源供给不足的低水平资源供给状态，进入资源供给不足的低水平资源循环。因此，政府和高职院校都应高度重视现阶段高职院校“百万扩招”资源整体性供给不足的问题，规避因教育资源不足给高职院校质量型扩招带来的负面影响。

三、资源治理共同体：高职院校质量型扩招实施的资源补充策略

（一）树立资源治理共同体意识，充分发挥共同体对资源补充的整体功能

治理是治理主体基于共同的目标追求与价值认同，共同管理公共事务的合作过程。共同体的概念源于古希腊，滕尼斯将共同体概念引入社会学[11]。共同体是指个体、组织等基于相似的价值认同、目标追求等自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[12]。治理共同体是治理主体基于相似的价值认同、目标追求，而共同管理公共事务，形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体形式。治理的结果是形成治理共同体，促进公共利益最大化。高等职业教育属于准公共产品。高职院校面向退役军人、农民工、下岗职工等开展“百万扩招”属于公共事业，具有准公共性。高职院校质量型扩招面临的教育资源不足问题属于公共问题，高职院校资源补充工作属于公共事务，解决公共问题、管理公共事务可以通过治理有效完成。治理不仅要求政府、学校积极发挥作用，还需要企业、行业组织等治理主体共同合作，形成资源治理共同体，共同解决高职院校质量型扩招过程中面临的整体性资源不足问题。

通过治理的方式解决教育资源整体性供给不足的问题，树立“大资源观”视野，形成资源治理共同体意识，建构资源治理共同体。资源治理共同体由政府、学校、企业、行业组织共同组成。政府、企业、行业组织属性不同、功能不同，占有的资源不同，能为高职院校提供相互补充的差异性资源。政府可为高职院校质量型扩招提供制度资源、财力资源、物力资源、信息资源等；企业可为高职院校质量型扩招提供财力资源、物力资源、人力资源、信息资源；行业组织可为高职院校质量型扩招提供人力资源、物力资源、信息资源。政府、企业、行业组织、学校共同合作，相互补益，发挥整体功能，共同提供资源，形成资源治理共同体，充分发挥共同体对资源补充的整体作用，改善高职院校质量型扩招中的教育资源困境。

（二）政府统筹教育资源补充工作，全面补充各类教育资源

很多政策在执行过程中出现偏差的重要原因是由于配套资源不足和外界环境对教育的支持不足造成的[13]，也即教育资源不充足造成的。政府是行政管理主体，具有统筹、规划、供给、管理、评价、监督职业教育的职能，对高职院校质量型扩招负有统筹、规划、供给、监督职责。针对高职院校质量型扩招面临的教育资源整体性短缺问题，政府需要统筹教育资源补充工作，为教育资源补充定位定法。

政府统筹高职院校教育资源补充工作，坚持系统观念，明确高职院校教育资源补充工作的“大资源观”定位。国内经济大循环背景下，“大资源观”统合各个领域的资源，形成资源治理共同体，强调资源开放，促进资源在不同领域中的高效应用、高效流动，实现资源优化配置，最大限度发挥资源效能。政府对高职院校资源配置工作进行前瞻性思考、全局性谋划。各级政府深刻认识教育资源整体性短缺对高职院校质量型扩招的危害，推进政策先行，补充制度资源。政府建构中央—省—市三级，包括招生、学生管理、教学、课程、教师、学分认定积累转换、毕业、就业、扩招监督与评价、企业与行业组织参与扩招的各类补偿等在内的高职院校质量型扩招政策体系。各级政府加大财政投入力度，全面落实好生均拨款制度，加强行政监督与教育督导，确保生均拨款制度落实到位。加大政府向高职院校购买公共服务的力度，补充高职院校质量型扩招需要的财力资源。政府注重高职院校“百万扩招”的专项信息采集工作，并将高等职业院校信息采集、信息处理、信息更新工作专业化、细致化、常态化，全面整合职业教育政务信息系统，促进政务信息资源开放共享。政府督促加快推进国家数字教育资源公共服务体系建设，普及网络学习空间，为高职院校“百万扩招”提供充分的信息资源保障。

（三）高职院校多措并举筹措教育资源，促进主体间资源高效流转配置

高职院校是“百万扩招”的主要实施者，承担“百万扩招”的主体职责。“百万扩招”对高职院校转型升级发展是大机遇，在此背景下，高职院校可抓住机遇趁势发展。针对教育资源不足的问题，高职院校不能存有“等”“靠”“要”的思想，应积极发挥主观能动性，多措并举全力筹措各类教育资源。

高职院校对资源的理解要有新视野，资源是相对的、动态的、开放的，要从校企合作视角看资源[14]。高职院校可在高质量的产教融合、校企合作中筹措教育资源。高质量的产教融合、校企合作是高职院校的基本办学方式，也是高职院校筹措资源的重要形式。企业在专业领域拥有高水平的技术人员、先进的设施设备、专业的知识积累以及资本要素。高职院校积极寻求与企业的合作，创新合作内容、合作形式，通过共同育人、合作研究、共建机构、共享资源等方式开展合作，进一步发挥职业教育资源的整合功能[15]，积极为企业提供其需要的优质服务，在与企业合作中争取人力资源、物力资源、财力资源、信息资源等多类型资源补充，并促进生产资源与教育资源深度流动、全面共享。高职院校在服务社会过程中积极筹措资源，高职院校服务社会的方式包括社会培训、技术服务、咨政咨询、文化建设、公益服务等[16]。高职院校应增强社会服务意识，明确院校优势与社会服务定位，开展丰富多样的社会服务工作，在社会服务中用活、用好优质社会资源，将社会资源与教育资源深度融合应用，将社会资源转换为教育资源，全面补充教育资源。此外，充分发挥高职院校校长在筹措教育资源中的引领作用。校长是高职院校的领导者、管理者，鼓励、激励、激发学校教师的主观能动性，挖掘教师潜力，促进教师主动寻求与各类企业合作、开展社会服务，在校企合作、社会服务中促进潜在优质教育资源向高职院校流转配置，扩宽高职院校教育资源来源渠道，用活用好各类社会资源，为高职院校“百万扩招”提供充足资源保障。

（四）企业积极参与教育资源补充工作，有效共用共享各类资源

教育资源具有流动性、多用性、潜在性、可转换性等基本属性。教育资源的流动性、多用性、潜在性、可转换性为企业与高职院校间的资源流动、资源共用共享提供可能。企业是基于其自身建制框架，运用各类生产要素，为社会提供商品或服务的盈利性经济组织。企业在专业领域有空间、资本、技术、知识、设施设备、管理要素等资源优势。《职业学校校企合作促进办法》提出企业依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，促进人力资源开发。高职院校质量型扩招为企业、社会输送高素质技术技能人才，具有准公共性。企业积极参与高职院校“百万扩招”资源补充工作，促进资源有效共用共享。

《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》第十七条提出，推进职业教育资源跨区域、跨行业、跨部门共享共建。企业设立具备生产与教学功能的产教融合实训基地所发生的费用，可以参照职业学校享受相应的优惠。《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》以法的形式保证企业与职业院校资源共享的合法性，鼓励企业与高职院校共建共享教育资源，为企业参与高职院校资源补充工作提供保障。企业树立“大资源观”，从长远利益出发，充分利用政策优势，充分发挥自身占有的资源优势，加强与高职院校在人力资源共享、设施设备共建共享、共同育人、共建机构、共同开展技术研究、互相购买服务等方面开展合作，在合作中共建共享人力资源、物力资源、财力资源、信息资源，补充高职院校质量型扩招需要的教育资源，同时增进企业人才红利、技术红利、设施设备红利、资本红利的获得，实现企业与高职院校在资源合作中互利共赢。

（五）行业组织指导参与教育资源补充工作，精准补充教育资源

行业组织是以行业为标识的，指导行业行为，维护行业利益的社会组织。行业组织具有专业性。行业组织的职能包括加强行业宣传、协调行业行为、促进行业沟通、制定行业标准、提供行业服务、整合行业数据信息、开展行业培训等。行业组织作为高职院校资源治理共同体中的一个重要主体，在高职院校质量型扩招和高职院校资源补充中发挥不可或缺的作用。行业组织可为高职院校质量型扩招提供物力资源、人力资源、信息资源补充。

《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》指出，行业组织应依法履行实施职业教育的义务。鼓励地方人民政府、政府行业主管部门、行业组织、企业根据区域或行业职业教育的需要建设高水平、专业化、开放共享的产教融合实训基地。将政府、政府行业主管部门、行业组织、企业等主体联合起来，依据职业教育发展需要建设高水平、专业化、开放共享的产教融合实训基地，体现出政府的“大资源观”视野，体现出政府建构职业教育资源治理共同体的政策设计与政策预想。行业组织作为资源治理共同体中的一个重要主体，是行业各类资源的集大成者，行业组织聚集大量行业专家，掌握大量行业前沿技术，拥有大量权威行业数据信息，具备成熟的行业培训基础与经验。另外，行业组织与高职院校开展合作具有良好的历史基础，很多行业组织有举办职业院校的历史经验。行业组织具有独特的行业优势、资源优势，并且行业组织的资源优势具有精准性、专业化、高水平的特点。因此，行业组织依法加强开展与高职院校的合作，指导高职院校“百万扩招”中的资源补充工作，在“百万扩招”人才培养过程中发挥自身力量。通过人员交流、信息共享、设施设备共建、机构共建、指导高职院校办学、人才培养方案制定、课程开发等方面的合作，为高职院校提供精准化、专业化、高水平的人力资源、物力资源、信息资源。一方面提高行业组织自身的资源利用效率，充分发挥资源的多用性，用活自身组织资源，另一方面也为高职“百万扩招”的实施提供精准、专业、高水平的资源补充，促进高职院校质量型扩招实施。

教育资源是教育实施与开展的基础条件。没有教育资源，高职院校质量型扩招便无法高质量实施。因此，须高度重视高职院校“百万扩招”中的教育资源整体性供给不足问题。高职院校教育资源具有来源多样化、功能多用化、配置流转化的特征，通过树立系统观念，树立“大资源观”，整合政府、行业组织、企业、高职院校的资源，充分发挥各主体资源共振效应[17]，促进资源高效流转配置，形成资源治理共同体，全面、精准、高质量补充教育资源，促进高职院校教育资源的高水平循环。通过教育资源高质量补充，促进高职院校质量型扩招高水平实施，提高高职院校“百万扩招”人才培养质量，更好服务经济社会发展。