农村基层党组织在社会治理现代化中的角色探究

侯保龙

(安徽科技学院 马克思主义学院，安徽 蚌埠 233100)

推进农村社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，对维护国家长治久安、巩固党的执政地位具有基础性意义。应当说，我国近年来农村社会治理现代化研究取得了长足进展，但总的来说研究内容偏重于“政府管理”视角，对基层党组织在社会治理现代化中的角色重视不够。党的十九大赋予基层党组织重大的社会治理职能，提出要把“基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[1]52。从我国农村社会治理实践看，由于农村基层党组织的社会治理角色定位不清，无法充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，甚至出现排斥和边缘化基层党组织的情况，从而导致农村社会治理失序失效。为保障农村基层党组织在社会治理现代化中的领导核心地位，提高其社会治理能力，学界有必要探寻农村基层党组织在社会治理现代化中的角色意识，厘定农村基层党组织在社会治理现代化中的角色定位，推动农村基层党组织在社会治理现代化中的角色实践。

一、农村基层党组织在社会治理现代化中的角色意识

按照马克思主义的观点，作为名词的“意识”与“物质”是相对应的概念，是人脑对客观世界机能性活动的产物，具有属人的主体性和主动性。由于人的知识背景和价值观的差异，不同的人对同一事物的意识可能会有较大的差别，会有层次、正误和科学性程度之分。而“角色”最初是个戏剧学概念，后来移用到社会学领域，特指占有一定社会位置的人所扮演的具有一定权利与义务、遵守一定社会规范的行为模式。社会角色的扮演总是在一定的社会关系基础上进行的。社会关系是社会角色产生的模板。离开一定的社会关系，社会角色便不能存在。人只要认识到自己在一定社会关系中的地位，以及由此社会地位带来的角色期待，就会产生一定的角色意识。人对自己的社会地位认识越深刻，越认同其角色期望，就越能具有正确的角色意识。反过来说，对自己的角色意识认识越到位，社会角色扮演就越成功。所谓角色意识就是个体对自身角色地位、角色规范及角色行为如实地觉察、认识与理解。农村基层党组织作为一个集体性的社会角色主体，要在社会治理现代化中发挥领导核心作用，就应具有下列角色意识。

(一) 党与社会命运一体意识，体现社会治理的善治化

社会治理有很强的目标导向，就是要达到社会“善治”，这种善治的基本意涵是指不同治理主体相互尊重、相互依赖、风险共担、利益共享。在我国，坚持党的领导是历史和人民的双重选择，也是唯一选择。中国共产党在顺应社会发展要求中应运而生，其不断发展壮大离不开社会民众的鼎力支持。党选择和致力于新民主主义革命、社会主义革命和建设，以及中国特色社会主义事业，反映了中国社会发展规律和全国人民的基本愿望。实现社会治理现代化是党和人民群众共同的事业，离不开党的领导，也离不开广大人民群众的支持。其中社会基层群众占全国人口的绝大多数，是党执政的最大力量源泉。党的前途命运总是与中国最广大人民群众的命运休戚相关。在党与社会、党与群众的关系中，党总是处在相对优势的一方，在推进社会治理现代化中，农村基层党组织要树立与人民群众命运与共的强烈意识，时刻与人民群众想在一起、干在一起，体现基层党组织的角色伦理，推进社会治理的善治化。

(二) 尊重服务社会的宗旨意识，不断提高社会治理的自治化

实现村民自治是社会治理现代化的重要目标。从根本上讲，人民群众是社会的真正主人，社会是人民群众的社会，实现村民自治与人民当家作主是人民群众和中国共产党的共同理想。在我国，人民群众当家作主是党的基本主张，帮助群众提高社会自治能力是党领导社会治理的根本原则。作为源于社会又站在社会之内的力量，中国共产党赞成和支持国家权力向社会的回归。基层党组织要把自身作为帮助群众实现社会自治的治理工具，没有与人民群众不同的特殊利益。党在社会治理现代化中的作用只是表明，基层党组织由基层社会先进分子组成，掌握先进的社会治理理论，能够比普通群众更先把握社会治理的趋势和规律，愿意站在社会治理现代化的前列，更好地支持和帮助农民群众推进社会自治与社会治理现代化。在此，农村基层党组织应以主体间性思维处理好基层党组织与农民群众之间的基本关系。基层党组织处于社会治理的领导核心地位，农民群众处于社会治理的重要主体地位。双方应在党的群众路线指引下相互尊重，真诚相待，相互促进。作为处在相对优势一方的基层党组织应恪守尊重社会、服务社会的价值导向，不断提高农民群众的社会自治能力。广大农民群众要深刻认识到，离开农村基层党组织的领导无法实现社会自治。

(三)现代社会治理规律意识，实现社会治理的科学化

作为农村基层社会治理的领导者和服务者，农村基层党组织在执政的价值理念方面要具有强烈的人民性。但在实践中要真正提高社会治理效能，必须杜绝盲目性、瞎指挥，要按照现代社会治理规律办事，实现社会治理的科学化。由于现在社会的复杂性，进行现代社会治理具有相当的难度。这就向基层党组织提出了科学领导、科学治理的基本要求。“科学”观念从近代传入中国以来，基本的含义就是弄清楚事物内部或事物之间内在的必然联系即客观规律。按客观规律办事，做到实事求是，是我党一贯的科学态度、工作方法和优良传统。因此，基层党员干部务必树立科学意识，不断学习现代社会治理理论，认真开展社会治理调研，积极探寻基层社会治理规律，把习近平新时代中国特色社会主义思想与基层农村经济、政治、文化、社会、生态和党的建设结合起来，努力做到治理理念的先进性、治理战略的前瞻性、治理政策的针对性、治理方式的法治性、治理手段的科技性。总之，实现社会治理的科学化是党科学执政目标在基层社会治理领域的具体体现，也是农村社会治理现代化的重要内容。只有遵循现代社会治理规律，才会加速实现农村社会治理现代化。

(四)强烈的法治意识，实现社会治理的法治化

随着我国社会的快速进步，群众的法治意识不断增强。推进社会治理现代化，必须提高社会治理法治化水平。法治是当今各国社会治理的普遍方式。在源远流长且含义颇丰的法治理论谱系中，本原意义上的“法治”意识不但要求依法而治，而且强调以良法而治。亚里士多德提出的“法治公式”可谓经典，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[2]。唯有建立在良法之治之上的法治才能实现法的工具理性与价值理性的统一。唯有这样的法治才能通向社会善治。我国社会主义性质的法治契合了本原意义上的“法治”概念，体现了鲜明的人民性、真正的公正性和极高的权威性。农村基层党员干部要带头学法用法护法崇法，运用法律制度武器维护农民群众利益、协调社会利益关系、开展社会治理，努力促进农村社会治理的合法性、有效性、文明性和持续性。

(五)共产党人的榜样意识，促进社会治理的德治化

社会善治的理想状态是社会既有秩序又充满人文情怀，法治与德治相得益彰。“国家的法治能否顺利进入市民社会并发挥作用，则需要基于市民社会而产生的道德规范的配合。”[3]今天的德治与人治根本不同，它是在中国共产党的领导下，在尊重法治的前提下对公民进行道德教育、思想政治教育的治理路径。德治与法治是社会治理的两大主要支柱，在社会治理现代化中相互支撑、各展所长，共同形成村民自治的治理合力，达到“法安天下、德润人心”的治理效果。实现对社会治理的德治，不但需要法律制度的刚性规范，而且需要社会主义道德规范的内在约束，需要基层党员垂范社会主义核心价值观。中华民族历来是一个讲究德性的民族。孟子讲：“以德服人者，真心悦而诚服也。”[4]农村社会治理涉及公共利益与个人利益的配置和维护，基层党员干部在处理个人利益与公共利益之时，若能成为“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的榜样，将会提升农村基层党组织对其他社会治理主体的道德感召力，必将大大增强基层党组织的凝聚力，促进农村社会新风尚新道德的形成。

二、农村基层党组织在社会治理现代化中的角色定位

农村基层党组织树立科学的角色观念是为了进行准确的角色定位。按照“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的治理战略，农村基层党组织的基本功能可以概括为“领导、协调、纽带、服务”。在基层党组织与群众的关系方面，其基本职责是“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众”[1]52，这些基本功能和基本职责是农村基层党组织的内在属性与功用，需要通过农村基层党组织的角色扮演转化为社会治理的外在价值。对于一个具有明确角色意识的农村基层党组织来说，应当扮演好以下五个基本角色。

(一)农村社会治理的价值引领者

马克思指出：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的。”[5]外物或他人能够满足主体需要的属性就是价值。人们的利益需要不同，人们之间的价值关系就不同。在社会主义市场经济下，人们的社会职业、社会生活出现多样化，利益关系多元复杂，人们的思想价值观多样，这种局面如果不加以积极引导，会产生个人与个人之间、个人与社会之间、个人与政党之间的价值矛盾和冲突，不利于社会和谐稳定。“共产党人的价值实践，贯穿始终的就是正确认识和处理 ‘小我’与 ‘大我’的价值关系这一根本问题。”[6]作为农村基层社会治理现代化的领导核心，在思想和社会价值观方面，基层党组织应旗帜鲜明地向群众宣传、践行社会主义核心价值观，通过艰苦的思想政治工作来弥合群众的思想分歧，提出符合农村实际的社会治理价值目标来凝聚群众，从而为农村群众参与社会治理提供精神指引，为农村社会治理汇聚精神力量。这是农村基层党组织的思想领导职责。

(二)村民自治的坚定支持者

1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会自治法》，是“保障农村村民实行自治”的重要法律，把村民委员会定性为村民的“基层群众性自治组织”，实行基层群众当家作主。该法把农村基层党组织界定为村民自治的“领导核心”，要“领导和支持”村民委员会行使职权，“支持和保障”村民开展自治活动。这就明确了农村基层党组织对村委会的领导地位。为此，在实施该法过程中，农村基层党组织不应仅限于向村民宣传村民自治法，还应带领群众根据该法制定和完善村民自治制度性机制，实现农村基层党组织的政党关怀与村民自治的有效耦合，推动村民自治向社会治理现代化方向不断迈进。在实践中，农村基层党组织要成为村民可以信赖的“主心骨”、村民利益的保护人和村民自治的保障者。这种保障作用主要体现在：支持村民依法进行民主选举产生村民委员会、村务监督委员会等组织，支持村民参与村级重要事务的民主决策、民主管理、民主监督，向村民推荐村民委员会主要人选，保障村委会成员依法、民主、廉洁行政。社会组织也是进行村民自治和社会治理的重要力量，但是目前我国各类社会组织的发展欠健全。农村基层党组织还应积极培育各类社会组织，推动各类社会组织发挥“表达社区民意、监督政府权力、影响公共政策、关爱弱势群体、倡导公共精神等”[7]社会作用。

(三)多元治理主体的利益整合者

现代意义上的治理概念本质上具有强烈的民主性意蕴，意味着处理社会事务的政府单一主体地位应被多元治理主体所取代。推进农村社会治理现代化，“党建引领下的政府、市场、社会等多主体协同参与社会治理是新时代社区治理体系和治理能力现代化的理想类型与路径选择”[8]。然而，多元治理主体的出现意味着多元利益矛盾与冲突正式得到国家和社会的承认与认可，其表现形式实现了由隐性到显性的嬗变。政党具有社会整合的重要功能。社会主义国家的政党(包括政府)具有最大程度的公共性，除了人民的利益之外并没有自己特殊的利益。这就使农村基层党组织天然可以充当社会治理多元主体的利益整合者。为此，农村基层党组织必须成为村民利益的代言人，充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，引导各治理主体理性表达利益诉求，处理好“小我”与“大我”之间的辩证关系。

(四)治理策略的关键提出者

毛泽东说：“政策和策略是党的生命。”[9]好的政策和策略反映了人民的利益与愿望，使党的群众基础更加稳固，反之，党就会失去群众支持。对处于执政地位的中国共产党来说，党的执政地位很大意义上是通过制定国家与社会发展的战略和政策来实现的。对村级重要事务作出决策是农村基层党组织领导功能的重要表现。从理论上讲，由于党没有自己的特殊利益，由基层党组织提出重要的政策创意，能够超出其他社会治理主体的利益羁绊，能够实现村务公共政策的民主性和公正性。在实际工作中，作为社会治理现代化的领导核心，基层党组织要作出符合实际的重要决策，不能独自进行，应当充分发扬基层协商民主，积极支持村委会、社会组织、企业组织、村民代表和专家学者的参与。基层党组织具有先进的思想理论作指导，具有理论联系实际的优良作风，能够把握农村社会治理规律，把重要决策建立在充分分析农村社会治理的现实村情和对农村社会多元治理主体利益整合的基础上，从而实现村务公共政策的科学性。由基层党组织提出农村社会治理策略既具有必要性，也具有现实性。

(五)村民生产生活的志愿服务者

任何政党都具有服务的特性，但资产阶级政党服务的侧重点在资产阶级本身的利益，而无产阶级政党服务的侧重点在全体人民群众。当然，共产党的服务对象也包括党员自己，但这是为了提高全体党员的素质，以便更好地服务人民群众，而非谋取本党的狭隘利益。服务群众“是(基层党组织)赢得民众认同、社会支持和增强政党权威的重要途径”[10]。农村基层党组织处在党组织的神经末梢地位，与人民群众的接触最经常，对人民群众的生产生活情况最了解，相较于上层党组织，农村基层事务大多属于服务性的管理活动，政治性色彩不明显。基层党组织的工作应多一些帮扶性的服务，少一些强制性的管理，尽可能寓管理于服务之中。农村基层党组织应建立志愿服务群众的制度，真诚帮助群众提高思想认识、处理邻里矛盾、维护群众利益、促进群众社会参与、解决群众生产生活难题等。群众利益无小事。做好农民群众的日常小事，就是了不起的政绩。农村基层党组织要把基层服务型党组织建设提到重要议事日程，切实把党的服务宗旨落实到农村基层社会治理的每个环节。

三、农村基层党组织在社会治理现代化中的角色实践

对农村基层党组织科学角色定位的目的是为了进行有效的角色实践。“角色实践是指社会结构中的个体按照在社会关系中的定位以及角色期待，创造赋予个人特质和色彩的角色类别的过程。”[11]根据我国农村经济社会发展水平，可以从宏观上把农村基层社会治理模式分为三大基本类型，分别是政党主导模式、村民自治模式和合作治理模式。每一类社会治理模式中，农村基层党组织的具体角色实践既有相同的一面，又有不同的侧重点。

(一)政党主导模式要突出农村基层党组织管理性角色

政党主导型社会治理模式主要存在于经济社会欠发达的农村。在该模式下，由于农村经济社会发展滞后，村民自治意识、权利意识、参与意识和能力薄弱，自发性的社会组织基本缺失，村委会的社会治理职能不强，村民对基层党组织的依赖性较大。农村基层党组织在推进社会治理现代化中的责任特别重大，任务特别繁重，然而农村基层党组织自身的社会治理能力往往不强。这就形成该模式下推进社会治理现代化的一个突出矛盾。要破解这一矛盾，首先需要农村基层党组织通过各种方式健全自己，增强执政能力；其次需要农村基层党组织勇敢地站出来，主动担当农村社会治理主导者角色。但这种主导角色不是纯粹的控制，更不是对农村社会治理权力的垄断，而是对农村社会治理事务的领导、主持和推动，具体包括农村经济建设的管理者、农村德治建设的示范者、农村社会自治的涵育者、农村社会组织的孵化者、农村居民生产生活服务的志愿者等。从短期来看，基层党组织的角色是全面而全能的，但从长期来看，随着农村经济社会的不断成长，农村基层党组织要在培育农村社会自治能力上下功夫，要在不断向社会还权赋能上多用力，要以社会治理现代化为方向，领导农民群众坚定不移地前进。

(二)村民自治模式要彰显农村基层党组织服务性角色

村民自治模式主要存在于经济社会较发达的农村[12]。在此模式下，农村经济社会较发达，农民的社会治理意识和能力较强，自发的社会组织较多且已纳入村民自治框架，村民的社会自治能力较强，农村基层党组织与村委会、社会组织的关系较协调，基本实现基层社会治理的制度化机制化。在农村基层党组织的领导下，农村大量的行政性事务由村委会协同社会组织和村民共同协商处理。农村基层党组织在社会治理中秉持“掌舵而不是划桨”原则，从大量事务性工作中解放出来，在保障基层社会治理基本方向的前提下，放手和鼓励村民管理好自己的事情。农村基层党组织要把服务放在重要的战略位置，着力提升服务的层次和质量，寓管理于服务之中，比如谋划社会治理的战略问题、引导基层社会治理的核心价值观、提出重要治理策略建议、整合多元治理主体利益，鼓励农村基层党组织、农村自治组织、社会组织中的党员干部发挥先锋模范作用，践行柔性管理方式，在提供各类服务中引领基层社会治理迈向高质量发展轨道。

(三) 合作治理模式要加强农村基层党组织协调性角色

合作治理模式是介于上述两类社会治理模式之间的类型。此类社会治理模式在我国占大多数，往往大量存在于急剧现代化进程中的中部农村。这类村庄农村经济基础较弱但发展较快，农民的物质生活不断改善，他们的权利意识开始苏醒，但是参与意识不强，缺乏维护自身权利的勇气和能力，除了村委会等官办的社会组织外，很少或基本没有自发的社会组织。此时的合作治理仅限于基层党组织与村委会、村民之间，要提高农村社会治理现代化水平，基层党组织主要发挥协调作用，支持村委会依法开展行政与管理工作，协调村委会与村民大会和村民的关系，注重社情民意调研，关注村民权利诉求，鼓励和帮助村民通过合法渠道表达诉求。协调好社会组织、村委会和村民的权责利益关系，努力实现基层社会治理的制度化水平。

上述对农村基层党组织在社会治理现代化中的角色实践做了一个大致的宏观分类，指出农村基层党组织在社会治理现代化中的角色是多样与重点的统一。从微观看，由于现实的农村基层社会治理实践模式丰富多样，农村基层党组织的角色实践形态会出现多样化的组合。因此，我们应以动态的视野、综合的方法来分析农村基层党组织在社会治理现代化中的具体角色。