党对政府领导：克服“政府失灵”的中国方案

刘田原， 梁晋铖

(中共中央党校 政治和法律部，北京 100091)

一、研究的缘起

如何看待政党和政府之间的关系，既是研究政党权力如何在国家政权中得到实现的问题，同时是政党权力法治化的重要议题。在我国政治权力的架构中，中国共产党处于核心地位，是中国特色社会主义事业发展前进的旗帜。党对政府领导关系到政府职能转变、政治体制改革、政治制度文明建设，甚至影响国家治理体系和治理能力现代化的推进。有学者指出，通过国家图书馆和多所高校图书馆馆藏纸本图书和电子图书资源的搜索情况来看，目前还没有一本包含“党对政府领导”题名的专著[1]。在中国期刊网上，查询“党对政府领导”的期刊文献，只有寥寥几篇。反观“党政关系”“党的领导体制”“党的领导”“党的执政方式”等话题的研究，却呈现百家争鸣。通过对以上主题涉及相关文献的研究与比较，不难发现此类文献中广泛涉及“党对政府领导”的讨论。

从社会发展的历史来看，一个主权国家政府的根本任务应当是大力发展生产力，提高经济发展水平，发展社会福利，提升国民幸福指数，实现政府职能。基于此，政府与市场的关系便上升为政党、官员甚至国民广泛关注的焦点问题。自由资本主义时代，民法理论上的“契约自由”“私有财产不可侵犯”“过错责任原则”在调整社会关系时发挥了巨大的作用。但生产社会化的出现使得垄断形成，进入垄断资本主义后，强调个人权利本位的民法无法解决社会整体利益失衡的问题。这时，国民需要一个可以强有力的对社会经济进行调控和干预的权力，于是政府的调节职能便以立法的方式固定下来。但是，国民对市场失灵的过度恐慌以及对政府权力的过度依赖，使得政府经济调节职能不断增强，导致政府权力无限扩张而没有约束，进而出现“泛干预主义”，导致“政府失灵”[2]。我国发展社会主义市场经济后，逐渐开始重视和发挥市场配置资源的重要作用，没有发生西方国家出现的“政府失灵”的异化情形。从我国政治体制角度出发，这与中国共产党的强有力领导和科学决策有着重大关系。党的十八大以来，围绕“党的全面领导”的研究不断深化，理论不断丰富，实践不断拓展，取得了丰硕的创新成果。回溯本文“党对政府领导”的议题，笔者认为以克服“政府失灵”的视角来论证党对政府领导，不失为一个有研究价值的理论拓展。从该视角出发讨论党对政府的领导，更能体现社会主义制度的优越性，进而增强国民的自豪感和认同感。

二、市场失灵与政府职能的变化

政府职能的出现与“市场失灵”密不可分，市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据[3]。所谓“市场失灵”，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在配置资源的某些领域运作不灵[4]。在古代社会，传统自然经济占据主导地位，男耕女织成为经济生产的主要方式。古代的大都市也设有“市”，用以商品交易，但耕地织布所得的产品大部分不是为了交换增值，而是为了使用，商品交易的发展处在较低水平，谈不上“市场”，马克思把这种经济形态称为“小商品经济”或者“简单商品经济”。中世纪以后，东罗马帝国衰落，奥斯曼土耳其人建立了横跨亚欧大陆的国家，阻塞了自汉以来开辟的“丝绸之路”，欧洲一些长期以交换而获取生存资料的国家开始探索开辟新航路，以谋求商品交易的发展。据此，经过不断演变，欧洲商品经济逐渐发展并占据主导地位。长期以交易为主的商贸实践使得市场迅速建立，并不断扩大，由此衍生了生产要素市场、劳动力市场。从地缘角度来看，世界市场得以不断扩大，以至最终形成。在这样一个广袤的市场里，各个商品生产者和销售者充分、自由、正当竞争，市场发展景象一派繁荣。价值规律和价格机制的作用不仅在民法层面的个体利益上得到很好的维护与体现，甚至整体社会的总体利益和财富都不断增加，市场得以配置资本的运作和流向，使得社会资源的配给率不断增高。

但市场也存在固有缺陷。从造成“市场失灵”的角度看，市场主要有以下几点缺陷：其一，市场障碍，即自由竞争的市场总会存在一些因素，使市场机制不能进入并发挥调节作用；其二，市场的趋利性，有些领域有利可图，民间资本便一拥而上，反之则一哄而散；其三，市场调节具有滞后性，即往往市场已经发生不可估算的损失之后，市场机制才会慢慢恢复。加之垄断资本主义时期，生产社会化使得一些经营者通过资本的原始积累获得操纵市场的支配地位，企业之间相互结盟或者联合起来，以致在特定领域、特定时间使得市场处于一个较为封闭的状态，市场机制无法进入，或调节僵硬。继而不正当竞争和不公平交易现象大量发生，消费者权益难以维护，国民的权利纠纷无法通过法律途径予以解决。因为民法强调主体地位的平等性，在法律规定和适用中，法人和自然人是平等的，符合一定资质的民事主体都有权选择实施或不实施某种行为，民法在利益的保护上也体现为对当事人双方的平等保护。即虽然一些大企业基于自己雄厚的经济实力垄断市场、提高物价、侵害消费者权益，消费者拥有对此的选择权，可以选择购买也可以选择不购买，但在“契约自由”原则的影响下，民法的调整显得无力，而且消费者无法通过国家途径去谋求利益保护。从历史角度看，当时的国家只有对外抵御外敌和对内统治两种基本职能，并没有经济调节职能。

但在当时，社会契约理论已经发展到相当成熟的地步，政府应当对公共事务进行有效管理和调控，政府的经济调节职能被国民以立法的形式确立下来。政府的权力极其强大，且拥有国家机器的强制力予以保证，所以政府权力有能力与垄断企业对抗，有力保障市场自由和公平交易。一时间，垄断和不正当竞争现象立马好转，国民的权益再次得到国家层面的保护。旧约《撒母耳记上》记载了以色列人希望上帝立一个王治理他们，“有王治理我们，统领我们，为我们争战”，大概表明了政府的好处。从中我们可以看到，政府不再是消极的“守夜人”角色，而是具有不可替代的重要作用：克服市场失灵(治理我们)、纠正有限理性(统领我们)、促进社会团结和集体行动(为我们争战)[5]。而且从政府职能的发展脉络来考察，历史上的政府从来没有像当代一样，一方面向国民征收高额税收，增加公共财政收入；另一方面向社会提供大量社会保障支出，保障公共秩序的稳定。

三、新经济条件下的政府失灵

市场失灵产生了对政府干预的需求，但不可忽视的是，政府同样存在失灵的可能性，相应的，政府与市场失灵都会存在损害社会福利的可能性，甚至会产生更为严峻的社会福利下滑、经济效益降低问题[6]。所谓“政府失灵”，是指政府在对经济生活的干预中，由于自身行为的缺陷而使资源配置无法达到帕累托最优[7]。政府失灵包括行政效率低下、财政赤字、以权谋私、官僚主义，以及政府机构的自我扩张等。一般而言，“政府失灵”有以下几个突出特征。

首先，低效率是政府失灵的主要表现。在政府的机关部门中，公务员的待遇和就业保障均得到一定的保证和提升，只要没有出现重大错误，一般不会面临被开除的风险。因此，政府机关的公务员缺乏职业的责任担当和存在松懈的侥幸心理，导致缺乏提高行政效率的直接动力。与此同时，政府机构的运转需要大量的财政支持，而国家财政来源于纳税人缴纳的税收，这种财产的权属具有公共性特征，加之缺少勤俭的产权激励措施，公务人员在花销时并不会节约，极易造成“公地悲剧”。

其次，财政状况恶化是“政府失灵”的集中表现。政府机关的公务人员都是独立的“理性经济人”，具有一定的私心，他们想通过政府的权力来获得一定的财产利益，进而提高自身的收入状况，实现自身利益最大化。同时政府干预经济职能扩张，需要的财政支撑力度会越来越大，财政支出增加会导致国民税负增大。当税收仍无法满足政府的财政支出时，政府会通过借贷关系来增加财政资金来源。到20世纪末，欧洲国家的一些政府已经不堪重负，甚至出现主权债务危机。故而政府干预经济的成本很可能比市场失灵带来的成本还要高。

最后，市场和私人部门发展受到抑制是政府失灵的突出表现。西方一些国家由于政府公共职能不断提升，公共机构数量不断增加，公共支出逐渐上涨。政府提供的公共服务范围过于宽泛，一些私人投资者无法进入这些市场谋求发展，获取利益。与此相对应，如果政府免费向社会公众提供一项服务，那么会产生许多“搭便车”的行为。尤其是一些公益性较强的服务项目，即使是没有此类需求的人，也会强迫自己产生需求，于是会出现大量的人利用社会福利制度来谋取私利。此外，国民对政府权力的过度信赖和对市场失灵的过度恐慌，极易产生政府调节超越其应然的边界，从而引发较为严重的“泛干预主义”。西方发达国家在市场干预领域曾经发生过“泛干预主义”的错误倾向，“泛干预主义”的主要表现特点是一切资源由政府调配，忽视了市场配置资源的决定性作用。实际上，政府干预也可形成垄断，阻碍市场和私人部门的发展，并且出于政治利益的现实考虑，政府往往会倾向于取代市场，而不是完全解决市场失灵问题。

总之，如同市场本身存在缺陷会失灵一样，政府同样会存在失灵的状况。同时，不是所有的市场弊端都需要政府干预，政府干预的成本可能会更高，或者会产生更大的代价、造成更大的资源浪费，甚至带来更大的灾难。因为政府干预不仅能造成政府失灵，还能反向产生市场失灵，比如行政垄断，倘若市场与政府同时失灵，则国家经济将陷入停滞不前。一旦国家经济发展面临崩溃，就会使社会福利水平整体降低，甚至造成主权债务危机。这表明，政府有权对市场进行调节已达成普遍认知：无政府状态下，自由资本主义的发展势必会导致垄断和不正当竞争行为的发生，因此需要一个强有力、代表国民利益的机构——政府来制止。但是“政府之手”又不可避免地存在着一定的局限性，除了“市场之手”的辅助，仍有必要探究如何进一步克服这样的局限性。

四、克服政府失灵的中国方案

政府可以有效调节市场失灵，但事实上政府的缺陷和弊端是客观存在的，职能的过度扩张导致政府失灵，所以克服政府失灵需要寻求市场以外的其他力量。“自己发现和解决自己的问题实是难事”，思想家卢曼的自我指涉理论指出，客观意义赋予很容易将自己排除在外，需要有外在的观察者才能正确评价。在我国，党对政府领导恰恰是补足克服政府失灵的最重要一环，即由“他方”客观、全面地观察，并加以改正和制约，最终将缺陷、漏洞回填与抑制。政府失灵作为一种“国家干预”上的世界性难题，西方国家采取的各种调控皆不尽人意，但改革开放以来在我国却没有出现过，这主要得益于我国党和政府关系的优越性，具体体现在党始终代表人民的根本利益、党对政府与市场关系认识的不断深化、党对政府职能配置的现代化改革，以及党领导的中国特色社会主义法治建设。

首先，党始终代表人民的根本利益。在上文论及的政府失灵状况中，我们不难发现，造成政府失灵的重要原因在于，政府在调节市场失灵的过程中自身职能不断扩大和泛化。在这种扩能的过程中，如果需要对其规范限制，使其避免职能泛化而失灵，便需要一个外在的、强有力的领导力量。西方国家认为，多党制可以有效抑制政府失灵状况，但是我们必须要认清的是，多党轮流执政下的国家，各政党所代表的人民意志是不一样的，无法从全体人民的利益出发来指导政党的目标和行为。同时，多党轮流执政下的国家，不同政党之间会出现各种思想和利益争端，导致为了反对而反对的异化情况。多党制如何能够真正意义上有效地解决政府失灵的状况呢？西方国家的政府失灵现象一直存在且无法根治。而中国共产党以自身的先进性和纯洁性，能够始终代表最广大人民的根本利益，并将全心全意为人民服务作为党的根本宗旨。在这样的政党目标下，中国共产党没有任何自己的利益，能够正确、客观地判断政府和市场相互作用下产生的市场失灵与政府失灵。并且，我国宪法确立和巩固了党的领导地位。人民通过宪法——这也是所有合法政府的基本要求——来组建一个拥有执法权的政府，并通过结构设计来确保政府决策明智和负责。故而宪法是一个国家的最高法、根本法，宪法规范具有最高效力，宪法所构建的具体制度也就最具有法理依据。我国宪法在序言和总纲中确立了党的领导地位。在这一制度架构中，党始终代表人民的根本利益，正确客观认识社会发展的基本状况，并通过科学研究与论断国内形势和国际趋势，形成一套适合我国发展的制度设计或发展建议，最终由党内讨论通过后，党的意志上升为国家意志，有效克服市场失灵和政府失灵。

其次，党对政府与市场关系的认识不断深化。现代社会依赖政治来完成的大部分事情是在“政府为什么失灵”的范围内，这并不是说政府会完全无法达成其目标，而是相比市场运转，政府所能成就的事情要少得多，而耗费的成本却要高得多。市场的奇妙之处在于，处在其中的陌生人之间完全“不协调”的行动，却能够通过市场协作来完成，因而市场运转一般要比集体选择和决策有效率与公平得多。改革开放以来，我国社会主义市场经济制度不断发展、健全。1984年党的十二届三中全会提出发展有计划的商品经济，1992年十四大提出发展社会主义市场经济，1999年把“发展社会主义市场经济”写进宪法，2013年党的十八大将市场配置资源的“基础性”作用修改为“决定性”作用。市场在资源配置中起决定性作用，而政府对市场进行宏观调控，这是党对市场和政府关系的新认识，也表明党对我国经济建设领导的进一步规范化和制度化。西方国家在调控市场失灵与政府失灵背后的政府权力泛化，就是没有正确认识市场和政府的关系，要么偏向和夸大一方作用，要么仅仅从现象解决问题。当前，我国正处于经济体制改革和政治体制改革的关键时期，市场经济建设已经取得巨大成就，社会主义市场经济体制的特殊性和优越性得以淋漓尽致地体现。之所以会出现这样的变化，正是因为党始终保持着先进性，能准确认识我国各个时期政府与市场之间的定位和关系，并通过建立符合市场经济发展要求的政府宏观调控体制，规范市场运行机制，实现政府与市场的共同发展，使我国社会主义市场经济的道路能够坚定不移地走下去[8]。

再次，党对政府职能配置的现代化改革。政府失灵是市场失灵继而导致的政府效率低下，政府没有及时进行适应生产力发展水平的改革，这种改革并非仅仅是物质工具的变化，更是政府治理理念和职能配置的现代化。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求政府学会“做减法”，学会“理清单”，做到行政权力运行公开，进一步简政放权。党对政府职能配置的改革并不是纸面化、口头语，而是一场实实在在的现代化改革。对于政府的事务性管理，在政府购买市场服务的基础上强调引入竞争机制。对于市场能够通过自身运行机制处理的问题，政府必须一退再退；对于政府的人员编制，要求严格控制政府机构编制和人员数量，整合精简职能相近、人员冗杂的机构，减少机构数量和领导职数。党的十九大进一步指出，坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，破除不符合现代生产力发展要求的体制机制和思想壁垒。正是对时代发展有着充分认识和准确把握，党引领着政府进行大刀阔斧的现代化改革，从根本上克服效率低下和机构冗杂的政府失灵状况，并始终为改革提供坚强的政治保障。

最后，党领导的中国特色社会主义法治建设。法律永远是社会最高的权威[9]，法治仍然是文明的根基[10]。伴随着政府失灵而来的财政赤字、以权谋私、官僚主义等现象，事实上也是政府行政人员履职不力、滥用职权、贪污腐败等人为因素导致的，而导致政府行政人员将公共利益和集体事务当成谋取私利的途径，最重要的原因在于其认为自己拥有了公共权力，并且可以通过一些方式躲避监督和问责。党领导的中国特色社会主义法治建设正是解决这些问题的根本举措。如果没有法治，没有法治精神，许多正确理念和制度可能无法实现理想的结果，甚至出现逆反结果。对于现代民主政治国家的根本要求就是要实现法治化，加强政府行政人员的法治意识和法治精神，限制政府行政人员的怠政与腐败，推进法律面前人人平等，以及通过运用通用规则和正式程序来确立政府行为始终如一服务社会发展大局。同时要认识到，我国政府行政人员绝大数量为党员，党内法规的建设和健全发挥着巨大作用。

五、党对政府领导的主要方式

在我国，党与政府的关系是一个历史性话题，在历史过程中主要表现为“一元化”和“分散主义”两种基本特征。自1949年后，以“文化大革命”结束为标志，党和政府的关系大致分为两个阶段：一是自中华人民共和国成立到“文化大革命”结束之前的传统党政关系；二是改革开放以来构建的新型党政关系探索阶段。就前一阶段而言，更多是“党政不分”的态势。虽然这一阶段有“不要再像过去那样有时以共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”“党政不是隶属关系”的正确认识，但由于学习苏联高度集中政治经济体制模式，这一时期仍是党政“一元化”的体现。在后一阶段，尤其是党的十三大以后，“党政分开”成为基本原则，并在“如何加强和改善党的领导”上进行了不断的理论研究和实践探索，党的十五大提出“依法治国”方略，十六大提出要改革和完善党的领导方式与执政方式，明确提出坚持依法执政、不断提高执政能力的新目标，反映了依法治国基本方略对党的执政活动的内在要求。但这一阶段的实践离实现党政职能分开、党的机构与国家机关权责明确的目标仍有距离[11]。十六届四中全会基于党的历史方位所发生的变化，在总结改革开放实践经验的基础上，从完成党在新世纪新阶段的历史任务出发，明确提出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。十八届三中全会以来，党在承继过去的经验并着眼现代化发展下，提出国家治理体系和治理能力现代化，进一步确立党对政府的领导关系，并提出其本质特征是法治化[12]。可见，党对于自身与政府之间关系的认识是一个不断深化和发展的过程。

当前在推进全面现代化、法治化的视野下，党对政府领导主要体现在决策领导、监督领导和干部人事领导方面。通过对政府全方位的领导，党的核心地位能够在重大问题的决策和关键干部人员的任免上体现出来，继而党的各项政策可以高效准确地得以实施，从而充分彰显社会主义制度的优越性和我国新型党政关系的科学性。

其一，党对政府的决策领导。在西方国家，政党和政府是一种相互依赖又相互制约的关系，而我国是人民民主专政的社会主义国家，以人民为中心是党领导一切的逻辑起点，不同于“依赖说”与“恩赐说”的西方政党逻辑。因此，我国形成不同于西方的人民中心论理论体系，政党是代表和实现最广大人民根本利益的天然政治代表，是人民中的先进力量。但我们必须认清，党并不因此直接行使行政权。由于我国特色的政权结构与中国共产党的历史性地位，党和政府二元化并存是不可避免的，党和政府要彻底分开也是脱离现实的，因其缺少结构化基础。故而需进一步明晰党和政府的关系：党领导政府的过程中，主要行使的是重大问题决策权，这样可以防止党的权力滥用与直接发布行政命令。根据“党国互动性的政党法治国”理论模型，我国政府仅仅为党的政治意志的执行机关，并且这种互动具有单向作用性，体现为党政“分工”，即党管政治，政府管行政，政党履行政治责任，而政府的焦点则应当是行政效率[13]。

其二，党对政府的人事领导。政府的行政权力直接关系到国计民生，在国家政权运行过程中起着主导作用。一个政党获得执政地位后，面临的重要任务是如何通过任命官员的方式组成推行政权的政府，把执政党的重要人员任命为机关要职，进而使党的意志和政策得到更好的贯彻，以实现对国家政权的掌握和运作。在不同国家，执政党任命官员、组织政府的逻辑思路也不同。经过长期的政治实践探索，国家、军队与党的领导人“三位一体”，已经成为我国领导体制的重大制度安排。“党管干部”成为我国人事工作的一项基本原则，就目前的人事配置看，我国实行的是党和政府“两个体系”“两套人马”的并行体制，在权力机关任命政府人员的过程中，党可以对优秀的党员进行人事推荐，将其嵌入政府各个部门，可以保证推荐人选的政治合格和作风过硬[14]。需要明确的是，我国的官员任命制度不同于西方资本主义国家的文官制度，行政官员必须具有明确的政治立场，不实行政治中立。

其三，党对政府的监督领导。党通过政治监督和国家权力监督的双重方式来实现政治领导，而不直接向行政机关发号施令作出决策。根据宪制原理，对政府的监督分为国家监督和社会监督。从监督体制上看，国家监督主要体现为权力机关的监督，并直接具有法律效力，是由我国人民代表大会制度所决定的。在社会监督层面，主要包括政党监督、人民监督、社会组织监督。尽管党在我国政权结构中居于特殊地位，但是政党监督作为社会监督的一种，并不直接产生法律效力。因此，在法治化视野下，党对政府的监督主要通过国家权力机关、司法机关或者监察机关来实施，比如党以建议的方式将相关内容提交给人大，以实现对行政机关中党员、非党员的监督；同时可采取纪委监委调查的方式对行政机关内部党员进行监督，将相关证据核实后，发现违法犯罪的，移交司法机关处理。

六、结语

在马克思主义和中国特色社会主义理论的坚强武装下，中国共产党相比世界其他政党更具有突出的优越性。党的执政地位是基于中国历史的发展和人民的由衷选择，在党的坚强领导下，我国的经济建设、政治建设、社会建设、生态文明建设和文化建设都取得了一系列举世瞩目的丰功伟绩[15]。宪法确定和保障了党的核心地位，使得党能够充分发挥其先进领导作用，带领中国人民始终沿着实现中华民族伟大复兴的道路前进。我国基于具体国情的特殊社会主义制度构造，通过相应程序进一步使党的正确决策能上升为国家意志，避免西方国家相互扯皮、互相推诿的低效率政治体制。基于此，政治的现代化和民主化能够得到重大发展与完善，故而在全面依法治国的背景下，坚持党对政府领导，不断深化中国特色社会主义市场经济体制改革，可以有效克服“政府失灵”的异化现象。