转变政府能源监管 推进能源体制革命

徐 骏

(浙江省新型重点专业智库“中国政府监管与公共政策研究院”，浙江 杭州 310018)

习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出“四个革命、一个合作”，其中包括推动能源体制革命，坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对“十四五”期间能源体制革命做出重要部署，提出强化竞争政策的基础地位，推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，放开竞争性业务准入，进一步引入市场竞争机制，加强对自然垄断业务的监管。如何推进能源行业的竞争性环节市场化竞争，切实使制造业企业通过参与电力市场化交易来实现降本减负的目标，也成为“十四五”时期需要解决的重大问题。2021年4月17日，第十届中国政府管制(监管)论坛在浙江杭州召开，来自国务院参事室、中国社会科学院、中国城市燃气协会、中国土木工程学会水工业分会、武汉大学、东南大学等单位的近百位专家学者围绕“转变政府能源监管，推进能源体制革命”展开深入讨论。

(一)能源市场化改革目标的顺利推进需要建立科学的能源监管体系。在电力体制改革过程中，政府对电力市场的不当干预导致预定的改革目标未能实现。有专家提出，在2020年冬和2021年春的电力紧张局面下，部分地方政府单方面暂停执行跨省电力交易合约，进一步加剧购电省电力短缺。同时，政府部门干预电力交易机构工作，电力交易中心的自主性不足。还有专家认为，政府对电力市场的干预过多，通过价格上下限、交易数量限制、省间壁垒等约束及不合理的补贴造成潜在的社会福利损失。因此，需改变政府对电力能源市场传统的干预方式，建立适应能源市场化改革目标的现代能源监管体系。

(二)全面厘清市场公平与效率目标之间的关系，科学界定政府部门和电力交易中心的功能定位。有专家认为，对不同的目标应采取不同的政策手段，政府干预主要解决公平和稳定的问题，而优化资源配置则需采取市场管制手段。还有专家认为，市场在资源配置中的决定性作用与政府在市场中的作用不矛盾，有为政府必不可缺。政府部门主要是批准电力交易中心章程，组建市场管理委员会，制定市场规划、市场规则和监管办法，组织实施市场监管、外部审计、业务稽核。政府行为须依法依规，不能直接干预交易中心依照规则独立开展工作。电力交易中心的法定职能包括组织中长期市场交易、配合调度机构组织现货交易。

(三)建立国家电力交易平台承载全国范围内的电力交易，并坚定电力交易机构独立规范运行方向不动摇。有专家认为，平台经济具有强大的产业链，而且互联网企业的技术成熟，同时跨省跨区域输电价格已逐条核定。因此，可建立国家电力交易平台，作为电力市场化改革的标志。针对目前电力交易中心仍由电网公司控股的问题，有专家认为电力交易机构是现代电力市场体系中的重要环节，应坚定独立规范运行方向，进一步规范交易机构的人员、资产和财务管理，特别是强调交易中心人员与电网公司人事关系的脱钩，更多地实行市场化选聘。

(四)优化电网公司的组织结构和功能定位，同时对电网公司试行标尺竞争监管。有专家认为，国家电网公司应定位为国家公司，经营自然垄断属性的电力业务，不直接参与竞争性的电力业务。省级供电企业应定位于中央和省政府共同所有的国有企业并按照公司法组建，企业性质为自然垄断和竞争性兼具的公共事业服务企业。还有专家认为，现行输配电定价办法下的“准许成本加合理收益”测算的合规成本并不是现有技术水平下的最低成本，建议将标尺竞争监管引入电网等自然垄断企业的监管，以有效激励电网企业改善经营管理、节约并降低输配电成本。