2020—2035年我国义务教育阶段资源配置研究 ＊

乔锦忠 沈敬轩 李汉东 钟秉林

（1. 北京师范大学教育学部，北京 100875；2. 北京大学教育学院，北京 100871；3. 北京师范大学系统科学学院，北京 100875）

一、问题提出

按照国家规划，2020—2035年是我国从全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化发展的关键阶段。到2035年，经济与社会要基本实现现代化，教育同样也要基本实现现代化。2019年2月23日，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，对我国教育现代化进行全面部署。义务教育是教育体系的重要组成部分，实现“优质均衡”是其现代化的主要任务之一，其内涵包括提升义务教育均等化水平，推进城乡义务教育均衡发展，有序扩大城镇学位供给等。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，将“推进义务教育优质均衡发展，加快城乡义务教育一体化发展”作为今后5年推进教育现代化的十项重点任务之一。

学龄人口、师资与经费投入是举办义务教育的基础条件，其中学龄人口更是基础中的基础。以日本为例，人口年龄结构的巨大变化导致适龄入学人口数不断减少，在学人数呈现逐年减少的趋势，最终影响了各教育阶段的教育经费需求状况。当前，少子化现象对日本学前教育阶段的影响最为明显，对义务教育阶段影响最为严重，对高中阶段学校教育的影响已开始减弱，对高等教育阶段的影响尚不明显（王彦均，刘强，2020）。

因此在制订规划和实施相关政策时，要充分考虑学龄人口总量和变动情况，将学龄人口预测作为校舍建设、师资配备和经费投入等资源配置的基础。人口受经济发展、城市化进程和生育政策等多种因素影响。2016年我国实行“全面二孩”政策，但政策效果并不理想，人口堆积效应已在短期内释放完毕：2017年全年出生人口1723万人，较2016年减少了63万，2018年全国出生人口1523万，比2017年减少200万，2019年全国出生人口1465万，比2018年减少58万。2020年我国出生人口数量为1200万人，相比2019年减少了265万人。

多年来，我国义务教育阶段学龄人口总体呈下降趋势，随着城市化进程的推进，还出现了“城镇挤，乡村空”分布不均等问题。城镇特别是城区大班额和超大班额问题突出，乡村教育资源富余闲置，就读人数不足。因此，做好2020—2035年义务教育阶段学龄人口变动与资源配置研究，特别是对城镇义务教育适龄人口与教育资源需求进行预测，对于提高教育系统的资源利用效率，实现教育现代化有重要意义。

本研究基于第六次人口普查数据、国家统计局1%人口抽样数据以及近年来国家统计局公布的新生人口数据建立模型，借助模型预测了2020—2035年我国义务教育适龄人口与年度入学人数、在校生总量，并分城乡、学段分别估算了义务教育所需的学校数量、专任教师数以及经费需求，为此期间我国义务教育资源配置提供事实依据。

二、文献综述

（一）人口学视角下的教育资源配置研究

教育资源配置需要以人口预测作为基础。人口预测是一种人口分析技术，指“根据一个国家或地区现有人口状况及可预见到的未来发展变化趋势，赋予影响人口发展的各种因素以一定假设条件，对未来人口发展趋势所做的各种测算”（宋健，2019）。Guillard（1855）首次使用了“人口学”（demography）一词。他将人口学定义为“关于人口、人口运动以及人口的物理、文明、智力、心理等方面状态的数学知识”。近年来，二战后婴儿潮人口的老龄化问题与育龄人口的少子化问题逐渐加剧，导致了包括我国在内的很多国家进行人口政策调整。人口学中的经典问题，如“人口及其年龄结构会如何变化”“这些变化会对经济社会产生哪些影响”开始受到更多的关注。

Cutler（1993）和Poterba（1998）等学者的实证研究发现，人口及年龄结构的变化会对公共支出产生影响，例如在老年人占比较高的社区，相对于教育支出，医疗健康支出占公共支出的比例会更高。由于现代国家的基础教育责任主要由公共部门承担，在人口学视角的教育资源配置研究中，公共教育支出（Public Education Expenditure）是一个重要的观察指标：Hirsch （1960）基于1951—1952年、1954—1955年两个时期的数据，提出并验证了影响美国公共教育支出的五个因素，其中就包括人口年龄结构。McMahon（1970）使用时间序列回归分析后，发现仅有适龄学生人口对美国公共教育支出有显著影响。Castles （1989）则使用20世纪60年代以来的OCED国家数据，同样得出人口学变量显著影响了各国的公共教育支出。特别地，Grob & Wolter（2007）使用1990—2002年间瑞士各州的面板数据，发现除了在校学生数外，对公共教育支出产生显著影响的人口学变量还包括退休人口数。该研究还指出，公共教育支出对学生人数变化的弹性较小，即学龄人口的小幅度变化（下降）不会导致公共教育支出的大幅度变化，同时退休人口对教育预算有显著的负面影响。Poterba（1997）使用美国1960—1990年间的面板数据也得出了类似的结论。一项对20世纪挪威政府公共支出的实证研究则发现（Borge & Rattsø，1995），人口年龄结构的老龄化提高了生均高等教育支出、降低了老年人口的人均医疗健康支出，这一过程伴随着青年群体规模的缩小和老年群体规模的扩大。

（二）基于人口预测的教育资源配置研究

早期的人口预测工作主要在西方发达国家开展，我国于20世纪70年代初期，基于计划生育工作的需要开展了区域性与全国性的人口预测，宋健（1980）、宋健等（1980）以及徐坚成（1999）较早对我国基础教育学龄人口进行了预测。

基于人口预测的教育资源配置研究主要分为两类：一是对不同地域范围的学龄人口进行预测。在对不同地域范围的人口预测研究中，针对全国、省域（直辖市）、地市或区开展相关研究，如杨顺光（2016）预测了我国2016—2035年基础教育的学龄人口变动趋势；Ngware & Muthaka（2007）以及Omwami & Omwami（2010）分别预测了肯尼亚初等教育阶段的学龄人口情况以及实行“普及初等教育”政策的经费需求。在省域（直辖市）层次，李汉东等（2019）预测了山东省2011—2050年学前教育和义务教育阶段适龄人口的数量，赵佳音（2016）预测了北京市及各区县义务教育学龄人口及资源需求，谢倩，李阳和胡扬名（2018）预测了2020—2100年湖南省的义务教育学龄人口；Tharakan & Navaneetham（2000）预测了印度喀拉拉邦（Kerala）的学龄人口、校舍需求。在地市层次，汤鹏（2018）预测了合肥市的城乡义务教育资源需求等。二是对不同学段的学龄人口进行预测。洪秀敏和马群（2017）使用了北京市第六次人口普查数据和CPPS软件，对北京市2019—2029年城乡学前适龄人口进行了预测。李玲等（2019）预测我国2019—2035年城乡小学适龄人数、教职工需求、小学校舍建筑规模需求。姚引妹，李芬和尹文耀（2015）基于中国2005年1%人口抽样和2010年人口普查资料，对“单独二孩”政策下的学龄前、小学、初中、高中、大学的受教育人口变动趋势进行了预测和分析；OLOO（2017）分析了2013—2030年肯尼亚初等教育、中等教育阶段的教师需求数、教室需求数和公共经费需求。

从人口预测方法与模型来看，Cannan（1895）和Whelpton（1936）分别提出了今天被广泛应用的队列要素预测法的思路与具体方法，这一方法也多为国内研究者所采用。国内相关研究主要使用中国人口信息研究中心开发的中国人口预测软件（CPPS）进行预测，所用数据为2010年的第六次人口普查数据和国家统计局1%人口抽样数据。此外，姚翠友等（2019）以及周志等（2017）使用多因素灰色预测模型和人口推算法等工具进行学龄人口预测。Wilson & Rees （2005）从方法层面总结了近年来人口预测方法发展情况：（1）对人口预测结果进行评估，对比现实情况与预测结果；（2）减少预测过程中的误差和不确定性因素，包括拟合自回归综合移动平均值（ARIMA）模型、专家判断法（Expert Judgment，也称德尔菲法（Delphi method））、事后估计法（Ex-post Method，即假定过去预测结果中的误差为将来预测结果中的误差提供了参考）；（3）对人口的国内、国际迁移进行预测；（4）引入年龄、性别、地区之外的人口预测新变量，包括受教育年限、劳动力状况、民族等；（5）针对人口老龄化、生育意愿变化、移民趋势等等特定情景的预测。

从研究结果来看，近几年的国内研究主要集中在探讨“全面二孩”政策影响下，学前和小学学龄人口的大致变动趋势。研究发现，实行“全面二孩”政策后，我国义务教育阶段小学阶段受教育人口数量呈现先上升再下降的趋势。“全面二孩”政策对义务教育的影响将从2022年左右开始显现，并在短期内刺激义务教育小学阶段学生规模迅速扩大，到2030年达到峰值后，小学阶段学生规模会重新开始缩小（周娅娜等，2019；李玲等，2016）。分城乡来看，农村义务教育在校生规模受“全面二孩”政策影响小于城镇，城镇地区中小学的数量与专任教师数量均存在缺口（孙冬霞，2017）。

总体来看，上述研究主要集中在义务教育学龄人口的变化趋势方面，对具体数量，特别是关键年份所需教育资源投入的研究不够细致深入，对资源配置的指导性不强。在新的历史条件下，随着人口政策实施时间的延伸和城市化进程的不断推进，新的调查和普查数据不断补充，对总和生育率和城镇化水平的估计越来越准确，有必要对全国义务教育阶段学龄人口数据和教育资源配置情况做进一步预测。

三、人口预测模型和方案

（一）人口预测模型

李汉东和李流（2012）提出的人口预测模型，针对中国现存的城乡二元结构以及计划生育政策的特点，充分考虑了不同人口群体在生育、死亡和迁移等方面的特征和变化。首先构建了分城乡、分性别、分年龄人口预测矩阵模型：

Leslie矩阵具有唯一的单重正特征值以及对应的特征向量。在利用Leslie模型进行人口移算时，需满足“年龄分布结构稳定”假设（即年龄结构收敛性假设）。验证该假设的方法是求出Leslie矩阵的特征值和特征向量，判断在迭代无穷次（即时间充分长）的情况下，观察年龄分布结构是否趋近于特征向量、人口增长率是否趋近于特征值。本研究中的人口预测模型仅在形式上参考了Leslie矩阵的离散动态模型，如公式（3）所示，每年的出生人口队列由当年育龄妇女数量、生育模式控制，其他队列（存活率）由完全生命表控制。由于并未使用Leslie矩阵及其推论，故在实际计算过程中，不给出特征值和特征向量以验证“年龄分布结构稳定”假设。

四、适龄人口预测结果与教育资源需求分析

（一）适龄人口与在校学生总量

本研究将义务教育阶段适龄人口的年龄界定为6—15周岁，对应义务教育阶段的一至九年级。同时，考虑学年制中的跨学龄因素，以每个年级对应的两年学龄人口均值作为年级学生数（以小学一年级为例，对应的学生年龄应为6岁或7岁，则以6岁与7岁人口的平均值，作为一年级学生数，但为了表示方便，在图表中仍用6岁对应表示一年级学生数，但实际该数为6岁和7岁人口均值）。

在2020—2035年间的义务教育适龄人口中，6—14周岁学生对应的最大出生年份为2006—2029年，7—15周岁学生对应的最大出生年份为2005—2028年。表1、图1为利用人口预测模型对2020—2035年间义务教育适龄人口数进行预测的结果。其中，2025年一年级学生（实际年龄6岁或7岁，表1以6岁表示）的出生时间为2018—2019年，预测人数1505万，接近于2018年实际全国新生人口（1523万）。2026年一年级学生的出生时间为2019—2020年，预测人数1455万，接近于2019年实际全国新生人口（1465万）。

表1 2020—2035年全国义务教育适龄总人口（单位：万人）

图1 2020—2035年我国义务教育阶段资源配置研究

根据2010—2018年间教育部发布的《教育发展统计公报》，全国小学净入学率依次为99.70%、99.79%、99.85%、99.71%、99.81%、99.88%、99.92%、99.91%、99.95%。利用函数FORECAST.ETS（该函数的计算原理为基于历史值使用指数平滑计算或预测出未来值）预测2019—2035年间的小学适龄儿童入学率，可知2020年的小学净入学率为99.99%，2021年达到100%。因此，在本研究中，2020—2035年间小学适龄儿童入学率按照100%计。同理，根据2010—2018年《教育发展统计公报》，全国初中适龄人口入学率（毛入学率）依次为100.10%、100.10%、102.10%、104.10%、103.50%、104.00%、104.04%、103.50%、100.90%。本研究的初中适龄儿童入学率也以100%计。

2020—2035年间，我国仍处在城镇化进程中，进行学龄人口预测不能不考虑城镇化对学龄人口城乡分布的影响。根据《中国教育统计年鉴》中小学校在校生数统计数据，计算得出在校生城镇化率，结合2008—2017年间的常住人口城镇化率（表2），使用函数拟合预测2020—2035年全国人口城镇化率与在校生城镇化率（表3）。

表2 2008—2017年全国人口城镇化率与在校生城镇化率（单位：%）

表3 2020—2035年全国人口城镇化率与在校生城镇化率（单位：%）

1. 义务教育阶段的学生城镇化率高于常住人口城镇化率，应当以在校生城镇化率作为教育资源配置的参考依据。我国义务教育阶段的学生城镇化率高于常住人口城镇化率，而常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率，相较于基于户籍人口城镇化率的预测结果（表4），基于在校生城镇化率的预测结果更符合实际需求（表5）。2017年在校生城镇化率初中已达85.52%、小学为72.50%（表2），而基于户籍人口的预测显示2020年在校生城镇化率初中仅为42.10%（城镇初中在校生数1927.09万人，初中在校生总数4577.47万人）、小学仅为35.89%（城镇小学在校生数3397.17万人， 初中在校生总数9464.24万人）（表4），两者差距很大，表明大量农村户籍学生已经进入到城镇中小学中，城乡间义务教育资源需求存在明显差异，应当以在校生城镇化率作为教育资源配置的参考依据。

表4 基于户籍人口的2020—2035义务教育在校学生数（单位：万人）

表5 基于在校生城镇化率的2020—2035年义务教育在校学生数（单位：万人）

2. 2020—2035年间，全国义务教育阶段在校生数将经历一个短期（4年）缓慢上升到长期（11年）快速下降的过程。到2035年，义务教育阶段在校生规模比2020年将减少约3000万（图2）。具体而言，即由2020年的1.40亿缓慢上升，在2024年达到峰值约1.46亿（表5）。随后呈现加速下降趋势，由每年减少一两百万（2025—2028年）加速至每年减少三四百万（2028—2035年），最终至2035年减少到约1.10亿，较2020年预测值下降3000万。

图2 2020—2035年义务教育总在校学生数（分城镇、农村）

3. 到2031年左右，我国义务教育将总体进入以城区教育为主体的时代，城区在校生总量超过镇区。但全国发展水平有差异，各地进入城区教育为主体的时间会有差异（表5）。总体来看，城镇在校生峰值出现在2025年（图3），数量为12445.10万，总趋势为缓慢增长后迅速下落。其中，镇区在校生总量于2024年率先达到峰值6673.15万，随后城区在校生总量于2028年达到峰值5894.76万，并在2031年超过镇区之后一直领先，到2035年城区在校生比镇区将多近1000万。经济发达地区会优先进入城区教育为主体的时代。

图3 2020—2035年城镇（分城区、镇区）义务教育在校学生数

4. 农村地区在校生数在2020—2035年间呈快速减少趋势（图2），特别是小学阶段在校生减幅最大（图4）。2035年农村学生仅有1623.48万，较2020年减少约1026.12万，其中最低值出现在2034年，为1613.53万。减少的在校生大部分为小学生，2020—2035年间年均减少67.45万，2035年减少为1025.53万，较2020年减少约1079.18万。农村初中在校生呈现先减后增，至2024年达到最低值480.25万，之后逐步回升至597.95万人，较2020年增加53.06万。

图4 2020—2035年农村（分小学和初中）义务教育在校学生数

5. 初中在校生总体呈现先缓慢增长后快速下降趋势（图5）。初中在校生峰值出现在2029年，数量为5055万，较2020年增加了485万。随后迅速下降至2035年的4090万，较2020年减少了480万。2020—2029年间增长的初中学生主要分布在城区，2030年达到峰值2181.24万，最后缓慢下落至1908.9万。

图5 2020—2035年义务教育初中（分城区、镇区和农村）在校学生数

6. 小学在校生总体趋势为先短期缓慢增长后长期快速下降（图6）。小学峰值出现在2024年，数量为9915万（图6），峰值较2020年9430万，增加约485万。城区小学、镇区小学在校生的峰值3888.96万、4326.2万，分别出现在2026和2024年，随后在校生数持续减少。

（二）学校数量需求

《城市普通中小学校校舍建设标准》（建标〔2002〕102号）规定：“完全小学：12班、18班、24班、30班，每班45人；初级中学：12班、18班、24班、30班，每班50人”。《农村普通中小学校建设标准》（建标〔2008〕159号）规定“完全小学为6班、12班、18班、24班，近期45人/班，远期40人/班；初级中学为12班、18班、24班，近期50人/班，远期45人/班。”除上述两个全国统一标准外，全国各地均结合当地实际情况，制订了中小学规模的相应标准，如川教〔2012〕184号文件附表《四川省义务教育学校办学条件基本标准（试行）》《义务教育学校办学基本标准》规定，“农村每所小学6个班且每班45人、农村每所初中18个班且每班50人、城镇每所小学24个班且每班45人、城镇每所初中18个班且每班50人”。

综合上述文件及各地实践情况，本研究采用表6中的学校规模开展2020—2035年义务教育学校需求数预测。预测时使用基于在校生城镇化率的在校生人数（表5）。由于数据资料限制，本研究预测的城镇和乡村学校需求数，均不含教学点。因此该部分预测的学校需求数可能与现有统计资料无法完全对应，但仍可以结合现有统计资料探索各类学校、教学点的大致数量及变化趋势。

表6 2017年义务教育学校规模（校均人数）

基于对学校数量的测算，可以发现：

1. 2020—2035年间全国义务教育学校需求数（图7、表7）总体呈现下降趋势，下降速度逐步加快，至2035年只需14.07万，较2020年减少5.52万。2035年初中、小学需求数分别为4.79万和9.28万，较2020年分别减少0.38万和5.14万。事实上，自2003年以来全国义务教育阶段学校数一直是减少趋势，2020—2035年期间将继续延续过去减少的趋势，而且下降速度逐步加快（表8）。

表7 2020—2035年义务教育学校需求数（单位：万所）

图7 2020—2035年义务教育（分城乡）学校需求数

2. 农村学校需求量呈快速下降趋势，小学大量闲置，初中基本稳定，2024—2035年间初中学校需求有所增加（图8）。2035年农村只需学校4.97万，较2020年减少3.61万。其中农村小学需求数量在2035年下降到3.55万，减少3.73万。农村初中需求量基本维持在1.29万—1.42万左右水平，最低值为2024年的1.14万，随后在2035年回升至1.42万。

图8 2020—2035年义务教育农村学校（分小学和初中）需求数

3. 与2020年相比，城区需在2026年（高峰年份）新建小学4000所，2030年（高峰年份）新建初中4000所。（图9、图10、图11）镇区所需学校数于2024年达到峰值7.46万，随后2028年城区所需学校数达到4.63万的峰值，峰值年份的学校需求量大于2020年，因此在高峰年需新建一定数量的小学和初中。随着义务教育适龄人口的快速下降，2035年城区、镇区学校数分别为4.09万和4.7万，较2020年水平分别增加0.12万、减少2.37万。

图9 2020—2035年义务教育城镇学校（分城区和镇区）需求数

图10 2020—2035年义务教育初中学校（分城区、镇区和农村）需求数

图11 2020—2035年义务教育小学学校（分城区、镇区和农村）需求数

4. 全国初中学校需求数将在2030年达到峰值5.63万（图10），随后迅速下降至4.79万，但农村初中需求量在2024—2035年期间需求有小幅增长。初中学校需求量在2030年前稳中有增，之后开始下降，下降最快地区是镇区。与此同时，2024年起农村初中需求数从最低的1.14万开始持续增加，至2035年达到峰值1.42万，是同时期唯一需求量不降反增的，但增加幅度不大。

5. 全国小学需求数总体在2023年前保持稳定，随后开始加速下滑（图11）。2020—2035年期间全国小学需求数在2023年前保持稳定，农村小学需求数始终下滑，下降幅度很大，到2035年所需学校数不足2020年的一半（2020年7.28万所 ，2035年3.55万所）；城区与镇区小学需求数分别在2026年、2024年前有小幅上升，随后也开始下降。

6. 农村教学点需求量将持续减少。如表8、图12所示，农村教学点从2011年起呈现增长趋势，2011—2017年间增长了2.93万所，增幅48.0%，恢复到了接近2005年的水平。但这种增长主要是受政策短期激励的结果，在2020—2035年期间增长不具有可持续性，相反会随着农村人口的持续减少，教学点需求量将不断减少。

图12 2003—2017年农村义务教育小学、教学点数

表8 2003—2017年义务教育学校数（单位：万所）

（三）教师数量需求

生师比是预测教师需求量的主要指标之一。根据2020—2035年间义务教育在校学生数，采用2019年《教育发展统计公报》的生师比数据（普通小学生师比为16.85∶1，初中生师比为12.88∶1），可以对义务教育阶段专任教师需求量进行预测。本研究假设未来义务教育阶段的生师比保持不变。基于对专任教师数量的测算，可以发现：

1. 与在校生数变化趋势类似，2020—2035年间，义务教育阶段的专任教师需求量总体减少。义务教育阶段专任教师将由2020年的916.24万缓慢上升，在2025年达到峰值951.37万，随后呈现加速下降的趋势，最终至2035年729.42万（表9、图13），较2020年水平减少186.82万。

图13 2020—2035年义务教育阶段专任教师需求数量（单位：万人）

表9 2020—2035年义务教育专任教师需求数量（单位：万人）

2. 小学专任教师需求量过剩较大，初中专任教师先短缺后过剩。小学教师需求较早达到峰值588.43万（2024年），随后加速减少，至2035年减少到411.87万，较2020年过剩约149.55万。初中专任教师于2029年达到峰值392.47万，到2035年时，初中专任教师将过剩37.26万。

（四）经费需求

本研究选择“公共预算教育事业费支出”作为义务教育经费需求的预测指标。一般而言，生均教育经费（本研究中指“生均一般公共预算教育事业费”）表示每个学生平均获得的政府教育经费，但由于

不同国家和地区的经济状况、消费水平、物价指数的差异，相等的生均教育经费并不表示相同的教育条件，故将其换算成生均教育经费指数以具可比性。生均教育经费指数是指生均教育经费与人均国民生产总值之比。

通过计算可知（表10），2018年普通初中、普通小学、农村初中、农村小学的生均教育经费指数分别为0.231、0.160、0.211、0.153。假设未来义务教育生均公共财政预算教育经费指数保持不变。

表10 2020—2035年生均教育经费指数

对2020—2035年间我国的国民生产总值及人均国民生产总值进行预测。根据《国家统计局关于修订2018年国内生产总值数据的公告》，依据第四次全国经济普查结果，2018年国内生产总值为919281万亿元。按2018年人口数据（13.95亿人）计，2018年人均国民生产总值为65898元。

根据张平等（2012）的预测，我国经济的潜在增长率为5.7%—6.6%（2016—2020年）、5.4%—6.3%（2021—2030年）。在纳入城镇化、生育水平等参数后，杨华垒，沈盈希和谢琳（2020）预测我国2018—2050年间的实际GDP增长情况分别为3.996%（2018—2020年）、2.949%（2021—2050年），该预测值低于其他未考虑城镇化对生育水平的负面影响的研究：白重恩和张琼（2017）的预测值为4.35%，谭海鸣等（2016）的预测值为3.13%、陆旸和蔡昉（2016）的预测值为4.47%。

综合上述经济预测研究结果，本研究假定2020—2035年GDP增长率为4%。结合人口预测结果，得到2020—2035年间的人均国民生产总值的预测值（以2020年人均国民生产总值为基准，拟定人均GDP增长速度为6.15%（2019—2020年）、5.85%（2021—2035年）），如表11所示。

表11 2020—2035年人均国民生产总值及生均公共财政预算事业费预测值

根据生均教育经费指数公式（生均教育经费指数=生均公共财政预算事业费支出/人均国民生产总值），利用2020—2035年人均国民生产总值预测值、初中及小学生均公共财政预算教育经费指数，最终得到2020—2035年间初中、小学的生均公共财政预算事业费支出标准。最后，结合义务教育阶段在校生预测数据，求得2020—2035年全国义务教育公共财政预算事业费支出（表12、图14、图15）。

图15 2020—2035年义务教育（分学段）公共财政预算事业费需求（单位：亿元）

表12 2020—2035年义务教育公共财政预算事业费支出情况（亿元）

《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）指出“加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一……到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调”。基于对适龄人口与在校生数的测算，可以发现：

1. 2020—2035年间义务教育阶段生均公共财政预算事业费需求逐年上升，在实行“城乡生均经费基本定额统一”的情况下，与2020年相比，2035年小学段城乡所需生均公共财政预算事业费上涨幅度约为1.0万元/人，初中段城乡上涨幅度为1.4万元/人（表10、表11）。在不考虑“城乡生均经费基本定额统一”的情况下，2020—2035年间，小学段城镇、农村生均公共财政预算事业费需增加1.00万元/人、0.96万元/人，初中段城镇、农村生均公共财政预算事业费分别增加了1.44万元/人、1.32万元/人。

2. 城镇地区教育公共财政预算事业费所需的增加额远大于农村地区（图14）。2020—2035年间城镇地区所需公共财政预算事业费，年均增加555.25亿元。相比之下农村公共财政预算事业费15年内仅需上涨629.80亿元。

图14 2020—2035年义务教育（分城乡）公共财政预算事业费需求（单位：亿元）

3. 实行“城乡生均经费基本定额统一”后义务教育公共财政预算事业费的增幅约为实行前事业费总额的0.75%—1.00%。假定2020—2035年期间我国能实行“城乡生均经费基本定额统一”，农村地区义务教育公共财政预算事业费所需的数量、变化率均不会有太大变化。以差额最大的2035年为例，基本定额统一前的农村学校总预算事业费为3862.15亿，统一后的农村学校总预算事业费为4118.99亿，变化幅度为256.84亿，仅占定额统一前城乡义务教育总预算事业费的0.93%（表13）。

表13 城乡生均经费统一后的公共财政预算事业费支出变化情况

五、研究结论

第一，2020—2035年期间义务教育阶段学生数量总体在减少，体量大体在1.10—1.46亿之间，峰值为2024年，在校生总量为1.46亿。到2035年，较2020年预测值下降3000万。

第二，2020—2035年期间义务教育阶段学生从农村和镇区向城区转移依然是不可逆转的大趋势。到2031年左右，全国城区义务教育学生数将超过镇区，我国义务教育阶段将总体进入以城市教育为主体的时代，教育资源配置应充分考虑由农村向镇区和城区的转移。当然各省市进入城市教育时代的时间可能不尽相同，发达省份会早于2031年优先进入，如四川省（虽处于西部，但属于具有全国影响力的重要经济中心）将于2029年进入以城市教育为主体的时代（乔锦忠，2020），其他经济与社会发展相对落后的省份可能会晚于2031年进入。因此各地在教育规划和资源配置时应因地制宜，因时而动。

第三，从校舍资源配置角度看，城区将是全国未来义务教育阶段资源配置的重点地区，按现行学校规模，与2020年相比，2026年（峰值年份）城区需新建小学4000所，2030年（峰值年份）城区需新建初中4000所；农村地区将有大量小学校舍闲置（与2020年相比，过剩约3.73万），但农村初中需求相对稳定，在2024—2035年间还有所增加；小学教学点需求数量将会逐步减少。

第四，从教师资源配置的角度看，2020—2035年期间我国义务教育阶段专任教师的需求量在下降，按现行生师比标准将会有一定数量的小学和初中教师过剩。与2020年相比，2035年小学教师过剩约149.55万，初中过剩约37.26万。

第五，随着经济与社会发展水平的提高，义务教育阶段所需财政投入需求不断加大。实行城乡生均经费基本定额统一对义务教育财政预算事业费影响不大。

六、政策建议与讨论

第一，根据城市化进程和人口流动趋势合理规划学校布局，加大城区学位供给，脱贫任务完成后，不再出台新的向农村地区倾斜教育资源投入的政策文件。按照《中国教育现代化2035》“实现基本公共教育服务均等化”战略任务的要求，一方面要在农村和边远山区保留必要的教学点、乡村小规模学校和寄宿制学校，保障这些地区的学生就近接受义务教育；另一方面也要加大城区学校供给，城区新建小区要严格配套建设学校。研究发现，学生城镇化率要高于人口城镇化率，根据预测2035年全国人口城镇化率将达到72.45%，届时小学和初中的学生城镇化率分别将达到85.22%和85.38%。城区在适龄人口高峰仍需要配建大量学校，所以要严格落实国家对城区新建小区配建学校的政策。课题组在河南、山东和四川等人口大省的调研中发现，有个别地区，自改革开放以来几乎没有新建公立学校，单纯依靠民办教育来支撑日益增加的城市义务教育需求，致使普通居民家庭承受了很大的经济压力。还有一些地级市所在城市，因为基础教育管理权限归各区县，但土地供应控制在市级政府手中，造成了市级政府和区县政府在学校建设上相互推诿，在城市化过程中没有配备足够学校的情况。总体来看，未来15年内，义务教育阶段的学龄人口会不断向城市聚集，可通过地方立法等措施，保障城区学校配置。在脱贫任务完成后，应不再向农村地区倾斜教育资源。

第二，以国家义务教育质量监测结果为标准，深化教育教学改革，适当提高办学条件标准，缩小班级规模。在新发展阶段，提高质量和优化结构成为未来教育发展中的关键问题。《2019年国家义务教育质量监测—语文学习质量检监测结果报告》特别调查了进城务工人员随迁子女、家庭处境不利学生的学业表现，发现近九成随迁子女的学业表现达到中等及以上水平，与城市本地儿童无显著差异，近三成家庭处境不利学生的学习兴趣、学习习惯好于全国均值。可见，优化教育资源城乡配置有利于促进优质均衡。现有办学条件标准是在发展不充分情况下制定的，学龄人口下降后，义务教育阶段的校舍和教师存在冗余，可以适当提高办学条件标准，缩小班级规模、降低生师比，提高生均校舍面积，向随迁子女、家庭处境不利学生倾斜更多的教育教学资源支持。目前已有发达省份围绕未来高质量目标，制定了新的义务教育阶段办学条件标准，大力发展优质教育。《江苏教育现代化2035》提出，到2035年，中小学生师比由15.5下降至13（其中小学生师比由18下降为15）；《上海教育现代化2035》则提出，义务教育专任教师中本科及以上学历比例由88.7%提升为95%以上（“保持高水平”）。其他有条件的地区，也应围绕着高质量目标，制定新的义务教育阶段办学条件标准，大力发展优质教育。

第三，统筹优化学前、托育和义务教育阶段的教师资源配置，及时补充高素质教师。研究发现，按照当前编制水平，到2035年全国将有约150万小学教师、37万初中教师过剩（表9、图13）。除降低生师比，缩小班级规模外，还可以系统统筹义务教育阶段过剩教师。当前，学前和托育阶段教师大量短缺，特别是有资质条件受过专门训练的幼儿教师缺口很大。把过剩中小学教师经过培训适当补充到学前和托育阶段，也不失为一种相对可行的解决方案。另外，尽管未来我国义务教育阶段教师总量可能存在过剩，但考虑到教师队伍的总体素质还不是很高，仍需要及时补存一定数量的高素质教师。为了应对疫情，国务院常务会议决定“加快推进允许教育类硕士及以上学历毕业生、公费师范生免试认定教师资格”。可以预见到，这一举措将吸引一定数量的具有硕士以上学历的高素质人才进入教师队伍。为了不断提高教育质量，及时补充高素质的优秀教师仍然十分必要。

第四，稳定部属和省属师范大学的招生计划，减少师专（新建本科院校）和高职高专的教师专业招生计划。调整师范专业设置，扩大音、体、美、劳、通用技术、学前、托育和特教等学科的招生人数，减少文化科目的招生计划。尽管当前综合大学也参与师范生培养，但师范大学仍然在教师培养中占有重要地位。在未来学生数量不断减少，教师总量有剩余的条件下，应适当提高师范生培养层次并不断优化教师队伍结构。当前，高职高专在学前师资培养中发挥了十分重要的作用，教师队伍中文化课教师供给相对充分，但音乐、体育、美术、心理、特殊教育、劳动和通用技术等教师相对短缺。因此应尽量提高师范生培养层次，鼓励更多的优秀学生从事教育行业，不断优化教师队伍结构，充分发挥艺术、体育和劳动等学科的育人价值。为此，应稳定部属和省属师范大学招生计划，逐步减少师专（包括已升格的新建本科院校）和高职高专的师范生招生计划。

七、研究不足与展望

首先，本研究立足全国，对2020—2035年期间义务教育资源配置需求进行了估算。因此，研究结果仅能预测全国尺度的义务教育资源配置需求，无法准确反映各省市区县的教育资源配置情况。为了更好地服务地方教育规划，在后续研究中，有必要采用地区尺度的统计数据，对各省的义务教育资源需求进行预测。特别是对于四川、河南、山东、广东等人口大省和三区三州等发展任务较为艰巨的地区，需要给予更多的关注。乔锦忠等（2020）发现，四川省山区面积占到全省总面积的76.77%，乡村小规模学校对于保障西部偏远山区儿童的受教育权十分重要。因此，尽管从全国来看，义务教育阶段学生从农村和镇区向城区流动依然是不可逆转的大趋势，但仍需注意保障乡村小规模学校的供给。

其次，受数据可获得性等因素的影响，本研究未能充分考虑疫情等突发偶然因素对经济、人口与教育所带来的影响。疫情期间得以迅速推广的线上教育可能会导致未来教师需求量的减少，同时疫情也会对学校硬件设施和网络条件等提出要求，从而需要更多的财政投入。在下一步的研究中，应充分考虑疫情对经济、人口和教育系统的影响。

最后，义务教育是基本公共服务，属于政府法定的责任范围。但在现实中，义务教育阶段也有民办学校，而且在东部发达地区和中西部省会城市，当前义务教育阶段在民办学校就读的学生占有一定的比例并有继续扩大趋势。为了扭转民办学校对公立教育体系和教育生态的冲击，近期教育部出台了一系列政策，如将义务教育阶段民办学校的招生范围限制在注册地、民办学校与公办学校同时招生等。因为民办教育供给受政策扰动较大，本研究没有考虑义务教育阶段民办学校的因素，如果考虑民办学校，需要由政府提供的教育资源将低于本研究的预测值。