论国家治理体系建设中进一步落实人民当家作主权力的基本任务

邓纯东

摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化，完善和发展中国特色社会主义各方面制度，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，必须贯彻落实人民至上、以人民为中心理念，坚持中国特色社会主义政治发展道路。在已完成中国特色社会主义制度前半程建设任务的基础上，完善和发展中国特色社会主义制度，坚持和完善我国社会主义各方面的政治制度，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。其中，按照以人民为中心理念，巩固人民民主专政的国体;贯彻以人民为中心理念，坚持和完善人民代表大会制度的政体;按照以人民为中心理念，坚持和完善基层民主制度，是把人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中的基本任务。

关键词：以人民为中心;人民当家作主;治理体系现代化建设

中图分类号：D08   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2021）06-0005-07

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是中国特色社会主义政治建设的目标要求与根本理念，我国政治制度建设必须全面贯彻这样的目标要求，践行这个根本理念。本文试就其中一个内容，即我国政治制度、国家治理体系建设实践中落实人民当家作主权力的基本任务进行探讨。

习近平总书记说，“国家治理体系是一个由众多系统构成的复杂系统”[1]34，国家治理体系现代化建设，就是对这个复杂系统的完善和发展。新中国成立70多年来，中国共产党以马克思主义国家学说为指导，以中国历史文化、国情特点为依据，以实现人民当家作主、保障和发展人民幸福生活为目标，进行社会主义政治制度建设，走出了一条中国特色社会主义政治发展道路，形成了中国特色社会主义根本政治制度和系列基本政治制度。[2]这个制度体系，确保了中国人民当家作主的主人地位，确保了中国社会长治久安，确保了中华民族大家庭团结和谐、共同进步，确保了中国从一穷二白落后的国家不断发展进步，实现了从站起来到富起来、从富起来到强起来的伟大飞跃。这些事实充分说明，中国社会主义民主政治具有强大的生命力，中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路。同时，“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性。必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]5也“就是要推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。”[1]6“从形成更加成熟更加定型的制度看，中国特色社会主义实践的前半程已经走过了，......后半程我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展，为人民幸福安康，为社会和谐，为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[1]6-7

“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义政治建设，在国家政治生活中具有管根本管全局管长远的作用。”[1]10在中国特色社会主义制度建设的前半程，即在确立根本制度、一系列基本制度的基础上进行后半程的建设，就要继续坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持人民至上、以人民为中心的根本方向与最高理念。在这样的理念引领下，朝着以人民为中心的根本方向进行各方面的制度建设，不断完善和发展我国国家治理体系。进行这樣的制度建设，即在我们制度的完善和发展中按照以人民为中心理念落实人民当家作主权力，基本任务必须包括：

一、按照以人民为中心的理念巩固人民民主专政的国体

马克思主义国家学说深刻揭示了国家的本质属性。虽然古今中外的国家政权都有着某些方面的共同属性，比如，作为整个社会现存秩序的维护者，履行职责，都有强制性特点，都有维护现存秩序，保证经济生活、社会生活正常运转等职能任务，但这种强制性及履行相同任务的背后，有着根本不同的国家本质，体现着不同的阶级意志，资本主义国家政权本质上是掌握生产资料的资产阶级特别是垄断资本的统治。中国社会主义国家政权体现的是全体人民对国家政权的统治，这个国体即国家根本制度，决定了国家权力的本质是人民民主专政;是全体中国人民利益、意志与愿望的体现。实行这样的国体，是中国革命的必然结果，是中华民族走向伟大复兴的制度保障，坚持这个国体，就是坚持由中国人民执掌国家政权，就是坚持国家权力体现人民意志，代表和维护人民利益。前些年，一些人认为人民民主专政过时了，讲专政不利于发展民主，这个说法理论上是肤浅、荒谬的，政治上是危害很大的。毛泽东同志早已阐述的十分清楚，人民民主专政本身就包含着对中国最广大人民实行民主，当然也包括对极少数反社会主义势力的专政，坚持人民民主专政与发展社会主义民主完全是一致的。在中国特色社会主义新时代，推进国家治理体系现代化建设，完善和发展中国特色社会主义制度，必须贯彻以人民为中心的理念，必须坚持人民民主专政的国体，坚持人民民主专政这个根本制度不动摇。[3]在这个问题上，首先，要澄清资产阶级国家学说对人民民主专政的污蔑，抵制这方面谣言的错误影响。过去一些年，西方资产阶级法学观点、政治学说极力把无产阶级专政妖魔化，把无产阶级专政等同于专制独裁，等同于法西斯，而吹捧资产阶级专政是民主制度。这些西方敌对势力出于对社会主义制度的恐惧与仇恨制造的谎言，流传甚广，影响了一些人的认知。这是我们在国家治理现代化建设实践中坚持以人民为中心理念必须排除的障碍。其次，在我国国家制度建设实践中，贯彻以人民为中心理念，就必须明确，国家治理全部体系各方面的制度建设必须坚持人民至上，必须围绕实现人民主体地位设计各方面的制度。无论是政治、经济上的管理制度，还是涉及全体人民利益的各类办事制度，都要有利于体现人民至上原则，要抵制封建主义残余的影响;不断肃清特权意识、特权思想对制度建设的影响;要不断削弱和取消不利于人民主体地位的特权制度、特权政策，要不断落实人民主人地位、平等权利。其三，我国国家治理现代化即全部国家治理制度体系的建设，需要完善发展的任务不少，在进行这方面制度改革时，特别要明确一个基本理念，就是我们在建立社会主义市场经济体制，强调资源配置方面由市场起决定作用的同时，必须落实习近平总书记的严正要求，决不能让市场经济原则侵入我们的政治生活;国家治理各方面制度的完善、改革中，决不能引进市场经济原则，决不能让市场原则在领导制度、管理制度中发挥作用。[4]不能通过这样的制度有意无意实现资本对国家权力的影响和掌握，不能搞成金主影响国家治理，金钱影响国家治理。其四，国家治理制度建设实践中，要旗帜鲜明地反对精英政治。中国的国家权力属于全体中国人民所有，国家管理实践及其领导工作中无疑需要由高素质的专业化的精英人士操作，但这些精英人士的产生、全部管理实践及他们工作的全部准则等，必须由全体中国人民以各种直接间接方式有效监管，这样才能体现人民在国家中的主人地位，才能使以人民为中心的理念在国家治理制度中得到实现。

二、贯彻以人民为中心理念坚持和完善人民代表大会制度政体

贯彻以人民为中心的理念，落实人民当家作主管理国家事务的权力，必须坚持人民代表大会的政体，把人民代表大会制度确立的人民主人权力落到实处。根据习近平总书记在党的十八大后关于加强人民代表大会制度建设的重要论述，这方面的落实工作至少要实现以下要求：首先，要努力完善各级人民代表大会及其常委会各方面制度，畅通民意反映和表达渠道，确保人民群众可以通过人大这个人民当家作主的根本制度，充分表达自己的意愿、意志、诉求与建议。中国特色社会主义制度全部内容设计的重要依据是有益于体现人民意志、集中人民意愿。“国家各项工作都要贯彻党的群众路线、回应人民期待，不断解决人民最关心最直接最现实的利益问题。凝聚起最广大人民智慧和力量。”[1]42人民代表大会的制度，就是实现这个政治目标的最根本制度保证，因此习近平明确指出，新时代坚持人民代表大会制度，必须把加强人民代表大会及由人民代表大会产生的各个国家机关同人民群众联系作为重要任务。习近平明确要求，“要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制，畅通社情民意反映和表达渠道。”[1]47这样人大及其常委会行使国家最高权力，就能建立在对广大人民意愿充分了解、准确把握之上，国家其他机关就能在最大限度吸纳、集中人民意志，体现人民诉求的基础上履行职责，行使權力，就能从制度上实现以人民为中心理念的要求。其次，通过加强人大及其常委会对国家行政司法检察权的监督，确保国家这些权力的正确行使。作为确保人民当家作主权力的国家根本制度，人民代表大会制度的科学性在于我国国家行政权、司法权、检察权以及监察权都由它产生，对它负责，受它监督。习近平说：“我们必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力，......各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。”[1]43-44这是新时代国家治理体系现代化建设坚持和完善人民代表大会制度一个十分重要的任务。人民代表大会及其常委会与各级国家机关的这种产生与被产生、监督与被监督关系，从一开始就是十分清楚的，这是我国国家权力产生与运行的重要原则。习近平强调坚持这个制度和原则，是实践的需要，是要使宪法及制度设计确立的原则得到更好贯彻落实。落实习近平提出的这些要求，是落实人民代表大会及其常委会作为国家最高权力机关职权的内容。落实这个职权，使我国各个国家机关，包括行政机关、司法机关、检察机关、监察机关的权力真正在人大及其常委会监督下行使，本质上说，就是落实人民作为国家主人的权力，就是使国家各个政权机关的权力行使受制于人民、对人民负责，这是国家治理体系现代化建设中坚持以人民为中心理念的重要要求。其三，大力加强人民群众对人大及其常委会、对各个国家机关的监督。人民作为国家主人对国家各方面权力的监督是一个综合概念，我国国家制度已经形成了一个复杂的监督体系。这里的监督专指广大人民群众对于人民代表大会及其常委会、对于各个国家政权机关工作的监督。我国宪法、人大及其常委组织法、国家各政权机关相关法律都明确了人民群众监督的内容、监督的方式，都形成了确保人民监督权的制度安排。这种制度安排的实质是国家权力主体对国家权力掌握者、实施者的监督，是确保权力性质不变、权力行使受制于权力主体的必然要求。习近平说，“各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人民负责，受人民监督。”[1]44落实习近平总书记的要求，就要在国家治理现代化建设中贯彻以人民为中心理念;在人民群众对人大及其常委会、对各个国家机关监督方面拓展更多渠道，规范更多方式，确保监督到位。在这方面应该说实践中还有大量的任务要去完成，需要总结经验，予以规范，推动人民监督权的落实，这是落实人民国家主人权力的必然要求。

三、按照以人民为中心理念完善和发展基层民主制度

基层民主制度是中国特色社会主义政治制度的重要内容，是中国社会主义民主的重要组成部分，是人民作为国家主人管理自己事务、管理公共社会事务的重要制度保证。新中国成立70多年来，中国共产党领导人民建设社会主义民主，积极探索基层民主制度，形成了独具特色、行之有效的中国社会主义基层民主制度体系。这就是，在县级以下农村社会中，在城市街道以下的居民社区中，在各类企业中，在各类文化、科技、医疗卫生、教育等基层事业单位中，普遍建立形成了以下五个方面的基层民主制度。一是民主选举制度。即对于基层事务，我国政治制度设计是实行群众自治，包括广大农村和城市社区的自治。关于实施群众自治机构的产生，我国已形成农村村民自治及城市社区居民自治的法律制度。这些制度明确规定，村民自治的机构是村民委员会，而村民委员会的成员必须经全体村民或村民代表民主选举产生;城市社区的自治，由社区居民委员会实行，社区居民委员会成员必须经所在社区的居民或居民代表选举产生。这个选举制度奠定了村民及居民群众作为农村与城市基层自治主体、权力主体的坚实基础。二是民主决策制度。即在城市、农村基层及事业单位中，关系本地、本单位长远和重大问题的决策，关系广大群众切身利益事项的决策，都坚决反对和禁止由个别人独断和作出决定。在农村，事关承包土地的调整及集体企业的开办与发展;在各类企业中，关系企业战略规划及重大事项决策等都必须经过不同层级的民主决策程序，有的还需要全体居民、村民、企业员工对方案进行投票表决;在文化、教育、医疗卫生、科研等事业单位中，也都有依托于职工代表大会制度的决策制度。三是民主管理制度。即在广大农村社会、城市社区中，关系良好社会秩序、工作秩序、生活秩序的事务，需要进行科学管理。我国现有农村和城市的管理制度、基层治理制度中，十分重要的一个内容是强调在农村基层与城市基层中实行由广大群众参与的民主管理，实行村民自治、居民自治，由村民和居民自己组织起来依法依规管理自己的事务，管理公共秩序，自治是中国基层管理的鲜明特色和基本制度。四是民主监督制度。即在社会生活各方面事务中，为了确保权力的正确行使，为了确保所有的管理和决策都有益于人民利益，我国基层各方面的治理体系中都建立形成了广泛的形式多样的监督制度。在农村，有农民群众通过直接方式对基层领导工作、基层干部的监督;在城市社区，有社区居民各种形式的监督制度;在企业，在各种文化教育、医疗卫生和科研等基层单位中，也都建立、形成了一系列规范的监督方式、监督制度，实现广大群众对各项事务办理的监督权。五是民主协商制度。即基层事务的决定、办理，都要通过各种形式的协商来决定和办理。习近平说，“人民群众是社会主义协商民主的重点，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众的意见，通过各种方式，在各个层级、各个方面同群众进行协商。”[1]72通过基层实行的协商制度使基层各类事务的决定与办理能够充分听取、采纳基层群众的有益意见，确保基层事务的决定与办理更加公正，更有益于群众的利益。以上五个方面的基层民主制度，是中国特色社会主义民主制度的伟大创造和独特优势，是中国人民对于与自己相关的各项事务自我管理的制度保障。

需要特别指出的是，以上五个方面的基层民主制度，虽然在广大城乡、社会基层的方方面面都已形成，整体覆盖，但在执行这些制度，充分发挥这些制度的效能，确保基层群众对自己事务的民主权力方面，还不能说都是十全十美。实践中，在一些地方，一些基层单位中，这些制度有的还不配套、不完善，有的还是写在纸上，挂在墙上，在工作中没有很好地贯彻落实，以至于使制度流于形式。必须肯定，我国基层社会主义民主的五大制度，是十分科学的、有效的民主制度。现在的问题是要解决制度落实不好、流于形式的问题。推进国家治理体系现代化，加强基层民主制度建设，确保基层民主更好地落实，特别需要从以下方面努力，打造落实基层五大民主制度有效实施的基础：首先，加强基层党的建设，努力发挥好基层党组织的支持和保障作用。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一是中国社会主义政治建设的根本原则。“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”[1]41“中国共产党的领导，就是支持和保证人民当家作主。”[1]41作为社会主义民主制度的重要内容，我国基层社会中“五大民主制度”的真正实现和整个社会主义民主制度一样，有赖于党的领导的支持和保障。实践表明，一些农村或城市社区中的五大民主制度落实不好，流于形式，个别的甚至使基层民主遭到破坏，导致黑恶势力把持基层权力，关键原因是这些地方的基层党组织在这方面没有发挥好领导作用。[5]要解决这方面问题，使五大民主制度在我国农村、城市基层社会中真正落实，使人民当家作主通过这些制度管理好自己事务和社会事务，必须明确一个前提，就是大力加强基层党组织建设，把基层党组织建设成为实现党对基层社会领导的坚强堡垒，建设成为在基层支持、引导、保障人民当家作主的坚强核心。党的领导是中国特色社会主义最本质特征。党的领导是全面领导，包括在国家治理体系即国家政权机关各方面制度建设中，在基层治理的五大民主制度实践中，都要实现党的领导，这不仅是各项事业健康发展的保障，也是人民民主权利落实的保障。正因如此，习近平总书记强调要把党的领导与人民当家作主高度统一起来;要把落实党的领导与落实人民当家作主的民主制度统一起来，一体推进，不能把这两者分割开来，对立起来。基层党组织在工作实践中，要把支持、保障人民当家作主，落实基层“五大民主制度”当作党的领导的题中应有之义，努力通过党的领导作用的发挥，保障和支持基层社会治理中人民民主权力的实现。在五大民主制度的实施中，基层党组织要按照制度的基本规范、程序，引导基层自治组织和廣大群众参与制度的实施、运作，使这些制度不是束之高阁，弃之不用;要通过教育和培训工作使广大群众都清楚村里、社区中的哪些事务决策需要广大群众参与讨论协商，表达意见建议，甚至投票表决;要使广大群众知晓自己如何行使民主权力，遵守民主制度的操作规则，按照民主制度规范参与民主决策管理、协商和监督。基层党组织把这些工作做好了，五大民主制度在基层落实才有基本前提和基础。

其次，基层党组织在工作实践中要带头执行和践行确保人民当家作主的五大民主制度。在我国基层社会治理体系中，有一整套完整的、由不同组织组成的治理体系，包括党的基层组织、群众自治组织、工会、共青团、妇联等群众组织、社会团体等。基层民主制度的落实，人民群众民主权力的实现，很重要的是取决于基层社会中起领导作用的基层党组织。基层党组织作为领导核心，应该明确，既要确保党的领导在基层自治中得到实现，使党的坚强领导成为基层民主的坚强保障，又不能代替基层自治组织的职能，不能忽视、取消应由基层组织履行的民主决策、民主管理、民主监督权力，而且必须率先垂范，带头执行民主制度，带头尊重人民群众在基层民主中的各项权力。要认识到，无论是民主选举、民主决策、民主管理、民主协商还是民主监督，都是人民当家作主管理基层事务的民主权利，保障这些权力的落实，本身就是基层党组织的责任，是基层党组织把党的领导与人民当家作主统一起来，一体推进必须予以落实的工作。需要指出的是，无论农村基层、城市社区，还是企事业单位基层中，一些关系群众切身利益事项的办理，政策的制定，现行“五大民主制度”都已明确了这方面的规范。哪些事情需要按照制度民主决策，如何民主决策，哪些事情需要按照制度进行民主管理，进行民主协商等等，基本都有了明确的规范，落实这些规范，才能落实基层群众民主权利，而在关系这些落实的若干因素中，最关键、最重要的是基层党组织的工作，是基层党组织首先要遵守规范，要按这些制度办事。这是落实基层五大民主制度实践中我们必须遵循的根本原则。城市、农村及企事业单位中的党组织必须明确，基层事务决定和决策管理必须按照这些制度进行，基层党组织不能自行决策，决定和管理这些事务;不能以自身的决策，决定及管理代替和取消基层自治组织、基层群众依据基层民主制度进行决策，决定和管理;更不能认为这些代替、包办就是党的领导，不能把基层党的领导理解为由基层党组织对所有基层事务进行决策与管理，或者认为实行五大民主制度就是削弱党的领导，而是一定要把支持保证基层自治组织、基层群众依据相关法律和自治制度实行民主决策、民主管理、民主协商当作基层大量事务决策，决定的必须程序和必要工作。不仅不要越俎代庖，而且要努力支持和予以保障。特别是生活、工作在基层的广大党员、党员领导干部在这方面更要起好先锋模范作用，要带头把党的领导与人民当家作主统一起来，带头支持和保障人民行使当家作主权力，带头践行、执行基层群众当家作主的各项制度、规范，带头支持和保障基层群众依法依规行使各项监督权力，不能以任何借口剥夺这些监督权力，不能以种种方式使这些监督权力落空。这样，党在基层领导的加强与人民民主权力在基层的实现就会相辅相成，相得益彰。党的基层组织战斗堡垒作用的发挥就会成为基层群众五大民主制度落实的坚强保证。而基层这些民主制度的贯彻实施就会有效落实人民当家作主权力，促进国家治理体系现代化建设沿着正确方向前进。

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责任编辑：谭桔华